POUVOIR JUDICIAIRE
A/2231/2008-DCTI ATA/588/2008
ARRÊT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 18 novembre 2008
dans la cause
Monsieur Philippe SCHAEFER représenté par Me Jean-Pierre Carera, avocat
contre
DÉPARTEMENT DES CONSTRUCTIONS ET DES TECHNOLOGIES DE L'INFORMATION
EN FAIT
1.1. Monsieur Philippe Schaefer, paysagiste-pépiniériste, est locataire de la parcelle n° 630, feuille 12 de la commune de Troinex à l’adresse, 7, chemin des Bis-de-Troinex, propriété de Messieurs Edmond et Patrick Duvernay.
Cette parcelle se trouve en zone agricole et fait partie du site de la Drize protégé par arrêté du Conseil d’Etat du 13 juillet 1949.
1.2. Les 13 novembre 2007 et 31 janvier 2008, un inspecteur de la police des constructions du département des constructions et des technologies de l’information (ci-après : le département) a relevé sur la parcelle précitée, la présence de plusieurs bâtiments et objets, en particulier :
Un bâtiment cadastré sous n° 1050 flanqué d’un couvert dans l’angle sud-est ;
Trois serres-tunnel ;
Deux containers de 15 m2 chacun ;
Une baraque de chantier bleue ;
Une roulotte bleue ;
Un barbecue/four construit à proximité du couvert ;
Une piscine hors-sol de 25 m2 environ ;
Deux abris pour animaux de basse-cour en bois ;
Une vieille cabane en bois désaffectée ;
Une palissade en tôles ;
Une épave de voiture.
Aucune de ces constructions/installations n’était au bénéfice d’une autorisation de construire, à l’exception du bâtiment n° 1050.
M. Schaefer rencontré sur place par l’inspecteur du département, a déclaré que les tunnels et containers servaient d’entrepôts pour le matériel de son entreprise et de vestiaires pour ses ouvriers.
1.3. Par courrier du 3 mars 2008, le département a interpellé M. Schaefer.
La zone agricole était destinée à l’exploitation agricole ou horticole et n’étaient autorisées dans cette zone que les constructions destinées durablement à cette activité et aux personnes exerçant celle-là à titre principal.
Un délai de dix jours était imparti à M. Schaefer pour présenter ses observations et explications éventuelles quant aux faits constatés.
1.4. M. Schaefer s’est déterminé sous la plume de son conseil le 11 mars 2008.
Il était le troisième paysagiste depuis trente ans à exercer son activité sur la parcelle concernée. Le bâtiment cadastré sous n° 1050 avait été construit en toute légalité. Les trois serres-tunnels existaient depuis plus de trente ans et les deux containers servaient à ranger le matériel nécessaire à l’exploitation de l’entreprise.
Les autres éléments mentionnés dans le courrier constituaient des aménagements agencés dans un aspect promotionnel, comme vitrine pour les clients de l’entreprise.
Un rendez-vous sur place permettrait au département de mieux appréhender ces différents éléments.
1.5. Par décision du 20 mai 2008, le département a imparti à M. Schaefer l’ordre d’évacuer la roulotte bleue, la baraque de chantier bleue, le couvert adossé au bâtiment n° 1050, le barbecue, la piscine et l’épave de voiture dans un délai de soixante jours et de déposer, dans un délai de trente jours, une autorisation de construire portant sur les deux containers litigieux.
La décision du département à cet égard, de même que toutes autres mesures et/ou sanctions justifiées par la situation, demeuraient réservées.
Les voie de droit et délai de recours étaient expressément mentionnés.
1.6. M. Schaefer a saisi le Tribunal administratif d’un recours contre l’ordre d’évacuation par acte du 20 juin 2008.
Il s’engageait à exécuter l’ordre d’évacuation portant sur la roulotte bleue, la baraque de chantier bleue et l’épave de voiture.
Il allait déposer une requête en autorisation de construire ayant pour objet les deux containers métalliques.
En revanche, il s’opposait à l’ordre d’évacuation de la piscine, du barbecue et du couvert adossé au bâtiment n° 1050. Il recevait ses clients sur son lieu de travail pour leur présenter les différents aménagements qu’il avait créés et qui lui servaient de modèles d’exposition. La piscine et le barbecue avaient un caractère professionnel.
S’agissant du couvert, il avait été conçu dans l’optique de recevoir les clients sous une place abritée, le bureau installé dans le hangar étant trop petit pour ce faire.
Il conclut préalablement à ce que le Tribunal administratif ordonne un transport sur place de manière à constater le caractère profondément spécial des installations litigieuses et principalement, à l’annulation de la décision du 20 mai 2008 du département en tant qu’elle ordonne l’évacuation de la piscine, du barbecue et du couvert adossé au bâtiment n° 1050 avec suite de frais et dépens.
1.7. Dans sa réponse du 29 juillet 2008, le département s’est opposé au recours.
Les installations litigieuses ne pouvaient pas faire l’objet d’une autorisation ordinaire au sens de l’article 16a de la loi d’application de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 4 juin 1987 (LaLAT - L 1 30), ni davantage d’une autorisation dérogatoire au sens de l’article 24 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin l979 (LAT - RS 700). L’intérêt public de la législation protégeant la zone agricole l’emportait sur l’intérêt privé du recourant qui relevait, en l’espèce, de la pure convenance personnelle.
1.8. Le juge délégué a procédé à un transport sur place le 18 septembre 2008.
Il a constaté sur la parcelle la présence de plusieurs installations, dont certaines ont été autorisées (le bâtiment n° 1050), d’autres ne faisant pas l’objet de l’ordre de démolition (les serres, le petit couvert sous lequel se trouvent une table et des bancs) ainsi que celles qui font l’objet de la contestation de l’ordre d’évacuation, à savoir :
Une piscine posée sur le sol, entourée d’un mur de végétation assez luxuriante qui masque pratiquement toute la piscine. Au jour du transport sur place, celle-ci est pratiquement vide et ne semble pas être utilisée ;
Le couvert accolé au bâtiment n° 1050 a été agrandi sur toute sa longueur d’une largeur de 2 mètres ;
Le barbecue est une construction légère de 3 mètres de hauteur sur 1,50 mètre de longueur, constituée de quatre montants surmontés d’un toit plat. A 1,20 mètre de hauteur environ se trouve une étagère sur laquelle est posée un four en brique réfractaire. Cette installation est visiblement utilisée.
Le juge délégué a constaté qu’il se dégageait de la parcelle une allure de professionnalisme et une atmosphère accueillante. Celle-ci, très bien entretenue, est richement arborisée, avec des essences variées.
Le recourant a déclaré habiter Veyrier. Cette entreprise était sa seule source de revenus, il travaillait avec son épouse et huit employés.
Il a confirmé qu’il était prêt à évacuer la cabane bleue et la roulotte avant l’hiver. Dans le même délai, il déposerait une requête en autorisation de construire pour les deux containers de 15 m2 chacun. L’épave de voiture avait été évacuée.
Aucune des parties n’a demandé l’appel en cause des propriétaires de la parcelle concernée.
1.9. Dans le délai imparti par le Tribunal administratif, le département a précisé sa position concernant le couvert en bois accolé au bâtiment n° 1050.
Il résultait de deux clichés de vue aérienne du bâtiment ainsi que d’un plan aérien de la parcelle que le hangar n° 1500 (sic) avait fait l’objet de travaux de transformation en toiture à l’est du bâtiment. Ces ajouts étaient identifiés comme correspondant aux couverts (sic) non autorisés et faisant l’objet de l’infraction I/4043. Partant, l’ordre de démolition portait sur la totalité des couverts attenants à la façade est du bâtiment n° 1500 (sic).
1.10. Nanti de ces observations, le recourant a déclaré ne pas comprendre la démonstration à laquelle tentait de se livrer le département.
EN DROIT
1.1. Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 - LOJ - E 2 05 ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
1.2. La partie litigieuse est située en zone agricole d’une part, et elle fait partie du site de la Drize protégé par arrêté du Conseil d’Etat du 13 juillet 1949, d’autre part.
1.3. Aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (art. 22 LAT). Ce principe est rappelé par la législation genevoise (art. 1 de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 - LCI - L 5 05). A cet égard, l'article 1 du règlement d'application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01) précise que sont réputées constructions ou installations toutes choses immobilières ou mobilières édifiées au-dessus ou au-dessous du sol ainsi que toutes leurs parties intégrantes et accessoires.
Au vu de ce qui précède, la piscine, le barbecue et le couvert sont soumis à autorisation.
Il n’est pas contesté qu’aucune autorisation de construire ces trois objets n’a été sollicitée.
1.4. Aux termes de l'article 16a alinéa 1, 1ère phrase LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions ou installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Des constructions ou installations liées à la production hors sol peuvent être admises en zone agricole sur la base de l'article 16a alinéa 2 LAT, pour autant qu'elles servent au développement interne de l'exploitation. Ces dispositions ont été précisées et complétées dans l'ordonnance sur l'aménagement du territoire (OAT - RS 700.1). En principe, seules les constructions dont la destination correspond à la vocation agricole du sol peuvent y être autorisées, le sol devant être le facteur de production primaire et indispensable (cf. ATF 125 II 278 consid. 3a p. 281 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_27/2008 du 25 juin 2008 consid. 2.1 et les références citées ; ATA/434/2008 du 27 août 2008 et les références citées).
Selon la jurisprudence, l’implantation d’une construction est imposée par sa destination si elle est justifiée par des motifs objectifs, comme des raisons d’ordre technique, liées à l’économie d’une entreprise ou découlant de la configuration du sol ; les seuls motifs personnels ou financiers ne suffisent pas. Les établissements sans rapport suffisant avec la culture du sol et pouvant trouver leur place dans certaines zones à bâtir, ne sauraient en général bénéficier d’une telle dérogation en zone agricole (ATA/434/2008 déjà cité).
En l’espèce, aucune des installations litigieuses n’est nécessaire à l’activité ordinaire de paysagiste ; elles ne sont pas conformes à la zone agricole et ne peuvent donc pas être autorisées (ATA/429/2008 du 28 août 2008 et les références citées).
1.5. En dérogation à l’article 22 LAT, l’article 24 LAT prévoit que des autorisations peuvent être délivrées hors zone à bâtir pour de nouvelles constructions ou installations, ou pour tout changement d’affectation si l’implantation de ces constructions ou installations est imposée par leur destination et qu’aucun intérêt prépondérant ne s’y oppose. La teneur de l’article 27 LaLAT est identique.
Aucun motif objectif ne permet de soutenir que les installations litigieuses seraient imposées à cet endroit par leur destination. Elles servent uniquement les intérêts de convenance personnelle, ce dont le Tribunal administratif a pu se rendre compte lors du transport sur place, tout au moins en ce qui concerne le barbecue et le couvert, constatations renforcées par les déclarations du recourant qui n’a pas nié que lui-même et sa famille en profitaient.
1.6. En vertu de l’article 24c LAT, hors de la zone à bâtir, les constructions et installations qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l’affection de la zone bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise. La rénovation de telles constructions ou installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction peuvent être autorisées, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement.
En l'espèce, aucune des constructions objet de l’ordre d’évacuation n’a jamais été conforme à la zone dans laquelle elles se trouvent ce qui exclut l’application de l’article 24c LAT (ATA/429/2008 du 27 août 2008).
1.7. Le département peut ordonner l’évacuation (art. 129 let. b LCI), la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition (art. 129 let. e LCI) à l’égard des constructions, des installations ou d’autres choses qui ne sont pas conformes aux prescriptions de la LCI, de ses règlements ou des autorisations délivrées en application des dispositions légales ou réglementaires (art. 130 LCI).
Cependant, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit, en application des principes de la proportionnalité et de la bonne foi, respecter les conditions suivantes (ATF 111 Ib 221 consid. 6 et jurisprudence citée ; ATA/434/2008 du 27 août 2008 et les références citées) :
L’ordre doit être dirigé contre le perturbateur (ATF 107 Ia 23) ;
Les installations en cause ne doivent pas avoir été autorisables en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation (ATF 104 Ib 304 ; ATA/429/2008 déjà cité et les références) ;
Un délai de plus de trente ans ne doit pas s’être écoulé depuis l’exécution des travaux litigieux (ATF 107 Ia 121 = JdT 1983 I 299) ;
L’autorité ne doit pas avoir créé chez l’administré concerné - par des promesses, des informations, des assurances ou un comportement - des expectatives, dans des conditions telles qu’elle serait liée par le principe de la bonne foi (ATF 117 Ia 287 consid. 2b et jurisprudence citée ; ATA L. du 23 février 1993 confirmé par ATF non publié du 21 décembre 1993 ; B. KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., 1991, n° 509, p. 108) ;
L’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit doit l’emporter sur l’intérêt privé de l’intéressé au maintien des installations litigieuses ;
Le rétablissement de l’état antérieur ne doit pas porter une atteinte disproportionnée au droit de propriété des recourants.
1.8. En l’espèce, seule la dernière condition nécessaire à la validité de l’ordre de mise en conformité souffre la discussion.
1.9. a. Selon la jurisprudence, l'ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 la 216 consid. 4b p. 218). L'autorité doit renoncer à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255 ; Arrêt du Tribunal fédéral 1C_117/2008 du 12 août 2008 et les références citées).
Les constructions réalisées hors zone à bâtir et non conformes à l'affectation de la zone violent fondamentalement le droit fédéral de l'aménagement du territoire et doivent être démolies (P. ZEN-RUFFINEN/C. GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction et expropriation, Berne 2001, p. 426 ss). La séparation entre zone à bâtir et zones inconstructibles est un principe essentiel d'aménagement qui, en dehors des exceptions prévues par la loi, doit demeurer d'application stricte (ATF 111 Ib 213 consid. 6b p. 225).
En l'espèce, l'intérêt public à prendre en compte est principalement celui lié au respect de la législation relative à l’aménagement du territoire. Le Tribunal fédéral a déjà souligné l'importance du maintien de la zone agricole dans le canton de Genève, « s'agissant de constructions édifiées dans la zone agricole dans un canton déjà fortement urbanisé où les problèmes relatifs à l'aménagement du territoire revêtent une importance particulière, l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit l'emporte sur celui, privé, du recourant à l'exploitation de son entreprise sur le site litigieux ». Les règles relatives à la délimitation de la zone à bâtir, respectivement à la prohibition de construire hors des zones à bâtir, répondent à une préoccupation centrale de l'aménagement du territoire ; l'intérêt public sur lequel elles sont fondées ne peut qu'être qualifié d'important (Arrêt du Tribunal fédéral 1A.251/2005 du 25 octobre 2005 consid. 4.2 ; ATA/43/2008 du 5 février 2008 et les références citées).
Comme vu ci-dessus, l’intérêt privé du recourant, atteint par l’ordre d’évacuation, relève essentiellement de la convenance personnelle. En effet, la nécessité qu’il invoque de pouvoir montrer à ses clients la réussite de ses réalisations paysagères peut être atteint par d’autres moyens, comme celui d’un dossier photographique par exemple. Il s’ensuit que l’intérêt public à faire respecter les lois en vigueur l’emporte sur l’intérêt privé du recourant au maintien des constructions litigieuses.
b. Cela étant, il convient d’opérer une distinction entre les trois objets faisant l’objet de l’ordre d’évacuation.
Concernant la piscine, il n’y a pas de doute que la mesure envisagée est la seule apte à atteindre le but visé, à savoir l’intérêt public au respect de la zone agricole.
S’agissant du barbecue et du couvert, le Tribunal administratif a pu constater qu’il s’agit de constructions aux dimensions fort modestes : le barbecue se résume à quatre montants en bois surmontés d’un toit plat, aux dimensions de 3 mètres sur 1,50 mètre. Quant au couvert, la partie objet de l’ordre de démolition n’est que le prolongement de l’auvent existant, autorisé, sur une largeur de 2 mètres environ.
Au vu de la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. notamment consid. 9 supra), des dérogations peuvent être admises si elles sont mineures. Le Tribunal administratif estime que tel est le cas en l’espèce, de sorte que la démolition de ces deux installations violerait le principe de la proportionnalité. Dans cette mesure, le recours sera admis.
1.10. En conséquence, l’ordre du 20 mai 2008 sera confirmé, sauf en tant qu’il ordonne la démolition du couvert adossé au bâtiment n° 1050 et celle du barbecue.
Il sera donné acte au recourant de son engagement d’évacuer la roulotte bleue et la baraque de chantier bleue dans un délai de soixante jours, dès l’entrée en force du présent arrêt.
Il lui sera également donné acte de son engagement de déposer dans le même délai une autorisation de construire portant sur les deux containers de 15 m2.
Vu l’issue du litige, le recourant obtenant très partiellement gain de cause, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à sa charge et une indemnité de CHF 500.- lui sera allouée, à charge de l’Etat de Genève (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 20 juin 2008 par Monsieur Philippe Schaefer contre la décision du 20 mai 2008 du département des constructions et des technologies de l'information ;
au fond :
l’admet partiellement ;
annule l’ordre d’évacuation du 20 mai 2008 du département des constructions et des technologies de l’information concernant le couvert et le barbecue ;
le confirme pour le surplus ;
donne acte au recourant de son engagement d’évacuer la roulotte bleue et la baraque de chantier bleue dans un délai de soixante jours dès l’entrée en force du présent arrêt ;
l’y condamne en tant que de besoin ;
donne acte au recourant de son engagement de déposer une autorisation de construire portant sur les deux containers de 15 m2 dans un délai de soixante jours dès l’entrée en force du présent arrêt ;
l’y condamne en tant que de besoin ;
donne acte au recourant de ce qu’il a évacué l’épave de voiture ;
dit qu’il est mis un émolument de CHF 1'000.- à la charge du recourant ;
dit qu’une indemnité de CHF 500.- sera allouée à Monsieur Philippe Schaefer à charge de l’Etat de Genève ;
dit que, conformément aux articles 82 et suivants de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’article 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Jean-Pierre Carera, avocat du recourant, au département des constructions et des technologies de l'information ainsi qu’à l’office fédéral du développement territorial.
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Bovy, Hurni et Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom du Tribunal administratif :
la greffière-juriste :
C. Del Gaudio-Siegrist
le vice-président :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :