POUVOIR JUDICIAIRE
A/2747/2008-HG ATA/541/2008
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 28 octobre 2008
dans la cause
M. G______ représenté par Me Romain Jordan, avocat
contre
HOSPICE GÉNÉRAL
EN FAIT
M. G______, né le ______ 1985, originaire d’Iran, habite en Suisse depuis l’âge de 16 ans. Il est au bénéfice d’un permis C octroyé le 16 décembre 2002 dans le cadre d’un regroupement familial, sa mère étant suissesse.
Du 1er mars au 30 septembre 2004, puis du 1er octobre 2005 au 30 avril 2006, il a reçu une aide financière de la part de l’Hospice général (ci-après : l’hospice).
Pendant cette période, à l’insu de cette institution, M. G______ a reçu des indemnités de chômage, des allocations d’apprentissage et des allocations d’encouragement aux études.
A la suite d’un contrôle, l’hospice a prié l’intéressé de rembourser les sommes indûment perçues. Par décision du 15 février 2008, il a ainsi signifié à M. G______ qu’après déduction des montants qu’il avait déjà remboursés, il restait lui devoir CHF 4’201, 60.
Cette décision, prise en application de la loi sur l’aide sociale individuelle du 22 mars 2007, entrée en vigueur le 19 juin 2007 (LASI - J 4 04), était déclarée exécutoire nonobstant opposition.
En temps utile, M. G______ a fait opposition. L’opposition avait effet suspensif (art. 51 al. 2 loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Par décision du 23 juin 2008, le directeur général de l’hospice a admis que la décision précitée comportait une erreur de calcul, le trop-perçu à rembourser par l’intéressé s’élevant à CHF 3’761,60 aux termes de calculs qui sont détaillés dans la décision sur opposition. L’hospice ne se déterminait pas sur le caractère exécutoire de la décision attaquée.
Par acte posté le 24 juillet 2008, M. G______ a saisi le Tribunal administratif d’un recours en concluant, préalablement, à la comparution personnelle des parties et, principalement, à l’annulation de la décision sur opposition. Il ne devait aucune somme à l’hospice. De plus, il réclamait une indemnité de procédure, étant précisé qu’il agissait par l’intermédiaire d’un avocat.
Ce dernier a fait valoir que seule la loi sur l’assistance publique du 19 septembre 1980 (LAP- J 4 05) devait être appliquée, M. G______ ayant reçu des prestations jusqu’au 30 avril 2006, soit antérieurement à l’entrée en vigueur de la LASI.
Il avait certes signé le document intitulé "ce qu’il faut savoir" au moment où il avait reçu les premières prestations de l’hospice mais, à cette époque, il maîtrisait difficilement le français et n’avait pas saisi la portée de l’engagement qu'il prenait. Les subsides qu’il avait reçus au titre d’allocations d’apprentissage concernaient un cadre scolaire et, de bonne foi, il n’avait pas pensé en informer l’hospice. D’ailleurs, les allocations d’apprentissage versées l’avaient été sur le compte de sa mère. Il était au demeurant contestable que les allocations d’apprentissage et d’études, compte tenu du but qu’elles visaient, soient remboursables à l’hospice. Le principe même de la restitution était ainsi contesté.
De plus, le "Grand-Livre par dossier", arrêté au 25 février 2008, présentait un compte équilibré comportant au débit et au crédit la somme de CHF 56’636,55. Il n’en résultait aucun solde en faveur de l’hospice. Les écritures en question tenaient bien compte de toutes les prestations versées au recourant. L’autorité intimée n’était "visiblement pas au clair dans ses comptes" car elle n’avait notamment pas pris en considération le montant directement perçu auprès du service des allocations d’apprentissage, soit CHF 2’150.-.
L’hospice a répondu le 4 septembre 2008 en se référant à sa décision sur opposition. Il s’en remettait à justice quant à la recevabilité formelle du recours, ne se prononçant aucunement sur le droit applicable et ne produisant aucune pièce. Il était prêt à expliquer en quoi consistait le "Grand-Livre par dossier". Le recours devait être rejeté, la somme de CHF 3’761,60 demeurant due par le recourant.
Le juge délégué a convoqué une audience de comparution personnelle le 9 octobre 2008.
a. Interpellée sur la question de savoir pourquoi dans sa décision sur opposition, l’hospice n’avait pas statué sur la demande de restitution de l’effet suspensif, la représentante de l’intimé a reconnu que la décision sur opposition était muette sur ce point. L’hospice admettait toutefois que la demande de remboursement n’était pas exécutoire.
Quant au droit applicable, elle a admis que, contrairement aux développements qu’elle avait rédigés dans la réponse du 4 septembre 2008, la demande de remboursement adressée au recourant devait s’examiner au regard de la LAP et non de la LASI.
De plus, le numéro du décompte auquel cette décision sur opposition faisait référence en page 3 était erroné. Le numéro du décompte n’était ainsi pas le 354 476, comme indiqué par erreur, mais bien le numéro 354 576, le montant à rembourser s’élevant bien à CHF 3’761,60 comme mentionné dans ce document-ci.
La représentante de l’hospice a voulu produire de nouveaux décomptes au cours de l’audience, décomptes qui n’avaient pas été joints à sa réponse ni portés à la connaissance du tribunal et de la partie adverse avant l’audience, de sorte que le juge délégué les a refusés.
Interpellée sur la question de savoir si elle entendait retirer la décision sur opposition et celle du 15 février 2008, la représente de l’hospice a déclaré ne pas avoir le pouvoir de le faire. Un délai au 15 octobre 2008 lui a été imparti pour qu’elle se détermine sur cette question au vu, en particulier, du dernier arrêt rendu par le Tribunal fédéral le 4 août 2008 dont la référence a été communiquée aux parties (Arrêt du Tribunal fédéral 8C_408/2008 du 4 août 2008).
b. Le recourant a persisté dans ses conclusions.
Le 14 octobre 2008, l’hospice a fait savoir qu’il maintenait ses décisions des 15 février et 23 juin 2008, ce dont le recourant a été informé.
Les parties ont été avisées que la cause était gardée juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
a. Il convient préalablement de trancher les questions relatives au droit applicable et à la motivation des décisions de l’intimé.
b. En droit genevois, c'est la LAP qui concrétisait l’article 12 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) (ATA/809/2005 et références citées). Depuis son abrogation le 19 juin 2007, celle-ci a été remplacée par la loi sur l'aide sociale individuelle du 22 mars 2007 (LASI - J 4 04).
Selon l'article 60 LASI, la nouvelle loi s'applique dès son entrée en vigueur à toutes les personnes bénéficiant des prestations prévues par la LAP.
Le recourant bénéficiant de prestations prévues par la LAP au moment de l’entrée en vigueur de la LASI, c’est cette dernière qui s’applique in casu (ATA/576/2007 du 13 novembre 2007).
Selon son article 1 alinéa 1er, la LASI a pour but de prévenir l’exclusion sociale et d’aider les personnes qui en souffrent à se réinsérer dans un environnement social et professionnel. Ses prestations sont fournies sous forme d’accompagnement social et de prestations financières (art. 2 LASI). Ces dernières sont subsidiaires à toute autre source de revenu (art. 9 al. 1 LASI) et leurs bénéficiaires doivent faire valoir sans délai leurs droits auxquels elle est subsidiaire (art. 9 al. 2 LASI).
En contrepartie des prestations auxquelles il a droit, le bénéficiaire s’engage, sous forme de contrat, à participer activement à l’amélioration de sa situation (art. 14 LASI). Il est tenu de participer activement aux mesures le concernant (art. 20 LASI), fournir tous les renseignements nécessaires pour établir son droit et fixer le montant des prestations d’aide financière (art. 32 al. 1 LASI) et se soumettre à une enquête de l’hospice lorsque celui-ci le demande (art. 32 al. 2 LASI).
L’article 33 LASI fait obligation au bénéficiaire d’informer l’hospice en cas de modification des circonstances et notamment, de signaler tout fait nouveau de nature à entraîner la modification du montant des prestations financières.
En vertu du principe de la bonne foi, énoncé de manière générale par l'article 5 alinéa 3 Cst., et consacré sous la forme d'un droit individuel par l'article 9 Cst., l'autorité qui fournit des renseignements inexacts est, à certaines conditions, liée par ces renseignements, en dépit d'un texte légal contraire. Le justiciable est ainsi protégé dans la confiance légitime qu'il place dans les assurances reçues des autorités, lorsqu'il a réglé sa conduite en fonction des décisions, des déclarations ou encore d'un comportement déterminé de l'administration (C. ROUILLER, Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi, in : D. THÜRER/J.-F. AUBERT/J.-P. MÜLLER (édit.), Droit constitutionnel suisse, 2001, p. 687 ; P. MOOR, Droit administratif, vol. I, 1988, p. 360).
Le droit à la protection de la bonne foi garanti par la Cst. s'éteint si son titulaire n'a pas vérifié les renseignements sur lesquels il s'est fondé et dont il aurait pu reconnaître l'inexactitude en faisant preuve de la diligence requise par les circonstances. Cette règle exprime le principe selon lequel l'administré n'est protégé contre les conséquences dommageables de certains comportements de l'Etat que s'il est lui-même de bonne foi (ATA/56/2003 du 28 janvier 2003 ; C. ROUILLER, op. cit., p. 688). L'article 5 alinéa 3 Cst. confirme la responsabilité qui incombe au justiciable qui entend se prévaloir du principe de la bonne foi, en soulignant que cette dernière représente un principe de l'activité de l'Etat régi par le droit, qui est également opposable aux particuliers, et non uniquement aux organes de l'Etat (Y. HANGARTNER, Artikel 5, in : B. EHRENZELLER/Ph. MASTRONARDI/R.-J. SCHWEIZER/K.-A. VALLEN-DER, Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 2002, p. 62).
En matière d’assistance publique, les bénéficiaires des prestations d’assistance sont tenus de se conformer au principe de la bonne foi dans leurs relations avec l’administration, notamment en ce qui concerne l’obligation de renseigner prévue par l’article 7 alinéa 1 LAP, sous peine d’abus de droit (cf. ATA/35/2005 du 25 janvier 2005 et les références citées). Cette jurisprudence, bien que rendue sous l’empire de la LAP reste d’actualité dès lors que la LASI contient elle aussi une obligation de renseigner (art. 33 LASI précité).
S’il n’agit pas de bonne foi, son attitude doit être sanctionnée et les décisions qu’il a obtenues en sa faveur peuvent être révoquées en principe en tout temps (B. Knapp, Précis de droit administratif, 4ème éd., Bâle 1991, n° 499).
b. Le droit d’être entendu comprend également une obligation de motiver les décisions administratives. Pour répondre à l’exigence de motivation découlant de l’article 29 Cst., il suffit que l’autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l’ont guidée et sur lesquels elle a fondé ses décisions, de manière à ce que l’intéressé puisse se rendre compte de la portée de celles-ci et les attaquer en connaissance de cause. La motivation doit également permettre au juge de contrôler la légalité des décisions dont est recours (ATF 129 I 232, consid. 3.2 et les références citées).
c. Le droit d’être entendu est une garantie à caractère formel dont la violation doit en principe entraîner l’annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances du recours sur le fond (ATF 119 Ia 136 consid. 2.b). Cette violation peut être réparée devant l’instance de recours si celle-ci jouit du même pouvoir d’examen des questions litigieuses que l’autorité intimée et si l’examen de ces questions en relève pas de l’opportunité, car l’autorité de recours peut alors substituer son pouvoir d’examen à celui de l’autorité de première instance (Arrêt du Tribunal fédéral 2.P30/2003 du 2 juin 2003 consid. 2.4 et les arrêts cités ; ATA/544/2007 du 30 octobre 2007).
En effet, dans sa décision du 15 février 2008, l’hospice a appliqué la LASI et ce point n’a pas été contesté dans l’opposition. La décision sur opposition est donc fondée sur cette seule loi également. C’est dans le cadre du recours auprès du Tribunal administratif que ce grief a été soulevé.
Dans sa réponse du 4 septembre 2008, l’hospice s’est borné à se référer à sa décision sur opposition, sans étayer d’aucune manière les raisons pour lesquelles la LASI serait applicable. Lors de l’audience de comparution personnelle du 9 octobre 2008, l’hospice a toutefois admis sur ce point l’argumentation du recourant. Il en résulte un premier défaut de motivation de la décision attaquée, l’opposant, respectivement le recourant devant pouvoir connaître les dispositions légales applicables afin de pouvoir se défendre en connaissance de cause. Or, il est établi et non contesté que toutes les prestations reçues de l’hospice par le recourant l’ont été avant l’entrée en vigueur le 19 juin 2007 de la LASI. En revanche, la demande de remboursement faite le 15 février 2008 l’a été après l’entrée en vigueur de la nouvelle loi. Cette dernière comporte par ailleurs en son article 60 alinéa 1 des dispositions transitoires selon lesquelles la nouvelle loi "s’applique dès son entrée en vigueur à toutes les personnes bénéficiant des prestations prévues par la loi sur l’assistance publique du 19 septembre 1980 ainsi qu’à toutes les personnes présentant une nouvelle demande".
Quant au règlement d’exécution de la loi sur l’aide sociale individuelle du 25 juillet 2007 (RASI - J 4 04.01), il est entré en vigueur le 1er août 2007.
Le recourant ne bénéficiant pas de prestations de l’hospice au moment de l’entrée en vigueur de la LASI, cette dernière ne s’applique pas contrairement aux deux causes, relatives à cette question, jugées jusqu’ici par le tribunal de céans (ATA/32/2008 précité ; ATA/576/2007 du 13 novembre 2007). La LASI, pas plus que le RASI, ne peut rétroagir. De plus, quand bien même la demande de remboursement a été faite après l’entrée en vigueur de la novelle, les conditions permettant de déterminer si un remboursement est dû ne peuvent s’apprécier qu’au regard des dispositions en vigueur au moment de l’octroi desdites prestations. Il en résulte que la LAP est seule applicable.
L’hospice n’a pas examiné si, pendant que le recourant recevait par exemple des allocations d’apprentissage, il avait ainsi un revenu égal au minimum vital ou si en application de l’article 12 Cst., il pouvait en sus obtenir une aide de l’autorité intimée jusqu’à concurrence dudit minimum vital (Arrêt du Tribunal fédéral précité du 4 août 2008), cet examen incombant d’abord à l’autorité intimée, qui doit établir les faits d’office (art. 19 LPA).
A cet égard, l’examen du "Grand Livre" de l’hospice n’est pas probant ; car il faut établir un décompte, mois par mois, du 1er mars au 30 septembre 2004 puis du 1er octobre 2005 au 30 avril 2006, en incluant les frais de matériel et les autres éventuelles indemnités, et en adaptant l’aide à laquelle pouvait éventuellement prétendre le recourant au vu des critères énoncés à l’article 4 LAP.
L’hospice devra ensuite démontrer que le recourant a violé son obligation de renseigner, prescrite par l’article 7 LAP, en répondant notamment aux deux allégués de l’intéressé, à savoir que les allocations d’apprentissage étaient versées à sa mère d’une part, et qu’il parlait mal le français à l’époque d’autre part, n’ayant pas compris les documents qu’il avait alors signés.
Afin, de permettre l’application de l’article 23 LAP, l’autorité intimée devra indiquer la date à laquelle elle a découvert l’erreur. Elle devra enfin se pencher sur les conditions d’une éventuelle remise, prévue par l’article 24 LAP, et sur la bonne foi alléguée par l’intéressé, ce qui relève de l’opportunité dont le tribunal de céans ne peut connaître (art. 61 al. 2 LPA).
Pour toutes ces raisons, la décision sur opposition de même que la décision du 15 février 2008 seront annulées pour violation du droit d’être entendu du recourant.
En conséquence, la cause sera renvoyée à l’hospice pour instruction et nouvelles décisions au sens des considérants.
Un émolument de CHF 1’000.- sera mis à la charge de l’intimé, l’article 10 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03) n’instaurant la gratuité que pour le recourant. Une indemnité de procédure de CHF 1’500.- sera allouée au recourant, à charge de l’hospice (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 24 juillet 2008 par M. G______ contre la décision sur opposition de l'Hospice général du 23 juin 2008 ;
au fond :
l’admet ;
annule les décisions prises les 15 février 2008 et 23 juin 2008 par l’intimé ;
lui renvoie la cause pour instruction et nouvelles décisions au sens des considérants ;
met à la charge de l’intimé un émolument de CHF 1’000.- ;
alloue au recourant une indemnité de procédure de CHF 1’500.- à la charge de l’intimé ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Romain Jordan, avocat du recourant, ainsi qu'à l'Hospice général.
Siégeants : Mme Bovy, présidente, M. Thélin, Mmes Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste adj. :
M. Tonossi
la présidente :
L. Bovy
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :