POUVOIR JUDICIAIRE
A/3666/2006-DT ATA/448/2007
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 4 septembre 2007
dans la cause
SERBECO S.A. représentée par Me Pierre Gabus, avocat
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE
et
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS
et
VERNIER ENTREPÔTS S.A., appelée en cause
représentée par Me Karin Etter, avocate
EN FAIT
Serbeco, service de bennes et containers S.A. (ci-après : Serbeco), dont le siège se trouve à Confignon, est active notamment dans le commerce et le recyclage de produits de récupération.
Depuis le 1er décembre 1998, elle loue à Vernier Entrepôts S.A. une partie de la parcelle n° 12045, feuille 37 de la commune de Meyrin, sise en zone industrielle et artisanale, à l'adresse 58-60, route du Nant d'Avril.
Le 26 novembre 1999, Vernier Entrepôts S.A. a notifié son congé à Serbeco pour le 29 février 2000. La validité de ce congé a été confirmée par le Tribunal fédéral par arrêt du 25 août 2003 (Arrêt du Tribunal fédéral 4C.264/2002).
b. Le département, soit pour lui le service cantonal de gestion des déchets (ci-après : GEDEC), a délivré l'autorisation d'exploiter une installation d'élimination des déchets n° 01-187 le 13 septembre 2002 mais l'a assortie de diverses conditions. En particulier, l'autorisation devenait caduque en cas de non-renouvellement ou de résiliation du contrat de bail conclu entre Vernier Entrepôts S.A. et Serbeco portant sur la location du terrain sur lequel se situait l'installation.
b. Vernier Entrepôts S.A. ainsi que deux locataires voisins ont également interjeté recours auprès de la commission contre cette autorisation dont ils requéraient l'annulation.
Après avoir joint les recours, la commission a constaté, par décision du 22 septembre 2003, la caducité de l'autorisation délivrée, vu la résiliation du contrat de bail liant Serbeco à Vernier Entrepôts S.A. Partant, les recours de Vernier Entrepôts S.A. et des locataires voisins étaient sans objet. Quant à celui de Serbeco, la commission l'a rejeté au motif qu'elle n'était pas compétente pour statuer en opportunité sur les décisions prises par les autorités administratives et qu'elle ne décelait aucun excès ou abus de pouvoir de la part du département.
Le 31 octobre 2003, Serbeco a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif.
Le 18 décembre 2003, Vernier Entrepôts S.A. a déposé une requête en évacuation contre Serbeco devant le Tribunal des baux et loyers.
Dans un arrêt du 15 juin 2004, le Tribunal administratif a déclaré irrecevable le recours déposé par Serbeco (ATA/548/2004).
Serbeco avait recouru contre l'autorisation d'exploiter une installation sur le terrain dont elle était locataire. Suite aux nuisances engendrées par cette installation ainsi qu'aux plaintes consécutives du voisinage, la propriétaire de la parcelle avait résilié le contrat de bail qui la liait à Serbeco. Ce congé avait été confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 25 août 2003, si bien qu'il était devenu définitif. Partant, Serbeco n'avait plus de titre pour occuper le terrain qui faisait l'objet de l'autorisation d'exploiter litigieuse. Une procédure en évacuation était d'ailleurs en cours. Serbeco n'avait dès lors plus d'intérêt actuel à recourir.
b. Le 15 octobre 2004, se référant à des entrevues du 27 août et du 7 octobre 2004, Serbeco a exposé au GEDEC avoir convenu, le 15 janvier 2004, avec Vernier Entrepôts S.A. de la reconduction du contrat de bail initial. Elle payait d'ailleurs régulièrement le montant du loyer à la bailleresse, laquelle ne l'avait jamais refusé. Ainsi, dans le cadre de la procédure en évacuation pendante devant le Tribunal des baux et loyers, elle plaidait la reconduction tacite, par actes concluants, du contrat de bail. Il convenait dès lors d'attendre l'issue de ce litige, la validité de l'autorisation étant soumise à la condition que le bail entre Serbeco et Vernier Entrepôts S.A. soit renouvelé. Le GEDEC n'avait pas à se substituer aux juridictions civiles compétentes en la matière. L'autorisation d'exploiter avait fait l'objet de recours, tant de la part de Serbeco que de la part de certains voisins et de Vernier Entrepôts S.A. Les recours des voisins et de Vernier Entrepôts S.A. avaient été déclarés mal fondés. Quant à celui de Serbeco, il avait finalement été déclaré sans objet au mois de juillet 2004. L'autorisation d'exploiter était ainsi aujourd'hui en force et seule restait litigieuse la question de savoir si le bail avait été renouvelé tacitement, question qui devait être tranchée par les juridictions civiles.
b. Un courrier au contenu similaire a été envoyé, le même jour, à Vernier Entrepôts S.A.
Le 22 octobre 2004, Vernier Entrepôts S.A. a sommé le GEDEC de réviser sa prise de position du 19 octobre 2004, dénuée de tout fondement, et d'interrompre l'exploitation du dépôt par Serbeco.
Par décision du 13 décembre 2004, le GEDEC a ordonné à Serbeco de fermer immédiatement et de manière définitive l'installation de traitement des déchets sise sur la parcelle n° 12045, feuille 37 de la commune de Meyrin. Il a également imparti à Serbeco un délai au 28 février 2005 pour procéder à l'évacuation des déchets situés sur ladite parcelle et pour lui fournir les justificatifs des installations auxquelles ils avaient été acheminés. En cas de non-respect du délai imparti, l'évacuation d'office de ce dernier, aux frais de Serbeco, serait ordonnée.
Selon la décision de justice définitive, l'autorisation d'exploiter délivrée par le département le 13 septembre 2002 était caduque. Le GEDEC avait considéré à tort que ladite autorisation restait valable. Il se justifiait dès lors d'ordonner la fermeture définitive de l'installation. Pour le surplus, la présence de déchets sur la parcelle n° 12045, feuille 37 de la commune de Meyrin, contrevenait à l'article 10 alinéa 1 de la loi sur la gestion des déchets du 20 mai 1999 (LGD - L 1 20).
La lettre du GEDEC du 19 octobre 2004 répondait à la définition de la décision au sens de l'article 4 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10). Suite à l'arrêt du Tribunal administratif du 15 juin 2004, compte tenu de la détermination de Serbeco contenue dans son courrier du 15 octobre 2004, le service concerné, en sa qualité d'autorité, avait constaté la validité de l'autorisation d'exploiter qu'elle avait délivrée initialement à Serbeco le 13 septembre 2002. Cette décision avait été communiquée tant à Serbeco qu'à Vernier Entrepôts S.A. Aucun de ces destinataires n'avaient adressé un recours à l'encontre de cette décision, de sorte que celle-ci bénéficiait de la force de chose décidée.
Considérant que le service avait indiqué à tort que l'autorisation d'exploiter restait valable, la décision du 13 décembre 2004, qui émanait du même service, revenait sur les termes de la décision du 19 octobre 2004. Or, cette dernière avait été prononcée en toute connaissance de cause. Ainsi, faute de l'existence d'un intérêt public particulièrement important, le GEDEC avait révoqué sans droit, le 13 décembre 2004, sa décision antérieure.
Pour le surplus, il était difficile de comprendre pour quel motif le département considérait que sa décision du 15 octobre 2004 était erronée. Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 25 août 2003, Vernier Entrepôts S.A. n'avait rien entrepris pour procéder à l'évacuation de Serbeco. Les parties avaient convenu, par actes concluants et tacitement, au renouvellement du bail initial et il appartenait désormais au tribunal compétent de se prononcer sur cette question.
La procédure devant la commission a été suspendue par jugement du 8 avril 2005. Elle a été reprise à l'échéance du délai d'une année.
Par décision du 25 août 2006, la CCRMC a déclaré le recours irrecevable.
Le flou avec lequel le département avait géré l'exécution des décisions judiciaires était regrettable. Il n'en demeurait pas moins que la décision querellée prise par le département n'était qu'une décision d'exécution des décisions judiciaires antérieures. N'étant pas une décision au sens de l'article 4 alinéa 1 LPA, elle n'était pas susceptible d'ouvrir une nouvelle voie de recours. Le recours devait dès lors être déclaré irrecevable, indépendamment de la mention-type erronée qui figurait au pied de la décision attaquée, celle-ci ne pouvant avoir pour effet de créer une nouvelle voie de recours.
La commission avait considéré à tort que la décision du département du 13 décembre 2004 n'était qu'une décision d'exécution. Elle n'avait pas tenu compte de la décision du 19 octobre 2004 qui avait remplacé la décision initiale du 13 septembre 2002. Par cet acte, l'autorité avait modifié la teneur de la condition résolutoire de l'existence du bail car elle avait admis la validité de l'autorisation du 13 septembre 2002 tant que la procédure, relative au renouvellement du bail, était pendante. Cette décision, notifiée non seulement à Serbeco mais également à la propriétaire de la parcelle, était entrée en force. La décision du 13 décembre 2004 constituait bien une nouvelle décision qui annulait celle du 19 octobre 2004.
L'argument du département selon lequel la décision du 19 octobre 2004 était nulle n'était pas admissible. En effet, l'autorité n'ignorait ni la portée de son autorisation du 13 septembre 2002, ni l'état de la procédure en évacuation en cours. Il avait statué, le 19 octobre 2004, en toute connaissance de cause. La teneur de cette décision était claire et non pas "manifestement erronée". Elle ne présentait aucun élément de gravité ou d'erreur patente. Force était de constater que la décision du 19 octobre 2004 était une nouvelle décision, qui à tout le moins, suspendait l'exécution de celle prise le 13 septembre 2002.
La décision de la commission devait être annulée et la cause devait lui être renvoyée pour nouvelle instruction. Il appartenait à cette dernière d'examiner si le département était en droit de révoquer sa décision du 19 octobre 2004. A cet égard, la décision du 19 octobre 2004 avait été rendue après pondération des intérêts en présence et, notamment de l'usage de la parcelle par l'entreprise Serbeco. L'autorité n'avait fait valoir aucun intérêt prépondérant, dans la mesure où Serbeco respectait scrupuleusement les normes environnementales dans l'utilisation de la parcelle. Il n'existait dès lors aucun motif pour révoquer la décision du 19 octobre 2004. Pour le surplus, Vernier Entrepôts S.A. avait largement tardé à agir pour procéder à l'évacuation de Serbeco de la parcelle litigieuse. Au contraire, par actes concluants, les parties avaient conclu tacitement au renouvellement du bail initial. Il appartenait au Tribunal des baux et loyers de se prononcer sur cette question.
Le courrier du 13 décembre 2004 devait être qualifié de décision au sens de l'article 4 alinéa 1 LPA puisqu'il créait l'obligation pour Serbeco de fermer son installation de traitement de déchets. Cependant, il ne faisait qu'exécuter la décision de la commission du 22 septembre 2003 constatant la caducité de l'autorisation d'exploiter. En effet, la fermeture de l'installation, la fixation d'un délai pour évacuer les déchets ou la menace de travaux d'office étaient les conséquences logiques de l'absence d'autorisation d'exploiter et pouvaient dès lors être qualifiées de mesures destinées à mettre en œuvre la décision exécutoire de la commission. En vertu de l'article 59 lettre b LPA, le recours n'était pas recevable à l'encontre de la décision du département, en ce qui concernait le principe même de la fermeture et la menace de travaux d'office. Seul aurait pu éventuellement être contesté le délai imparti pour procéder à la fermeture de l'installation.
Les deux courriers du 19 octobre 2004 adressés par l'administration au conseil de Serbeco et à celui de Vernier Entrepôts S.A. communiquaient des renseignements. Ils n'avaient ni la forme de décision, ni son contenu.
Si, par impossible, le tribunal de céans devait considérer ce ou ces courriers comme des décisions, il devrait constater que celles-ci étaient nulles puisqu'elles affirmaient qu'une autorisation était toujours valable alors qu'une instance judiciaire avait statué de manière définitive en prononçant la caducité de ladite autorisation.
Enfin, si la décision ne pouvait être qualifiée de mesure d'exécution au sens de l'article 59 lettre b LPA, l'examen de celle-ci confirmait son bien-fondé.
Suite à la décision définitive et exécutoire du 22 septembre 2003 de la commission, l'autorité était en droit d'ordonner la fermeture immédiate et définitive de l'installation, Serbeco n'étant plus au bénéfice d'une autorisation d'exploiter. L'autorité compétente était également fondée à ordonner l'évacuation des déchets stockés sur la parcelle n° 12045, feuille 37, commune de Meyrin. Enfin, le délai imparti pour évacuer les déchets respectait le principe de proportionnalité.
Le courrier du 19 octobre 2004 lui avait été adressé de même qu'à la propriétaire de la parcelle. Il émanait de l'autorité compétente et modifiait sa situation juridique. La portée de celui-ci était sans équivoque. Il ne s'agissait pas d'un simple renseignement, comme le soutenait l'autorité intimée. Enfin, la décision du 19 octobre 2004 ne pouvait être frappée de nullité, aucune des conditions restrictives n'étant remplies en l'espèce.
Le 25 janvier 2007, le département a persisté dans ses conclusions.
Par décision du 22 mai 2007, le juge délégué a appelé en cause Vernier Entrepôts S.A., en sa qualité de propriétaire de la parcelle n° 12045, feuille 37 de la commune de Meyrin.
Le 5 juin 2007, Vernier Entrepôts S.A. a conclu au rejet du recours.
Suite à l'arrêt du Tribunal fédéral du 25 août 2003, elle avait requis par courrier du 12 septembre 2003, l'évacuation des lieux dans les meilleurs délais, mais au plus tard au 15 octobre 2003. Après l'échéance dudit délai, elle avait déposé une requête en évacuation à l'encontre de Serbeco. S'agissant des paiements mensuels, elle avait indiqué à Serbeco, par courrier du 17 avril 2000, les accepter à titre d'indemnités pour occupation illicite.
Elle contestait la conclusion, tacite ou par actes concluants, d'un nouveau contrat de bail avec Serbeco. Des discussions avaient eu lieu à un certain moment pour examiner les possibilités que Serbeco reste sur les lieux sans trouble pour les autres locataires de Vernier Entrepôts S.A. Il n'existait plus aucun bail et l'autorisation d'exploiter était dès lors caduque, comme l'avait constaté la commission dans sa décision du 22 septembre 2003. Si Serbeco obtenait un nouveau bail, elle devrait alors demander une nouvelle autorisation d'exploiter.
Les courriers adressés par le GEDEC à Serbeco et à elle-même en date du 19 octobre 2004 ne pouvaient constituer une décision, non seulement pour des raisons formelles mais aussi car le GEDEC ne pouvait soutenir que l'autorisation d'exploiter du 13 septembre 2002 était encore valable. En effet, la constatation par les juridictions cantonales et fédérale de la validité de résiliation du bail avaient "fait tomber" l'autorisation d'exploiter, sans qu'il soit nécessaire qu'une nouvelle décision soit rendue à cet égard. D'ailleurs, la commission avait constaté la caducité de l'autorisation d'exploiter, elle ne l'avait pas annulée. Les deux courriers du service concerné constituaient une appréciation manifestement contraire aux décisions du Tribunal fédéral et de la commission. La seule décision qui pouvait être prise suite à la caducité de l'autorisation d'exploiter était celle du 13 décembre 2004. Une autorisation caduque ne saurait renaître du simple fait que le GEDEC soutenait, au mépris de toutes les décisions judiciaires prises, que l'autorisation restait valable. Le service en question avait d'ailleurs fait cette déclaration sur la base de fausses allégations de Serbeco qui soutenait que la bailleresse avait accepté, tacitement et par actes concluants, la conclusion d'un nouveau bail. Des négociations soumises à conditions ne sauraient valoir conclusion d'un nouveau bail.
a. Serbeco a indiqué qu'elle exploitait toujours l'installation litigieuse. Une audience de plaidoirie avait lieu le lendemain devant le Tribunal des baux et loyers dans le cadre de la procédure en évacuation déposée par Vernier Entrepôts S.A.
b. Vernier Entrepôts S.A. a expliqué ne pas avoir voulu conclure un nouveau bail par actes concluants, mais a reconnu que des pourparlers avaient eu lieu avec Serbeco. Un nouveau bail aurait été possible si tous les autres locataires du site avaient été d'accord, ce qui n'avait jamais été le cas.
c. Le département a maintenu sa décision du 13 décembre 2004, qui n'était qu'une décision d'exécution de l'arrêt du Tribunal administratif du 15 juin 2004. Il avait admis, dans cette décision, que son courrier du 19 octobre 2004 à Serbeco était erroné et que celui-ci ne constituait d'ailleurs pas une décision.
d. Le conseil de Vernier Entrepôts S.A. a encore précisé ne pas avoir recouru contre le courrier adressé le 19 octobre 2004, car il avait considéré qu'il ne s'agissait pas d'une décision. Il avait saisi le département d'une demande de fermeture de l'installation, afin que soit mis en œuvre l'arrêt du Tribunal administratif du 15 juin 2004.
EN DROIT
Le recours au Tribunal administratif est ouvert contre les décisions des autorités et juridictions administratives, au sens des articles 4, 5, 6, alinéa 1, lettre d et 57, de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), sauf exception prévue par la loi (art. 56A de la loi sur l'organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05).
a. Seules les décisions finales, les décisions par lesquelles l'autorité admet ou décline sa compétence, les décisions incidentes qui, si elles étaient exécutées, causeraient un préjudice irréparable à l'une des parties sont susceptibles de faire l'objet d'un recours (art. 57 LPA).
b. Aux termes de l'article 59 lettre b LPA, le recours n'est pas recevable contre les mesures d'exécution des décisions.
L’interdiction d’attaquer les mesures d’exécution vise à soustraire au contrôle juridictionnel les actes qui, sans les modifier ni contenir d’éléments nouveaux, ne servent qu’à assurer la mise en œuvre de décisions exécutoires au sens de l’article 53 alinéa 1 lettre a LPA. Le contrôle incident de ces dernières s’avère par conséquent exclu (ATA/841/2004 du 26 octobre 2004 ; ATA/240/2004 du 16 mars 2004). La notion de « mesures » à laquelle se réfère le texte légal s’interprète largement et ne comprend pas seulement les actes matériels destinés à assurer l’application de décisions, mais également toutes les décisions mettant ces dernières en œuvre (B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 265). Tel est en particulier le cas lorsque l’acte attaqué se fonde sur une décision qui est régulièrement entrée en force, sans contenir lui-même d’éléments nouveaux susceptibles de modifier la situation juridique de son destinataire (ATF 119 Ib 498 et les autres références citées ; arrêts du Tribunal fédéral 1A.125/2002 et 1P.339/2002 du 23 septembre 2002, consid. 1 ; ATA/761/2005 du 8 novembre 2005).
La décision du 13 décembre 2004 en tant qu'elle ordonne la fermeture de l'installation de traitement des déchets sise sur la parcelle n° 12045, feuille 37 de la commune de Meyrin et l'évacuation de ceux-ci met en œuvre la décision judiciaire en force. Il s'agit donc d'une mesure d'exécution qui n'est pas susceptible de recours (art. 59 let. b LPA).
Le seul élément nouveau contenu dans cette décision est le délai imparti pour procéder à l'évacuation des déchets et pour fournir les justificatifs des installations auxquelles ils ont été acheminés. Toutefois, Serbeco n'a contesté ce point ni devant la commission, ni devant le tribunal de céans.
Serbeco soutient que le courrier du 19 octobre 2004 est une décision qui a remplacé la décision initiale du 13 septembre 2002.
a. Les décisions sont des mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas fondés sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations, de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits, ainsi que de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits et des obligations (art. 4 al. 1 LPA).
Sont également considérées comme des décisions, les décisions incidentes, les décisions sur réclamation ou recours, les décisions prises en matière de révision et d'interprétation (art. 4 al. 2 LPA).
b. En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral.
Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommanda-tions et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions (ATA/246/2006 du 9 mai 2006 ; ATA/219/2005 du 19 avril 2005 et les références citées).
Certes, dans ce courrier, le GEDEC précise que l'autorisation n° 01-087, délivrée le 13 septembre 2002, reste valable tant que le tribunal ne s'est pas déterminé sur la question du renouvellement ou non du bail entre Serbeco et Vernier S.A. Toutefois, le service s'est basé sur les indications fournies par Serbeco pour considérer que la condition résolutoire de l'existence d'un bail contenue dans l'autorisation initiale n'était pas encore réalisée.
Or, Serbeco s'est prévalue de la procédure en évacuation devant le Tribunal des baux et loyers dans laquelle elle plaide la reconduction du contrat de bail alors que celle-ci était déjà pendante lorsque le Tribunal administratif a rendu son arrêt du 15 juin 2004. Il ne s'agit ainsi pas d'un élément nouveau. Elle a également allégué, contrairement à la décision de la commission du 22 septembre 2003, que l'autorisation d'exploiter était toujours en force. Serbeco a ainsi travesti la réalité et ne peut se prévaloir dès lors du courrier du 19 octobre 2004.
La lettre du 19 octobre 2004 ne suspend donc pas, ni ne remplace dans ses effets, la décision initiale du 13 septembre 2002. Elle ne constitue pas une décision au sens de l'article 4 LPA.
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
déclare irrecevable le recours interjeté le 5 octobre 2006 par Serbeco S.A. contre la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions du 25 août 2006 ;
met à la charge de Serbeco S.A. un émolument de CHF 2'000.- ;
alloue à Vernier Entrepôts S.A. une indemnité de procédure de CHF 2'000.- à charge de Serbeco S.A. ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Pierre Gabus, avocat de la recourante, à la commission cantonale de recours en matière de constructions, au département du territoire ainsi qu'à Me Karin Etter, avocate de Vernier Entrepôts S.A., appelée en cause.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Paychère, Mme Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
la vice-présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :