POUVOIR JUDICIAIRE
A/2026/2007-IP ATA/70/2008
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 19 février 2008
dans la cause
Madame F______ représentée par Me Michael Kaeser, avocat
contre
SERVICE CANTONAL D'AVANCE ET DE RECOUVREMENT DES PENSIONS ALIMENTAIRES
EN FAIT
Deux enfants sont issus de cette union, soit :
S______, née le ______ 1998,
A______, né le ______ 2000.
Par ordonnance sur mesures préprovisoires du 12 août 2003, prise dans le cadre de mesures protectrices de l’union conjugale, le Tribunal de première instance (ci-après : TPI) a, notamment, attribué à Mme F______ la garde sur ses deux enfants et condamné M. B______ à lui verser, par mois et d'avance, allocations familiales non comprises, la somme de Frs 1'500.- à titre de contribution à l’entretien de la famille.
M. B______ ne s'étant pas acquitté de ses obligations alimentaires, Mme F______ a mandaté le service cantonal d'avance et de recouvrement des pensions alimentaires (ci-après : SCARPA) pour qu’il entreprenne les démarches nécessaires en vue de l'encaissement des contributions d'entretien dues à la famille.
A cet effet, agissant pour son propre compte et en tant que représentante légale de ses enfants, Mme F______ a signé, le 11 novembre 2003, une convention aux termes de laquelle elle cédait à ce service la totalité de sa créance future avec tous les droits qui lui étaient rattachés pour la durée du mandat. La convention est entrée en vigueur le 1er décembre 2003.
A compter du 1er décembre 2003, Mme F______ a reçu du SCARPA le montant de CHF 1'346.- par mois, à titre d'avance sur les contributions d'entretien dues par M. B______.
Par jugement du 27 août 2004, statuant sur mesures protectrices de l’union conjugale, le TPI a confirmé les mesures préprovisoires concernant la contribution à l’entretien de la famille.
Ayant appris l'existence du jugement du 27 août 2004, le SCARPA a prié Mme F______, en date du 13 décembre 2004, de le lui faire parvenir accompagné d'un certificat de non-appel.
Le SCARPA a déposé une plainte pénale le 14 janvier 2005 pour violation de l'obligation d'entretien à l'encontre de M. B______ (art. 217 du code pénal suisse du 21 décembre 1937 - CP - 311.0).
M. B______ n’ayant pas non plus satisfait à son devoir d’entretien en mains du SCARPA, ce dernier a saisi le TPI, le 24 mai 2005, d’une requête d'avis aux débiteurs en application de l'article 177 du code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC - RS 210).
Par jugement du 7 septembre 2005, le TPI a ordonné à tout débiteur et/ou employeur de M. B______, de verser chaque mois au SCARPA toute somme supérieure à son minimum vital à concurrence de la pension alimentaire courante due à titre d’entretien de sa famille, prélevée sur son salaire.
Par arrêt du 19 décembre 2005, la Chambre pénale de la Cour de justice a confirmé la peine d'emprisonnement de 20 jours à laquelle M. B______ avait été condamné par le Tribunal de police le 2 septembre 2005. Elle l'a cependant mis au bénéfice du sursis, la durée du délai d'épreuve ayant été fixée à trois ans.
Le TPI a prononcé le divorce des époux B______ par jugement définitif du 23 juin 2006. La garde et l'autorité parentale sur leurs deux enfants ont été confiées à Mme F______. M. B______ a été condamné à verser, en mains de cette dernière, une pension mensuelle progressive pour l'entretien de chacun des deux enfants, dont le montant était de :
CHF 600.- jusqu'à 10 ans ;
CHF 650.- jusqu'à 15 ans ;
CHF 700.- jusqu'à la majorité, voire au-delà mais jusqu'à 25 ans au maximum en cas d'études ou de formation professionnelle sérieuses et régulièrement suivies.
Au cours d'un entretien organisé le 27 juillet 2006, un fonctionnaire du SCARPA a expliqué à Mme F______ les conséquences de la modification de la loi sur l'avance et le recouvrement des pensions alimentaires du 22 avril 1977 (LARPA - E 1 25). Cette dernière lui a par ailleurs remis le jugement du divorce du 23 juin 2006.
Par pli daté du 19 avril 2007, le SCARPA a informé Mme B______ qu'il cesserait de lui verser des avances à partir du 1er juillet 2007, conformément à la nouvelle législation en vigueur. Les démarches de recouvrement à l'encontre de son ex-époux seraient poursuivies. Tout montant que le SCARPA pourrait percevoir de la part de M. B______ devrait toutefois être affecté en priorité à la dette due à l'Etat de Genève pour les avances qui lui avaient été octroyées depuis le début du mandat. L'arriéré dont M. B______ était débiteur s'élevait à CHF 26'655,35, dont CHF 23'113,35 avancés par l'Etat de Genève. Ce courrier ne comportait aucune voie de droit.
Saisie d'un appel, la Cour de Justice a confirmé, par arrêt du 20 avril 2007, le jugement du TPI s'agissant des montants dus par M. B______ au titre de contribution à l'entretien de ses enfants.
Le 2 mai 2007, le SCARPA a confirmé, à la demande de Mme F______, que la lettre du 19 avril 2007 constituait une décision formelle, susceptible de faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif dans un délai de 30 jours. La décision était cependant exécutoire nonobstant recours.
Par acte du 23 mai 2007, Mme F______ a interjeté recours auprès du tribunal de céans contre cette décision. Préalablement, elle sollicitait la restitution de l'effet suspensif. Elle conclut à son annulation et à la rétrocession par le SCARPA des sommes encaissées auprès de M. B______. Pour le surplus, elle demande le versement d'une indemnité de procédure.
Au vu de l'article 27 alinéa 1er de la Convention des Nations-Unies relative aux droits de l'enfant du 20 novembre 1989 (CDE - RS 0.107), qui prévoit expressément que les Etats parties reconnaissent le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant, et de l'article 11 alinéa 1er de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), il apparaissait que l'application concrète de l'article 10 alinéa 3 LARPA privait complètement l'enfant de ses moyens de subsistance essentiels que constituait la contribution d'entretien. Le fait que le SCARPA affecte la pension alimentaire, pourtant payée par M. B______, au remboursement des avances qu'il avait consenties revenait à "ôter le pain de la bouche" des enfants de la recourante.
De plus, le droit d'affecter en priorité le versement du débiteur d'aliments au remboursement de la dette relative aux avances consenties, que s'était arrogé le SCARPA, éludait clairement le droit civil fédéral ou, du moins, en contredisait le sens ou l'esprit. En effet, la législation et la jurisprudence fédérales, bien que prévoyant une cession des prétentions d'entretien et des droits qui en résultent à la collectivité publique, s'accordaient à reconnaître la perception de la contribution d'entretien comme un droit éminemment personnel. Celui-ci ne pouvait par conséquent être cédé à la collectivité publique sans qu'aucune base légale de droit fédéral ne l'ait prévu. L'article 10 alinéa 3 LARPA n'était ainsi pas conforme au droit fédéral et ne devait pas être appliqué au cas d'espèce.
La constitution d'une procuration d'encaissement exclusive n'était pas non plus admissible, dans la mesure où elle représenterait un engagement excessif de la part du créancier d'aliments, sous l'angle de l'article 27 CC. La clause figurant dans la convention passée avec la recourante n'était, en outre, pas suffisamment claire.
En cas de rejet du recours, la seule possibilité ouverte à Mme F______ lui permettant d'annihiler les effets de la subrogation qu'invoquait le SCARPA, serait de dénoncer la convention qui la liait à celui-ci. Cependant, un tel acte entraînerait le risque que M. B______ cesse de s'acquitter de son obligation d'entretien, en raison du conflit qui les opposait depuis leur séparation. Une telle attitude irait de plus à l'encontre du but institutionnel du SCARPA, puisque la recourante se retrouverait à devoir choisir entre refuser son aide ou l'accepter en payant son activité au prix des montants versés par son ex-conjoint. Or, la gratuité des services était précisément la vocation originelle du SCARPA (art. 290 CC).
Enfin, le SCARPA avait violé le devoir de diligence que son rôle de mandataire lui imposait. La dette résultant des avances qu'il avait consenties à la recourante était directement liée au retard dans l'introduction des différentes procédures de recouvrement à l'encontre de M. B______. Il avait en effet attendu le 14 janvier 2005, soit plus de 14 mois après la conclusion de la convention avec Mme F______, pour déposer une plainte pénale pour violation d'obligation d'entretien à l'encontre de M. B______ (art. 217 CP). Quant au TPI, il n'avait été saisi d'une requête d'avis aux débiteurs qu'en date du 24 mai 2005. Le SCARPA n'avait par conséquent pas pris toutes les mesures que l'on pouvait raisonnablement attendre de lui, en sa qualité de mandataire. Le montant de la créance qui lui est due par M. B______ avait ainsi été alourdi par sa mauvaise exécution du mandat. Il serait dès lors injuste d'en faire supporter les conséquences à la recourante.
Par décision sur effet suspensif du 13 juin 2007, le président du Tribunal administratif a rejeté la requête présentée par la recourante au motif que celle-ci avait un caractère provisionnel, préfigurant les conclusions au fond.
M. B______ ayant pris domicile en France voisine, le SCARPA a obtenu du TPI une ordonnance de séquestre à son encontre, datée du 15 juin 2007, portant sur un montant de CHF 24'500.-.
Dans sa réponse du 13 juillet 2007, le SCARPA a conclu au rejet du recours.
Les articles 289 alinéa 2 et 131 alinéa 3 CC instituaient une cession légale en faveur de la collectivité publique au sens de l'article 166 du code des obligations du 30 mars 1911 (CO - RS 220). L'article 10 alinéa 1er et 2 LARPA reprenait ces dispositions de droit fédéral et mentionnait que l'Etat était subrogé aux droits des créanciers à due concurrence des montants avancés. Le SCARPA était ainsi titulaire de la créance correspondant aux avances non encore remboursées par le débiteur, dont le montant s'élevait à CHF 18'726,65.
En signant la convention avec le SCARPA, la recourante lui avait cédé, pour la durée de la convention, la totalité de sa créance alimentaire future avec tous les droits qui lui étaient rattachés. Cette cession n'était pas excessive au sens de l'article 27 CC, dans la mesure où elle était suffisamment déterminée ou déterminable et que Mme F______ pouvait, de manière unilatérale et en tout temps, mettre un terme à ladite convention.
S'agissant de la prétendue contradiction de l'article 10 alinéa 3 LARPA avec le droit international, l'argumentation de la recourante n'était pas soutenable. En effet, la mission du SCARPA n'était pas d'assurer un niveau de vie suffisant à l'enfant, cette tâche revenant à l'assistance publique. Ainsi, si la recourante ou ses enfants venaient à se trouver momentanément dans une situation financière difficile, ils pourraient en tout temps s'adresser à l'Hospice général. Le but visé par le droit supérieur était donc parfaitement atteint sur le plan cantonal, à travers deux institutions étatiques différentes.
En outre, le SCARPA n'avait d'aucune manière fait preuve d'un manque de diligence en tardant à entreprendre des procédures de recouvrement à l'encontre de M. B______. La plainte pénale avait en effet été déposée un mois seulement après qu'il ait reçu le jugement sur mesures protectrices de l'union conjugale. De plus, l'impact d'une condamnation pénale sur la volonté du débiteur de remplir ses obligations était relatif. D'ailleurs, même après le prononcé par le Tribunal de police, puis la Cour de justice, d'une peine à son encontre, il ne s'était toujours pas acquitté de la pension. Un séquestre avait également été requis le 15 juin 2007 et qui aurait été sans pertinence auparavant. La requête d'avis aux débiteurs avait par ailleurs été déposée peu après la réception par le SCARPA du jugement sur mesures protectrices de l'union conjugale. Le montant de la dette de l'Etat n'avait ainsi pas été augmenté de façon indue par un défaut de diligence imputable au SCARPA. Si un retard devait tout de même être retenu par le Tribunal administratif, celui-ci devait être imputé à la recourante qui avait tardé à lui transmettre le jugement sur mesures protectrices de l'union conjugale, malgré plusieurs courriers dans ce sens.
EN DROIT
En l’espèce, la décision du 19 avril 2007 ne comporte aucune de ces indications. Elle est donc viciée de ce point de vue.
Aux termes de l’article 47 LPA, une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties.
Le délai de recours n'a ainsi commencé à courir qu'à la suite de la confirmation de la décision, intervenue le 2 mai 2007 et notifiée de manière régulière avec mention de la voie et du délai pour recourir. Interjeté le 23 mai 2007 et donc en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable.
Seule est contestée ici l'affectation de la contribution d'entretien versée par M. B______ au remboursement de l'avance consentie par le SCARPA en faveur de la recourante. L'arrêt des avances en lui-même, qui a été opéré à partir du 1er juillet 2007, n'est pas remis en question.
Selon l'article 27 chiffre 1er CDE, les Etats membres, dont la Suisse fait partie, s'engagent à respecter le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant pour permettre son développement physique, mental, spirituel, moral et social. Dans ce but, ils se doivent notamment d'adopter les mesures appropriées en vue d'assurer le recouvrement de la pension alimentaire de l'enfant auprès de ses parents ou des autres personnes ayant une responsabilité financière à son égard (ch. 4). Cette formulation générale programmatrice laisse cependant à l'Etat une grande liberté d'action pour assurer un niveau de vie suffisant à l'enfant et ne saurait fonder aucune prétention individuelle. (Message du Conseil fédéral sur l'adhésion de la Suisse à la CDE du 29 juin 1994, FF 1994 V 56 ; ATA/345/2006 du 20 juin 2006 et les arrêts cités).
L'idée d'une protection spéciale des enfants qui résulte de cette Convention est également expressément consacrée par l'article 11 Cst., qui attache une importance particulière à leur intégrité et à l'encouragement de leur développement. Cette dernière disposition est abordée avec réserve par la doctrine et la jurisprudence, qui tendent à y voir une injonction au législateur et aux autorités d'application du droit de prendre en considération les intérêts de la jeunesse plutôt que l'expression d'un véritable droit fondamental directement justiciable (ATF 126 II 377 consid. 5 p. 390 ss. ; J.-F. AUBERT/ P. MAHON, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, Zurich/Bâle/Genève 2003, p. 114s. ; B. Ehrenzeller/Ph. Mastronardi (éds), Die schweizerische Bundesverfassung : Kommentar, Zurich, n° 16 ad art. 11).
En Suisse, il appartient au législateur cantonal, en vertu de la répartition des compétences entre Confédération et cantons, de prendre des dispositions pour la subsistance de l'enfant dont les parents ne sont pas en mesure d'assumer l'entretien (art. 293 al. 1er CC ; Message du Conseil fédéral concernant la modification du CC, FF 1974 II 1 p. 67s.). De même, l'avance des contributions d'entretien relève également du droit cantonal en vertu de la réserve de l'article 293 alinéa 2 CC (voir également l'art. 131 al. 2 CC). En droit genevois, c'est la législation sur l'assistance publique qui concrétise les obligations de protection des individus et des jeunes en particulier voulues par le droit supérieur. La mission d'assurer un niveau de vie suffisant aux enfants revient donc à l'Hospice général (ATA/578/2007 du 13 novembre 2007). En effet, la personne majeure qui n'est pas en mesure de subvenir à son entretien ou à celui des membres de la famille dont il a la charge a droit à des prestations d'aide financière de la part de l'Hospice général qui intervient subsidiairement (art. 8 de la loi sur l'aide sociale individuelle du 22 mars 2007 - LASI - J 4 04 entrée en vigueur le 19 juin 2007). Les avances accordées par le SCARPA, dans la mesure où elles sont prévues par la législation cantonale, ne constituent qu'une aide à caractère technique, c'est-à-dire qu'elle est purement provisoire et limitée essentiellement à la procédure d'exécution forcée. Elle doit permettre au créancier d'aliments de remédier partiellement à une situation pécuniaire difficile et lui donner des moyens d'attendre l'issue de la procédure en recouvrement des sommes dues, compte tenu en particulier des dépenses urgentes, telles que le paiement du loyer ou de frais médicaux. Il ne s'agit donc nullement d'une assistance à caractère social, durable, voire permanente, pour laquelle le SCARPA se substituerait au débiteur insolvable (Mémorial du Grand Conseil, PL 9834, séance 35 du 18 mai 2006 et séance 50 du 23 juin 2006 ; ATA/620/2007 du 4 décembre 2007 ; ATA/296/2000 du 29 mai 2001).
Dans ces circonstances, et à partir du moment où il est loisible à la recourante de s'adresser directement à l'Hospice général en cas de besoin, la décision du SCARPA ne les prive pas, ni elle ni ses enfants, de leurs moyens de subsistance essentiels et ne viole pas, par conséquent, l'ordre juridique supérieur.
Sous le titre «cession et subrogation», l'article 10 alinéa 1er LARPA prescrit que l'Etat est subrogé à due concurrence des montants avancés en faveur des enfants, au sens de l'article 289 alinéa 2 CC et que les avances effectuées en faveur des conjoints ou ex-conjoints sont subordonnées à la cession à l'Etat, jusqu'à due concurrence, de la créance actuelle et future du bénéficiaire avec tous les droits qui lui sont rattachés (al. 2). Cette disposition se limite à reprendre le texte législatif fédéral et rappelle la cession légale qui s'opère en faveur du SCARPA. Lorsque la collectivité publique fournit une aide qui se situe en deçà de la prétention à l'entretien de l'enfant, elle n'est subrogée dans les droits de celui-ci que jusqu'à concurrence des prestations versées; pour le surplus, l'enfant conserve la qualité de créancier des contributions d'entretien dues par les père et mère (ATF 123 III 161 précité p. 163).
En l'espèce, le SCARPA a versé pour l'entretien de la recourante et de ses enfants des avances de pensions du 1er décembre 2003 au 30 juin 2007. Conformément à la cession qui s'opère de par le droit fédéral déjà, l'intimé est ainsi titulaire de la créance correspondant aux avances non encore remboursées par le débiteur.
L'article 10 alinéa 3 LARPA dispose que les versements des débiteurs sont utilisés en priorité pour le remboursement de l'avance consentie par l'Etat.
Dès lors que le SCARPA ne saurait se substituer au débiteur de la pension alimentaire, il est normal que les versements opérés par ce dernier soient en priorité destinés à éteindre la créance de l'Etat (ATA/680/1997 du 23 septembre 1997). Cette disposition ne contrevient ainsi nullement au droit privé fédéral.
Cet argument ne peut être suivi. En effet, seule la cession de toutes les créances présentes et futures, sans limite de temps ni d'objet, est contraire aux mœurs au sens de la disposition précitée. Depuis longtemps, jurisprudence et doctrine admettent la validité des cessions de créances futures, pourvu que les créances à céder soient suffisamment déterminées ou tout au moins déterminables quant à la personne du débiteur cédé, à leur fondement juridique et à leur contenu, et que la cession ne porte pas une atteinte trop grande à la liberté économique et à la personnalité du cédant. Le Tribunal fédéral admet même qu'il suffit que la créance soit déterminable au moment où elle prend naissance, et non pas au moment de la cession (ATF 112 II 433 consid. 2 p. 435 ; 113 II p. 163 consid. 2 p. 165 s. ; P. ENGEL, Traité des obligations en droit suisse, 2ème éd., Berne 1997, p. 876 s.).
En l'espèce, la cession de ses droits à laquelle la recourante a souscrit était clairement limitée à la durée du mandat et portait uniquement sur la créance d'entretien à l'encontre de son ex-mari. Il était de surcroît loisible à Mme F______ de mettre fin à ladite convention en tout temps. Cette cession est ainsi parfaitement valable et le recours doit être rejeté également sur ce point.
S'agissant de la prétendue violation de son devoir de diligence par le SCARPA, il convient d'examiner toutes les démarches qui ont été entreprises afin d'obtenir le recouvrement de la contribution d'entretien due par M. B______.
La première procédure engagée à l'encontre de M. B______ a été la plainte pénale déposée le 14 janvier 2005, soit près de quatorze mois après le début du mandat. Une requête d'avis aux débiteurs a ensuite été déposée le 24 mai 2005. Enfin, le SCARPA a procédé à une demande de séquestre en date du 15 juin 2007. Il paraît toutefois logique que le SCARPA ait attendu d'être en possession du jugement sur mesures protectrices de l'union conjugale du TPI et n'engage pas des procédures longues et coûteuses sur la base de mesures qui, comme leur nom l'indique, sont temporaires. Ce jugement, daté du 25 août 2004, n'a cependant été transmis à l'intimé qu'en décembre de la même année et sur demande écrite de sa part. La recourante ne saurait ainsi faire porter le fardeau de ces propres inactions au SCARPA, qui a introduit une procédure pénale devant les tribunaux genevois moins d'un mois après la réception dudit jugement. En outre, le paiement spontané de la contribution d'entretien par le débiteur étant l'alternative la plus souhaitable, il était normal de laisser quelques mois s'écouler entre le dépôt de la plainte et la requête d'avis aux débiteurs, afin de permettre à M. B______ de s'exécuter volontairement. Quant à la requête de séquestre, il aurait été inopportun d'entamer une telle procédure auparavant puisque le SCARPA saisissait, jusqu'au 30 mai 2007, toute la quotité disponible sur le salaire du débiteur par le biais du jugement d'avis aux débiteurs.
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge de la recourante, qui succombe (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 23 mai 2007 par Madame F______ contre la décision du service cantonal d'avance et de recouvrement des pensions alimentaires du 19 avril 2007 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge de la recourante un émolument de CHF 500.- ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Michael Kaeser, avocat de la recourante ainsi qu'au service cantonal d'avance et de recouvrement des pensions alimentaires.
Siégeants : M. Paychère, président, Mmes Bovy et Hurni, M. Thélin, Mme Junod, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. :
M. Tonossi
le président :
F. Paychère
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :