du 14 septembre 2000
dans la cause
V. FONDATION
représentée par Me Raeto Zarn, avocat
contre
DÉPARTEMENT DE L'ACTION SOCIALE ET DE LA SANTÉ
représenté par Me Bernard Ziegler, avocat
EN FAIT
Par communiqué de presse daté du 17 septembre 1998, le département fédéral de l'intérieur a informé qu'il avait autorisé la caisse V. à se retirer de huit cantons, dont celui de Genève, avec effet au 31 décembre 1998.
Le 11 décembre 1998, l'Office fédéral des assurances sociales a adressé une directive aux assureurs LAMal pratiquant dans les cantons concernés par le retrait de V.. Il était précisé que toutes les personnes assurées qui n'avaient pas annoncé jusqu'à la fin de l'année leur adhésion auprès d'un nouvel assureur seraient affiliées d'office au 1er janvier 1999 par leur canton auprès d'une caisse maladie. L'information concernant les nouvelles affiliations devait être donnée à V., mais également sans délai à l'autorité cantonale compétente chargée de veiller au respect de l'obligation de s'assurer.
Le 4 mars 1999, le service de l'assurance-maladie (ci-après : le SAM) a adressé à V. un décompte de subsides aux assuré modestes pour les années 1997-1998. Le décompte des subsides s'élevait à CHF 2'004.30 pour 1997 et à CHF 5'448'167.80 pour 1998. Vu les avances provisionnelles reçues par V. durant l'année 1998, le solde des subsides dû s'élevait à CHF 2'675'172.10. V. n'a émis aucune réserves sur ce décompte.
Le 26 mai 1999, le compte de V. a été crédité de CHF 2'175'1722.10.
Le 24 juin 1999, V. a demandé au département de l'action sociale et de la santé (ci-après: DASS) de bien vouloir payer le solde dû de CHF 500'000.- et ce conformément au décompte du 4 mars 1999 et à une lettre datée du 2 juin 1999. Le DASS n'a pas réagi à cette demande.
Le 28 octobre 1999, V. a fait notifier à l'État de Genève un commandement de payer pour le montant susmentionné, plus CHF 200.- pour frais administratifs. L'État de Genève y a fait opposition le jour même.
Le 30 novembre 1999, au regard du travail administratif déployé pour le retrait de V., le SAM a mis à la charge de V. un montant de CHF 208'940.-.
Le 10 décembre 1999, V. a demandé au DASS qu'il lui notifie une décision formelle mentionnant la base légale relative à la mise à charge des frais d'administration. Elle a également demandé que dans l'intervalle, le DASS s'acquitte de la différence entre les CHF 500'000.- et lesdits frais.
Le 7 janvier 2000, le SAM a informé V. qu'il n'entendait pas rendre de décision formelle et ce en accord avec l'article 4 alinéa 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). Si V. entendait faire valoir une prétention concernant les CHF 208'940.- de frais administratifs, elle devait agir devant les autorités compétentes.
Le 10 février 2000, V. a mis en demeure le SAM de lui notifier d'ici au 29 février 2000 une décision formelle.
Le 21 février 2000, le SAM a persisté dans les termes de son courrier du 7 janvier 2000. Il a en outre précisé que si V. tenait à voir une décision dans la compensation opérée le 30 novembre 1999, il lui aurait alors appartenu de faire opposition dans les trente jours.
Le 29 février 2000, V. s'est encore adressée au SAM. Soit le courrier du 30 novembre 1999 représentait une décision contre laquelle V. s'était opposée à temps le 10 décembre 1999, soit le SAM n'avait pas rendu de décision formelle. V. a alors demandé que le SAM motive l'application de l'article 4 alinéa 3 LPA et rende, le cas échéant, une décision d'irrecevabilité au sens de l'article 13 alinéa 2 LPA. Faute de réponse au 10 mars 2000, V. déposerait un recours pour déni de justice.
Le 8 mars 2000, Le SAM a à nouveau persisté dans les termes de ses précédents courriers. La LPA ne s'appliquant qu'à la prise de décision par les autorités, il n'y avait pas lieu de rendre une décision d'irrecevabilité au sens de l'article 13 LPA.
Le 23 mars 2000, V. a déposé un recours pour déni de justice devant le Tribunal administratif fonctionnant en qualité de tribunal cantonal des assurances. Elle a demandé à ce qu'il soit reconnu que le DASS avait commis un déni de justice en ne notifiant pas de décision formelle et à ce que la cause lui soit renvoyée. Le département intimé ayant agi selon les compétences d'exécution que lui attribuait la loi genevoise d'application de la loi fédérale sur l'assurance maladie (J 3 05 - LALAMal), il devait rendre une décision formelle. Sur le fond de l'affaire, V. a contesté l'imputation des frais administratifs.
Parallèlement, V. a également déposé une requête en mainlevée de l'opposition devant le Tribunal de première instance.
Le 15 juin 2000, l'État de Genève, soit pour lui le SAM, a répondu au recours. Il a conclu à ce que le recours de V. soit déclaré irrecevable au motif que la compensation qu'il avait effectuée ne donnait pas lieu à une décision au sens de l'article 4 LPA.
Le 8 juin 2000, le Tribunal de première instance, statuant par voie de procédure sommaire, a prononcé la mainlevée provisoire de l'opposition faite au commandement de payer. L'État de Genève a fait appel de ce jugement devant la Cour de Justice sans remettre en cause la compétence du Tribunal de première instance.
EN DROIT
En l'espèce, déposé devant la juridiction compétente, le recours est à cet égard recevable (art. 56C litt. a de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05; art. 86 de la loi fédérale sur l'assurance-maladie du 18 mars 1994 - LAMal - RS 832.10).
S'agissant d'un recours pour déni de justice, le tribunal de céans se limitera à examiner si l'autorité intimée a refusé de statuer.
a. Refuser de statuer, c'est garder le silence sur une demande qui exige une décision (ATF 107 Ib 164; 103 V 193; 102 Ib 237; ZBl 1980 p. 266). Qu'une telle demande soit présentée hors délai, qu'elle ne revête pas la forme prescrite, qu'elle s'adresse à un organe incompétent, qu'elle apparaisse d'emblée mal fondée, elle ne peut rester sans réponse.
b. Le Tribunal fédéral n'admet d'exception à la règle que si l'incompétence de l'autorité invitée à agir est manifeste aux yeux des laïcs eux-mêmes ou si sa passivité est imputable à la négligence de l'auteur de la demande (ZBl 1980 p. 267; A. GRISEL, Traité de droit administratif, 1984, p. 369). Les compétences ne sont pas des facultés; elles doivent être exercées. Toute autorité saisie de la demande d'un administré doit répondre; peu importe que la requête soit irrecevable, mal adressée, tardive. L'autorité incompétente doit le cas échéant répondre qu'elle est incompétente - sauf si son incompétence est absolument manifeste. Le laps de temps admissible pour qu'une autorité décide ne peut être fixé dans l'abstrait. Il dépend des circonstances, de la nature et de la complexité de l'affaire, des intérêts en jeu et de la difficulté à élucider les questions de fait (ATF 101 Ia 492; P. MOOR, Droit administratif, vol. II, 1991, p. 193).
En l'espèce, malgré les nombreuses demandes de V., le service intimé a refusé de rendre une décision formelle en se fondant sur l'article 4 alinéa 3 LPA.
Selon l'article 4 alinéa 3 LPA, lorsqu'une autorité rejette ou invoque des prétentions à faire valoir par voie d'action judiciaire, sa déclaration n'est pas considérée comme une décision. Est par exemple visé le cas où l'administration rejette une demande d'indemnisation formulée sur la base des dispositions relatives à la responsabilité de l'État. Le refus d'indemniser n'étant pas une décision susceptible de recours, le particulier doit ouvrir action devant les tribunaux ordinaires (Mémorial du Grand Conseil, 1984-I, p. 1535).
Au vu de ce qui précède, le tribunal retiendra que l'autorité intimée n'était pas tenue de rendre une décision formelle. En effet, en demandant au DASS de statuer, V. exigeait de ce dernier qu'il rende une décision ouvrant les voies de droit décrites aux articles 35 et suivants de la loi d'application de la loi fédérale sur l'assurance-maladie (LALAMal - J 3 05). Or, si le DASS avait répondu à la demande de V., sa réponse n'aurait pas pu faire l'objet d'une opposition et ce selon l'article 4 alinéa 3 LPA. Les voies de droit des articles 85 et suivants LAMal n'auraient dès lors pas été ouvertes. La situation n'exigeant pas de rendre une décision susceptible d'opposition et voire même de recours selon l'article 56C LOJ, le recours pour déni de justice sera dès lors déclaré irrecevable.
Le tribunal de céans relèvera également que l'autorité intimée n'est pas restée muette face aux demandes de V.. Au contraire, elle y a, à plusieurs reprises, donné suite en l'invitant à agir par la voie de l'action.
Vu les conclusions subsidiaires prises par V., le tribunal de céans examinera si le recours peut être assimilé à une demande en paiement à l'encontre du DASS.
a. Selon l'article 56C lettre a LPA, le Tribunal cantonal des assurances connaît en instance cantonale unique des contestations prévues à l'article 86 LAMal. Or, une demande en paiement ne s'inscrit pas dans le cadre de l'article 86 LAMal
b. L'article 86 LAMal précise que ce sont les décisions sur opposition qui peuvent être portées devant le tribunal des assurances.
En l'espèce, s'agissant d'une demande en paiement à l'encontre du DASS, le tribunal de céans la déclarera irrecevable. En effet, étant donné que le SAM a reconnu devoir à titre de subsides dans son courrier du 4 mars 1999 la somme totale de CHF 2'675'172.10, le présent litige ne concerne pas un refus du SAM de verser les subsides dus. Il n'y a donc pas lieu de l'analyser au regard des dispositions de la LAMal et de sa loi d'application. Le Tribunal cantonal des assurances est donc incompétent. D'ailleurs, la V. a ouvert action devant le Tribunal de première instance en obtenant gain de cause.
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 750.- sera mis à la charge de la recourante.
PAR CES MOTIFS
le Tribunal administratif
à la forme :
déclare irrecevable le recours pour déni de justice interjeté le 23 mars 2000 par V. fondation;
le déclare irrecevable en tant qu'il est considéré comme une demande en paiement;
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 750.-;
communique le présent arrêt à Me Raeto Zarn, avocat du recourant, ainsi qu'à Me Bernard Ziegler, avocat de l'intimé.
Siégeants : M. Schucani, président, M. Thélin, Mmes Bonnefemme-Hurni, Bovy, M. Paychère, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste : le vice-président :
V. Montani Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le la greffière :
Mme M. Oranci