POUVOIR JUDICIAIRE
A/3826/2007-DCTI ATA/384/2008
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 29 juillet 2008
dans la cause
T______ S.A. représenté par Me Olivier Carrard, avocat
contre
COMMISSION CANTONALE DE RECOURS EN MATIÈRE DE CONSTRUCTIONS
et
DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION
EN FAIT
T______ S.A., dont le siège est situé à C______ (Genève), est propriétaire depuis fin 2004 de la parcelle n° , feuille ______ de la commune de Chêne-Bourg, à l'adresse 15, chemin Y. Ce terrain, sur lequel s'élève un immeuble d'habitation, appartenait précédemment à M. S______, administrateur de ladite société.
Le 12 septembre 2006, un collaborateur du service juridique de la police des constructions du département des constructions et des technologies de l'information (ci-après : DCTI) a constaté, lors d'une visite de l'immeuble, que l'appartement de 3 pièces ½ situé au 3ème étage, occupé par M. R______ depuis le 1er février 2006, avait subi les travaux suivants :
salle de bains : rénovation complète comprenant la pose de nouveaux appareils et le renouvellement des faïences et du carrelage ;
cuisine : rénovation complète avec pose d'un nouvel agencement ;
salon et chambre : ponçage et imprégnation des parquets, réfection des revêtements des murs et peinture sur boiseries ;
installations électriques : réfection complète des installations.
Le 15 novembre 2006, le DCTI a invité T______ S.A. à formuler ses observations concernant les constatations précitées et à indiquer quels travaux avaient été effectués dans l'appartement en question durant les dix dernières années. Il a également demandé si des travaux non couverts par une autorisation de construire avaient été entrepris dans les autres appartements.
Le 6 décembre 2006, le DCTI a demandé à T______ S.A. les mêmes explications s'agissant de l'appartement de 3 pièces ½ situé au 1er étage, occupé par M I______, au nom de laquelle l’association genevoise de défense des locataires (ci-après : ASLOCA) l'avait interpellé en raison de travaux de rénovation similaires à ceux de l'appartement de M. R______.
T______ S.A. s'est déterminée le 8 décembre 2006 au sujet de l'appartement de M. R______ :
la salle de bains avait été seulement nettoyée avant l'entrée de M. R______ dans l'appartement le 4 février 2006 ;
dans la cuisine, seule la plaque chauffante avait été remplacée, car elle ne fonctionnait plus ;
une nouvelle couche de peinture avait été apposée sur les murs de la chambre et du salon. En aucun cas les revêtements n'avaient été ôtés ou remplacés. En outre, le parquet avait été lavé sans autre traitement ;
s'agissant des installations électriques, seuls les interrupteurs avaient été changés, une réfection complète des installations électriques de l'immeuble étant en l'étude.
Il s'agissait par conséquent de travaux d'entretien non soumis à autorisation au sens de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d’habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR – L 5 20). De plus, leurs coûts modestes n'avaient engendré aucune augmentation du loyer de l'appartement.
Seul un appartement situé au 2ème étage avait également subi des travaux, à savoir un rafraîchissement de peinture analogue à celui pratiqué dans l'appartement de M. R______.
Le 15 janvier 2007, T______ S.A. s'est déterminée au sujet de l'appartement de Mme I______. Elle n'y avait pas entrepris de travaux susceptibles d'être soumis à la LDTR. La locataire était entrée en possession de ce logement avant que T______ S.A. en soit devenue propriétaire.
Le 16 janvier 2007, le DCTI a annoncé à T______ S.A. que ses explications concernant l'appartement de M. R______ ne concordaient pas avec les constatations qui avaient été faites le 12 septembre 2006 et a invité la propriétaire à organiser une nouvelle visite. Il l'a en outre enjointe à communiquer le coût des travaux réalisés dans ledit logement, ainsi qu'une copie du bail à loyer et l'avis de fixation du loyer initial.
Le 25 janvier 2007, M. L______, architecte, a déposé pour le compte de T______ S.A. auprès du département une requête en autorisation de construire, enregistrée sous n° APA 27'621-2, portant sur la rénovation des façades et des toitures, le changement de fenêtres et stores, l'isolation du plancher des caves, la mise en conformité des installations techniques, le rafraîchissement des appartements, l'isolation de la toiture, l'aménagement des combles et la création d'un ascenseur.
Par courrier du 9 février 2007 adressé au DCTI, T______ S.A. est revenue sur la visite des appartements précités du 7 février 2007 en présence de son conseil et d'un collaborateur du département.
Les rénovations effectuées dans les deux appartements étaient vraisemblablement anciennes et par conséquent antérieures à son acquisition de l'immeuble. Quant au parquet, il avait été complètement nettoyé mais n'avait pas été poncé. De plus, rien n'excluait que les précédents locataires aient procédé à certaines réfections de leur propre chef, sans en aviser le propriétaire.
le descriptif complet des travaux réalisés accompagné des factures y relatives ;
une copie des deux contrats de bail et des avis de fixation du loyer.
Le 12 mars 2007, T______ S.A. a persisté dans ses affirmations selon lesquelles les travaux en question n'étaient pas soumis à la LDTR. En tout état, ils avaient été effectués avant qu'elle ne devienne propriétaire.
Par courrier du 2 avril 2007, le DCTI a ordonné à T______ S.A. de produire, en application des articles 3, 9 et 44 LDTR ainsi que de l'article 22 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), une copie des factures relatives à l'ensemble des travaux réalisés dans les appartements précités, ainsi qu'une copie du bail et de l'avis de fixation du loyer initial et/ou de toute pièce utile attestant des loyers avant et après les travaux.
Il était indiqué que "la présente décision peut faire l'objet d'un recours auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions dans un délai de 30 jours dès sa notification" (sic).
La décision du département était dépourvue de base légale, aucune des dispositions citées ne lui permettant d'exiger la production de documents. Le devoir de collaboration des parties prévu par l'article 22 LPA n'était pas applicable en l'espèce. En tout état, les documents demandés n'étaient pas en sa possession pour les raisons déjà invoquées. Enfin, les travaux en question n'étaient pas assujettis à la LDTR.
a. La recourante était devenue propriétaire de l'immeuble en décembre 2004. L'immeuble appartenait auparavant à M. S______, administrateur de la société. Le contrat de bail de M. R______ avait été conclu oralement. Ce dernier avait pris possession de l'appartement en février 2006. Le contrat de Mme I______, entrée dans l'immeuble en 2003, était également oral.
Les travaux exécutés dans chacun des deux appartements étaient de l'ordre de CHF 10'000.-. Elle n'avait pas de facture concernant l'appartement de Mme I______, puisque ces travaux avaient été réalisés avant l'acquisition de l'immeuble.
b. La représentante du DCTI a annoncé qu'elle produirait le dossier d'autorisation portant sur la rénovation complète de l'immeuble.
Le 19 juin 2007, le DCTI a déposé copie du dossier relatif à la requête en autorisation de construire du 25 janvier 2007.
Par décision du 7 septembre 2007, la CCRC a déclaré le recours irrecevable en considérant que le courrier du DCTI du 2 avril 2007 n'était pas une décision sujette à recours au sens de l'article 4 LPA. Elle a condamné T______ S.A. à verser un émolument de CHF 200.-.
Le 12 octobre 2007, T______ S.A. a recouru contre ladite décision auprès du Tribunal administratif, concluant à son annulation et à la constatation de l'illégalité de la décision du DCTI du 2 avril 2007, subsidiairement à la constatation du préjudice engendré par le vice de notification du courrier litigieux, sous suite de frais et dépens.
Le courrier du 2 avril 2007 était une décision formatrice affectant sa situation juridique, car elle risquait d'être sanctionnée par un assujettissement des travaux à la LDTR si elle ne satisfaisait pas à la demande du département. En outre, "tout justiciable, tout administré et même tout avocat de bonne foi" ne pouvaient que considérer ce courrier comme une décision. Celle-ci était par ailleurs nulle, car dépourvue de base légale et inexécutable.
Si par impossible, le tribunal de céans suivait le raisonnement de la CCRC, la recourante serait néanmoins protégée dans sa bonne foi, l'indication de la voie de recours erronée constituant une notification irrégulière ne pouvant entraîner aucun préjudice pour les parties. Par conséquent, les frais de justice de première et seconde instances devaient être mis à la charge de l'intimé et une indemnité de procédure devait lui être allouée.
En ordonnant à T______ S.A. de produire des pièces justificatives, il avait créé une obligation pour la recourante. Il s'agissait donc bien d'une décision au sens de l'article 4 LPA.
La recourante avait un devoir de collaboration pour permettre l'établissement des faits pertinents afin de déterminer un éventuel assujettissement des travaux concernés à la LDTR.
La recourante a répliqué le 21 décembre 2007 en persistant dans ses conclusions.
Dans sa duplique du 31 janvier 2008, le DCTI en a fait de même.
Le 29 février 2008, le juge délégué a tenu une audience de comparution personnelle des parties.
Selon le représentant du DCTI, les travaux réalisés dans l'appartement de M. R______ avaient eu lieu après l'acquisition de l'immeuble par la recourante. La date des travaux réalisés dans l'appartement de Mme I______ résultait d'un courrier de l'ASLOCA qu'il s'engageait à produire.
Le 18 mars 2008, le département a envoyé au tribunal de céans un courrier que l'ASLOCA lui avait adressé le 21 novembre 2006, mentionnant qu'à l'entrée de Mme I______ dans l'appartement en question, soit le 1er juin 2003, celui-ci avait subi d'importants travaux de rénovation.
Le 7 avril 2008, la recourante a fait part de ses observations concernant le courrier de l'ASLOCA en alléguant que les travaux réalisés dans l'appartement de Mme I______ avaient eu lieu antérieurement à l'entrée de celle-ci dans les locaux.
Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1er let. a LPA).
Il convient en premier lieu de résoudre la question de la qualification juridique du courrier du département du 2 avril 2007.
a. Au sens de l’article 4 alinéa 1er LPA, sont considérées comme des décisions les mesures individuelles et concrètes prises par l’autorité dans les cas d’espèce fondées sur le droit public fédéral, cantonal ou communal et ayant pour objet de créer, de modifier ou d’annuler des droits et des obligations (let. a), de constater l’existence, l’inexistence ou l’étendue de droits, d’obligations ou de faits (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (let. c).
b. En droit genevois, la notion de décision est calquée sur le droit fédéral (art. 5 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 - PA - RS 172.021), ce qui est également valable pour les cas limites, ou plus exactement pour les actes dont l’adoption n’ouvre pas de voie de recours. Ainsi, de manière générale, les communications, opinions, recommandations et renseignements ne déploient aucun effet juridique et ne sont pas assimilables à des décisions, de même que les avertissements ou certaines mises en demeure (ATA/42/2007 du 30 janvier 2007 consid. 4 ; ATA/602/2006 du 14 novembre 2006 consid. 3 ; ATA/836/2005 du 6 décembre 2005 consid. 2 ; P. MOOR, Droit administratif, Vol. II, Berne 2002, p. 214, n. 2.2.3.3 ; B. BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 334-344). Ces dernières peuvent constituer des cas limites et revêtir la qualité de décisions susceptibles de recours, lorsqu’elles apparaissent comme des sanctions conditionnant ultérieurement l’adoption d’une mesure plus restrictive à l’égard du destinataire. Lorsque la mise en demeure ou l’avertissement ne possède pas un tel caractère, il n’est pas sujet à recours (ATA/644/2002 du 5 novembre 2002 ; ATA/598/2000 du 10 octobre 2000 ; ATA/241/2000 du 11 avril 2000 ; C. du 11 mai 1988 ; A. KÖLZ, I. HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bandes, Zurich 1998, p. 181 ; F. GYGI Bundesverwaltungsrechtspflege, Berne 1983, p. 136). Pour qu'un acte administratif puisse être qualifié de décision, il doit revêtir un caractère obligatoire pour les administrés en créant ou constatant un rapport juridique concret de manière contraignante. Ce n'est pas la forme de l'acte qui est déterminante, mais son contenu et ses effets (A. GRISEL, Traité de droit administratif, Vol. II, Neuchâtel 1984, p. 860 et ss ; B. BOVAY, op. cit., p. 78).
c. Selon l’article 22 LPA, les parties sont tenues de collaborer à la constatation des faits dans les procédures qu’elles introduisent elles-mêmes, dans celles où elles prennent des conclusions indépendantes ainsi que dans les autres cas prévus par la loi. L’article 24 LPA énonce que l’autorité peut inviter les parties à la renseigner, notamment en produisant les pièces en leur possession ou à se prononcer sur les faits constatés ou allégués et leur fixer un délai à ce effet. L’autorité apprécie librement l’attitude d’une partie qui refuse de produire une pièce ou d’indiquer où celle-ci se trouve.
En l'espèce, le DCTI a ordonné la production de documents afin de pouvoir déterminer si les travaux réalisés étaient soumis à autorisation au sens de l'article 9 alinéa 1er LDTR. Le non-respect d'une telle injonction ne saurait entraîner de sanction administrative, ce qui démontre le caractère non contraignant de l'acte du 2 avril 2007. En cas de refus d'obtempérer, la recourante prend en revanche le risque de se voir reprocher son défaut de collaboration dans une procédure régie par la maxime inquisitoire (cf. ATF 130 II 425 consid. 6.6 ; 125 V 193 consid. 2 et références citées).
Nonobstant sa forme, le courrier du département ne revêt ainsi pas le caractère d'une décision dès lors qu'il n'affecte pas la situation juridique de la recourante.
a. Sous le titre « contenu et notification des décisions », l’article 47 LPA, dont la teneur est similaire à celle de l'article 38 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA – RS 172.021), prévoit qu'une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties. Cette disposition n'est en principe pas applicable en l'espèce, étant établi que le courrier du DCTI n'est pas une décision. Il s'agit néanmoins d'un principe général du droit qui résulte des règles de la bonne foi (ATF 123 II 231 consid. 8 b et les références citées).
b. Découlant directement de l’article 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. – RS 101) et valant pour l’ensemble de l’activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités (ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387 et les arrêts cités ; ATF 124 II 265 consid 4a p. 269-270). Selon la jurisprudence établie sur la base de l’article 4 aCst., applicable au regard de l’article 9 Cst., les assurances ou les renseignements erronés donnés par les autorités confèrent des droits aux justiciables lorsque les cinq conditions cumulatives suivantes sont remplies. Tout d’abord, une promesse concrète doit avoir été faite à l’égard d’une personne déterminée. L’autorité doit avoir agi dans le cadre et dans les limites de sa compétence. Il faut que la personne concernée n’ait pas été en mesure de se rendre compte immédiatement de l’inexactitude du renseignement fourni, qu’elle se soit fondée sur celui-ci pour prendre des dispositions qu’elle ne peut ensuite modifier sans subir de préjudice et, enfin, que la loi n’ait pas été modifiée depuis le moment où la promesse a été faite (ATF 121 II 473 consid. 2c p. 479 ; ATF 121 V 65 consid. 2a p. 66 ss. ; ATF 117 Ia 285 consid. 2b et références citées ; ATF 117 Ia 302, consid. 4e publié in JdT 1993 I p. 415 ; Arrêt du Tribunal fédéral 4A.9/1999 du 18 avril 2000, consid. 3a).
c. Une notification erronée ne peut être invoquée avec succès par un justiciable – ou son mandataire – qui devait, au regard des circonstances, s'apercevoir de son caractère inexact. En particulier, il n'y a pas de protection pour la partie dont l'avocat aurait pu déceler l'erreur à la seule lecture du texte légal, sans recourir à la jurisprudence ou à la doctrine (Arrêts du Tribunal fédéral 5A_401/2007 du 29 août 2007, consid. 4.2, publié in SJ 2008 I p. 254 ; 2P.56/2006 du 17 mars 2006, consid. 2.2 et les références citées).
En l'espèce, le courrier du DCTI du 2 avril 2007 était rédigé sous la forme d'une décision, mentionnant une voie de recours auprès de la CCRC dans un délai de trente jours. Même si l'erreur du département aurait pu être décelée par le conseil de la recourante à la lumière des diverses sources du droit, la lecture de l'article 4 alinéa 1er LPA ne permet pas à elle seule de déduire d'emblée que le courrier du département n'était pas une décision au sens de la loi.
Le tribunal de céans admettra donc la bonne foi de la recourante, qui s'est fiée aux indications du département pour saisir la commission. La société ne doit par conséquent pas subir de préjudice en raison des informations erronées figurant dans le courrier du DCTI.
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du DCTI. Une indemnité de procédure de CHF 2'000.-, à la charge de l'Etat de Genève, sera par ailleurs allouée à la recourante (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 12 octobre 2007 par T______ S.A. contre la décision du 7 septembre 2007 de la commission cantonale de recours en matière de constructions ;
au fond :
l'admet partiellement, en tant qu'il concerne l'émolument mis à sa charge par l'intimée ;
annule dans cette mesure la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions ;
renvoie la cause à la commission cantonale de recours en matière de constructions pour qu'elle statue sur les frais et dépens de la procédure devant elle ;
confirme la décision de la commission cantonale de recours en matière de constructions pour le surplus ;
met à la charge du département des constructions et des technologies de l'information un émolument de CHF 500.- ;
alloue à la recourante une indemnité de procédure d’un montant de CHF 2'000.- à la charge de l’Etat de Genève ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Olivier Carrard, avocat de la recourante, à la commission cantonale de recours en matière de constructions ainsi qu’au département des constructions et des technologies de l'information.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. :
M. Tonossi
la présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :