POUVOIR JUDICIAIRE
A/3373/2005 ATA/278/2006
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 16 mai 2006
dans la cause
C______ représentée par Me Olivier Wasmer, avocat
contre
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS
et
DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION
EN FAIT
La fondation " C______ " (ci-après : la fondation ou la recourante), de siège à Zürich, est propriétaire d’un immeuble X______à Genève, acquis de la société W______ par acte de vente du 19 novembre 2003.
Cet immeuble d’habitation compte notamment au deuxième étage, un appartement comptant 3,5 pièces, remis à bail à la même locataire du 1er octobre 1980 au 31 janvier 2005 pour un loyer annuel s’étant élevé à CHF 3’888.- en 1980 pour atteindre CHF 7’608.- en 1993, à teneur des pièces déposées par la fondation. A compter du 1er février 2005 toutefois, l’appartement a été loué à une nouvelle locataire pour un montant annuel net de CHF 15’480.-, sans les charges.
Le 5 juillet 2005, le département de l’aménagement de l’équipement et du logement, soit actuellement le département des constructions et des technologies de l’information (ci-après : le DCTI) a interpellé la fondation propriétaire de l’immeuble précité. Alors que l’ancien loyer annuel se montait à CHF 7’608.-, un nouveau loyer avait été fixé à CHF 15’480.- dès le 1er février 2005, au motif que des travaux avaient été entrepris dans ce logement, soit la réfection de la salle de bains avec changement des faïences et des appareils sanitaires, celle des peintures des murs et des plafonds ainsi que des boiseries de toutes les pièces, le ponçage et l’imprégnation des parquets ainsi que la réfection partielle de l’agencement de la cuisine. Le département n’ayant jamais été saisi d’une requête en autorisation de construire, il appartenait à la propriétaire de lui fournir tous les documents utiles afin de déterminer si il y avait lieu de faire application de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20).
Le 15 août 2005, agissant par le biais de son conseil, la fondation a répondu au DCTI. L’appartement litigieux avait fait l’objet de travaux pour un montant total de CHF 38’213.98, soit :
Réfections des faïences de la salle de bains CHF 4’720.41
Travaux de peinture CHF 14’500.-
Dépose de la moquette et du lino, ponçage
et imprégnation du parquet CHF 2’441.87
Fourniture et pose de nouveaux appareils sanitaires CHF 9’956.25
Mise en conformité de l’électricité CHF 6’595.45
Cause No A/3373/2005
Par recours daté du 26 septembre 2005 et remis à une succursale de l’entreprise « La Poste » le même jour, la fondation a recouru contre le prononcé administratif précité, dans la mesure où une amende de CHF 1'000.- lui était infligée. La décision du DCTI avait été reçue le 25 août 2005 et le délai de 30 jours était respecté. En cas de sanction en application de l’article 150 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), le recours devait être formé directement auprès du Tribunal administratif. Le logement litigieux était soumis à la LDTR ; en revanche, les travaux accomplis ne l’étaient pas et la fondation n’était dès lors pas contrainte de déposer une autorisation de construire. Il y avait lieu de suspendre la procédure, la commission cantonale de recours en matière de constructions (ci-après : la CCRMC) étant saisie de la question.
Le 6 octobre 2005, le DCTI a également conclu à la suspension de la procédure jusqu’à droit jugé par la CCRMC.
Le 11 octobre 2005, la cause a été suspendue.
Cause No A/4626/2005
Le 16 novembre 2005, la CCRMC a rejeté le recours de la fondation. Le loyer annuel de l’appartement litigieux était passé de CHF 7'608.- à CHF 15'480.-, soit un prix annuel à la pièce de CHF 4'423.- au lieu de CHF 2'174.- avant les travaux, ce qui correspondait à une majoration de 103%. Il y avait donc changement qualitatif. En outre, les travaux effectués entraient dans la catégorie de ceux assujettis à la LDTR selon la jurisprudence du Tribunal administratif.
Le 23 décembre 2005, la fondation a recouru contre la décision de la CCRMC. Le précédent propriétaire avait effectué des travaux en 1984 (et non en 2004 comme retenu par erreur par l’autorité de première instance) ainsi qu’en 1996. Les derniers travaux comportaient la réfection des faïences de la salle de bain, des travaux de peinture, l’arrachage de la moquette et du linoléum ainsi que le ponçage et l’imprégnation du parquet, la fourniture et la pose de nouveaux appareils sanitaires, de même que la mise en conformité de l’électricité. Une enquête effectuée en août 2005 toujours pour le précédent propriétaire avait démontré que le loyer annuel de deux appartements comparables s’élevaient respectivement à CHF 31'284.- et CHF 26'400.-. Des travaux réguliers d’entretien avait été effectués en 1984 et 1996, de même qu’en 2005. Les derniers ne correspondaient donc pas à de l’entretien différé dans le temps. Ils étaient modestes et revenaient simplement à rafraîchir l’appartement litigieux. Si l’on soustrayait du montant total celui dévolu à la fourniture et à la pose de nouveaux appareils sanitaires ainsi qu’à la mise en conformité de l’électricité, le coût des travaux litigieux ne s’élevait plus qu’à CHF 21'662,28. C’était à tort que la CCRMC n’avait pas tenu compte des loyers pour des appartements comparables dans le même quartier ; ce faisant, elle avait ignoré la motivation de l’avis de fixation du loyer initial qui avait été envoyé à la nouvelle locataire.
La recourante conclut à ce que le Tribunal administratif annule la décision de la CCRMC et dise que les travaux litigieux n’étaient pas soumis à la LDTR et ne devaient donc pas faire l’objet d’une requête en autorisation de construire.
Le 10 février 2006, le DCTI a répondu au recours. A teneur de l’article 9 LDTR, une autorisation était nécessaire pour toute transformation ou rénovation au sens de l’article 3 alinéa 1er de la même loi. Même des travaux d’entretien pouvaient avoir une incidence propre à engendrer un changement de standing de l’immeuble considéré. Il fallait également considérer l’impact desdits travaux sur le montant du loyer afin de déterminer s’il y avait un changement qualitatif d’affectation. L’appartement litigieux avait été rénové complètement et en une seule fois à l’occasion d’un changement de locataire. Le prix annuel par pièce du loyer était passé de CHF 2'173.- à CHF 4’4'22.-. Il en résultait ainsi un changement qualitatif d’affectation, toutes considérations ayant trait au droit privé du bail à loyer, étant en l’espèce sans pertinence. Il y avait donc lieu de requérir une autorisation de construire. Le DCTI conclut au rejet du recours.
Le 31 mars 2006, cette autorité administrative a déclaré persister dans les conclusions qu’elles avaient prises dans la cause A/4626/2005 et conclut au rejet du recours dans la cause A/3373/2005. Elle priait encore le tribunal d’ordonner la jonction des causes.
Le 6 avril 2006, le tribunal a informé les parties que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont recevables (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
En application de l’article 70 alinéa 1er LPA, l’autorité de jugement peut joindre en une même procédure des causes qui se rapportent à une situation identique.
En l’espèce, les causes A/4626/2005 et A/3373/2005 se rapportent aux mêmes travaux litigieux, qu’il s’agisse du principe de l’autorisation de construire ou de la sanction infligée à la recourante. Il convient donc de joindre les deux causes sous le n° A/3373/2050.
I. Exigences d’une autorisation pour les travaux effectués
b. Une rénovation se définit comme la remise en état, même partielle, de tout ou partie d'une maison d'habitation, qui améliore le confort existant sans modifier la distribution des logements, sous réserve de l'alinéa 2 de l'article 3 LDTR (art. 3 al. 1 let. d LDTR).
c. Ne constituent pas des travaux soumis à autorisation, les travaux d'entretien courants faisant partie des frais d'exploitation ordinaires d'une maison d'habitation. Ainsi, les travaux raisonnables d'entretien régulier ne sont pas considérés comme travaux de transformation pour autant qu'ils n'engendrent pas une amélioration du confort existant (art. 3 al. 2 LDTR).
d. Il ressort des travaux législatifs ayant précédé la modification de cette disposition légale, adoptée en 1999, que le Grand Conseil désirait, pour tracer une limite précise entre travaux soumis et non soumis à la loi, que soient pris en compte le coût de ces derniers et leur incidence sur les loyers, comme prévu par la jurisprudence (MGC 1999 9/II p. 1076). La minorité du Grand Conseil avait proposé une autre teneur pour l'article 3 alinéa 2 LDTR, précisant que les travaux d'entretien qui ne devaient intervenir qu'à une échéance lointaine, tels notamment la remise à neuf d'un appartement au changement de locataire, n'étaient pas assujettis à la LDTR (MGC 1999 9/II p. 1166). Lors du deuxième débat concernant ce projet de modification de la LDTR, de très nombreux amendements ont été soumis au Grand Conseil par la minorité, notamment celui de préciser, à l'article 3, alinéa 1 lettre d LDTR, que devaient être considérés comme travaux de rénovation ceux dont le coût total engendrait une augmentation de loyer de plus de 20% (MGC 1999 9/II p. 1211). Cet amendement a été refusé, tout comme celui visant à préciser que la remise à neuf d'un appartement au changement de locataire n'était pas assujettie à la loi (MGC 1999 10/II p. 1415).
Le tribunal de céans a déjà jugé que, tant la version de la LDTR entrée en vigueur le 23 mars 1996 que la modification ultérieure entrée en vigueur le 16 octobre 1999, n'apportaient aucune modification aux définitions des travaux de transformation et d'entretien développées dans sa jurisprudence (ATA/394/2003 du 20 mai 2003; ATA/688/2002 du 12 novembre 2002; ATA/211/1997 et ATA/212/1997 du 8 avril 1997).
a. La distinction entre les travaux d'entretien et les transformations (ou rénovations) doit se faire tout d'abord sous l'angle de la nature des travaux.
b. Cependant, la nature des travaux n'est pas décisive pour déterminer l'assujettissement à la LDTR. Pour admettre que des travaux répondent à la définition de l'entretien, il faut encore que leur coût total soit raisonnable. La loi vise principalement à maintenir un habitat correspondant, notamment sous l'angle économique, aux besoins prépondérants de la population, il faut donc éviter que des travaux non soumis à la LDTR ne conduisent à la longue à une érosion dudit habitat. La loi cherche à soumettre au contrôle de l'Etat certaines catégories de travaux davantage en fonction des risques qu'ils font peser sur le caractère abordable des logements qu'en fonction du type des travaux eux-mêmes (O. BINDSCHEDLER et F. PAYCHÈRE, La jurisprudence récente du Tribunal administratif du canton de Genève en matière d'entretien des immeubles, RDAF 1998 I p. 365-366 et les arrêts cités). Ainsi, l'ampleur des travaux peut aboutir à modifier qualitativement l'immeuble. De même, l'augmentation du loyer consécutive à des travaux peut avoir pour effet d'entraîner un changement d'affectation qualitatif des logements qui ne correspondent plus aux besoins prépondérants de la population où sévit la plus forte pénurie (Arrêt du Tribunal fédéral 1P.716/1990 du 10 octobre 1991, consid. 2 publié in SJ 1992 p. 576; ATA/365/2001 du 29 mai 2001; ATA/261/2001 du 24 avril 2001 et les références citées).
c. Le Tribunal administratif a notamment jugé que des travaux, assimilables en soi à de l'entretien, relevaient d'une rénovation, dès lors qu'ils s'élevaient à la moitié du prix de l'immeuble, leur ampleur ne permettant pas de les limiter à la conservation de la chose en bon état (ATA/212/1997 du 8 avril 1997). Des travaux d'entretien différés dans le temps dont le coût a eu des conséquences importantes sur les loyers, lesquels ne répondent plus aux besoins prépondérants de la population, ont été jugés comme devant être soumis à autorisation; ces coûts étaient respectivement de CHF 79'359.- pour un appartement de 6 pièces et demi (ATA/751/2004 du 28 septembre 2004 ; CHF 44'000.- pour un 4 pièces (ATA/659/2004 du 24 août 2004 ; CHF 49'874.- pour un 4 pièces (ATA/618/2004 du 5 août 2004) ; CHF 66'345.- pour un 4 pièces (ATA/802/2001 du 4 décembre 2001); de CHF 40'196.- pour un 4 pièces, CHF 23'422 pour un 3 pièces et CHF 20'366.- pour un 4 pièces (ATA/365/2001 du 29 mai 2001); de CHF 10'650.- pour un 3 pièces, CHF 31'830 pour un 2 pièces, CHF 31'530.- pour un 2 pièces, CHF 9'050.- pour un 3 pièces (ATA/261/2001 du 24 avril 2001). Dans une espèce récente (ATA/872/2004 du 9 novembre 2004), le tribunal de céans a considéré que des travaux pour un montant total de CHF 38'888,70 accomplis dans un logement de trois pièces et demie, dont le loyer avait été majoré de 133 % après ces travaux, devait être considéré comme soumis à la LDTR. Dans deux des espèces précitées, le coût des travaux n'était pas susceptible d'entraîner à lui seul une soumission des travaux à la LDTR. C'est la combinaison du coût et de son impact sur les loyers qui a été jugée déterminante pour la soumission (ATA/365/2001 du 29 mai 2001; ATA/261/2001 du 24 avril 2001).
En revanche, tel n'est pas le cas de travaux relevant de par leur nature à de l'entretien, et dont l'ampleur se limitait à dix pour-cent de la valeur d'assurance de l'immeuble (ATA SI C. du 1er décembre 1992 in SJ 1993 p. 576). Des travaux d'entretien qui n'ont pas été effectués avec régularité, voire pas du tout, ne sont pas nécessairement soumis au même régime légal que les transformations, le critère décisif étant leur coût et ses conséquences sur le caractère abordable des logements. Ainsi des travaux sur des installations qui n'avaient pas été entretenues régulièrement au cours des 30 dernières années, d'un prix ne dépassant pas 3 % de la valeur des immeubles, n'ont pas été soumis au régime d'autorisation car leur ampleur n'était pas susceptible d'engendrer un changement du niveau du loyer tel que la destination de l'immeuble en serait modifiée (ATA/34/1998 du 27 janvier 1998). De même, des travaux d'entretien modestes, de CHF 10'000.- à CHF 12'000.- pour un appartement de trois pièces et demie n'ayant pu en eux-mêmes justifier une augmentation de loyer de plus de trente pour cent ne sont pas soumis à la LDTR (ATA/162/2003 du 25 mars 2003). Des travaux d'entretien d'un coût raisonnable (CHF 25'718.- pour un 4 pièces) n'ont pas à être soumis à la LDTR (ATA/522/2004 du 8 juin 2004).
b. Un logement correspond en principe par son genre ou par son loyer aux besoins prépondérants de la population lorsqu'il se trouve dans la fourchette de loyer susmentionnée ou lorsque ce logement entre dans la catégorie des appartements dans lesquels règne la pénurie au sens de l'article 25 LDTR. Il y a pénurie d'appartements lorsque le taux des logements vacants, considérés par catégorie, est inférieur à 2 % du parc immobilier de la même catégorie (art. 25 al. 2 LDTR). Selon l'arrêté du Conseil d'Etat pour la période pertinente, les logements où sévit la pénurie sont ceux entre une et sept pièces (arrêté du Conseil d'Etat du 29 novembre 2004 (L 5 20.03) ; applicable dès le 1er janvier 2005).
En l'espèce, la recourante expose elle-même que des travaux avaient eu lieu dans l’appartement litigieux en 1984, puis pour la dernière fois en 1996. Il ne s’était pas toutefois pas agi d’un entretien complet. Il faut noter en particulier que certains des travaux qui datent d’il y a dix ans comportaient la suppression d’infiltration d’eau et avaient ainsi plutôt le caractère de réparations d’urgence. Il ressort encore des pièces produites par la recourante qu’en 1984, la précédente locataire ne souhaitait pas de travaux, notamment dans la cuisine, dont elle avait fait la peinture à ses propres frais. On peut ainsi admettre que les travaux litigieux ont bien le caractère de travaux différés dans le temps, la position de l’ancienne locataire sur le sujet étant sans pertinence au regard de la LDTR.
Les montants investis pour réaliser les travaux sont du même ordre de grandeur que ceux retenus par le Tribunal administratif dans les arrêts ATA/872/2004 du 9 novembre 2004 ; ATA/751/2004 du 28 septembre 2004 ; ATA/659/2004 du 24 août 2004 ; ATA/261/2001 du 24 avril 2001 et ATA/365/2001 du 29 mai 2001 précités ; ils sont suffisants pour admettre que ces sommes et leur impact sur les loyers entraînent un changement qualitatif permettant d'affirmer qu'il s'agit de travaux d'entretien, différés dans le temps, et ayant pour conséquence une modification de l'affectation qualitative de l'appartement concerné.
II. Amende administrative :
b. En exécutant les travaux litigieux sans se préoccuper de la nécessité de requérir une autorisation, prenant le risque de contrevenir à la loi, tout en mettant l’autorité devant le fait accompli, la recourante a ainsi commis une faute manifeste. En fixant à CHF 1'000.- le montant de l’amende, le département a fait une application des plus mesurées du principe de la proportionnalité. La décision sera également confirmée sur ce point.
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
préalablement :
joint la procédure A/4626/2005 à la procédure A/3373/2005 sous le numéro n° A/3373/2005 ;
à la forme :
déclare recevables les recours interjetés les 26 septembre 2005 et 23 décembre 2005 par la fondation « C______ » contre les décisions du département des constructions et des technologies de l’information et de la commission cantonale de recours en matière de construction des 24 août 2005 et 16 novembre 2005 ;
au fond :
les rejette ;
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 2’500.- ;
communique le présent arrêt à Me Olivier Wasmer, avocat de la recourante ainsi qu'à la commission cantonale de recours en matière de constructions et au département des constructions et des technologies de l’information.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj.:
M. Tonossi
la vice-présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :