POUVOIR JUDICIAIRE
A/2179/2011-SECIV ATA/141/2012
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 13 mars 2012
2ème section
dans la cause
Madame A______ M______ Monsieur B______ M______ Monsieur C______ représentés par la Régie Zimmermann S.A., mandataire
contre
OFFICE DE L’URBANISME - POLICE DU FEU
EN FAIT
Madame A______ M______, Messieurs B______ M______ et C______ sont copropriétaires de la parcelle n° , feuille ______ de la commune de Vernier, sise ______ à Vernier, située en zone de développement industriel et artisanal. Ils ont acquis cet immeuble par voie d’enchères le ______ à la suite de la faillite de la société X.
Un bâtiment n° ______ a été construit en 1970 sur la parcelle précitée par l’ancien propriétaire, d’une surface sur immeuble de 2’297 m2 et d’une surface totale de 3’317 m2.
Ce bâtiment industriel avait été construit aux fins, à l’origine, d’exploitation de la menuiserie de l’ancien propriétaire. Il a ainsi été équipé d’une installation de type « Sprinkler », soit une installation d’extinction automatique d’incendie raccordée à la centrale d’alarme du Service d’incendie et de secours de la Ville de Genève (ci-après : la centrale d’alarme du SIS).
Le 24 septembre 2001, Madame J______, collaboratrice de G______, succursale de Zollikofen, s’est adressée par courriel à M. R______, adjoint au chef du service du feu rattaché au service de la sécurité civile ( ci-après : le service du feu) dépendant à cette époque du département de justice, police et sécurité, devenu depuis lors le département de la sécurité, de la police et de l’environnement, rattaché actuellement au département de la mobilité et de l’intérieur (ci-après : DIM). Elle avait été contactée par un collaborateur de la régie Zimmermann S.A. sise à Genève (ci-après : la régie), dont M. M______ est l’un des administrateurs, laquelle devait reprendre la gérance du bâtiment sis ______. Il désirait savoir s’il était obligatoire que ce bâtiment reste raccordé à la centrale d’alarme du SIS.
Selon le registre du commerce, MM. C______ et M______ sont tous deux administrateurs de la régie, ce dernier l’étant devenu le 21 mars 2001.
Au début du mois d’octobre 2001, M. R______ a répondu à Mme J______. Un inspecteur du service du feu s’était rendu sur le site. L’installation d’un procédé d’extinction avait été demandée par le service du feu en 1971. Elle couvrait de nombreuses entreprises. Le maintien de cette installation était toujours justifié et, vu le risque encouru, le raccordement à la centrale d’alarme du SIS devait être maintenu. Le repreneur devait être informé de son obligation de mettre à jour la liste des responsables en cas d’alarme, inscrits dans le dossier d’intervention de la centrale d’alarme du SIS.
Le 16 décembre 2003, le service d’inspection cantonale du feu et de la sécurité, devenu depuis lors la police du feu (ci-après : la police du feu), a écrit à la régie. Lors d’une séance du 4 décembre 2003 en présence d’un responsable du bureau technique du SIS, il avait été constaté que l’installation d’extinction automatique d’incendie présentait des défauts de fonctionnement et ne répondait pas aux normes en vigueur s’agissant de la transmission d’alarmes aux secours officiels. En outre, les locaux, destinés à l’origine à une utilisation artisanale, avaient indubitablement changé d’affectation. Les propriétaires devaient, avant le 3 février 2004, remédier à cet état de fait en présentant une expertise de l’installation d’extinction effectuée par une firme homologuée et produire toutes pièces officielles justifiant tout changement d’affectation dans les locaux précités.
La régie a répondu à ce courrier le 6 janvier 2004. Elle demandait un délai pour la remise en conformité des installations de sécurité, ayant pris contact ce jour-là avec les entreprises concernées par la remise en conformité des installations de sécurité. Pour le surplus, il n’y avait pas eu de changement d’affectation des locaux, qui avaient toujours été à vocation commerciale.
Par courrier du 8 janvier 2004, la police du feu a écrit à la régie. Il y avait eu changement d’affectation car ce n’était plus une menuiserie mais une école de danse qui occupait les locaux. Ce changement d’affectation nécessitait que soit engagée une procédure auprès de la police des constructions du département de l’aménagement, de l’équipement et du logement, devenu depuis lors le département des constructions, de l’informatique et des technologies, puis le département des constructions et des technologies de l’information (ci-après : DCTI).
La police du feu a adressé un courrier recommandé le 11 mars 2004 à la régie. Son courrier du 16 décembre 2003 étant resté sans réponse, elle l’invitait à produire avant le 22 avril 2004 l’expertise réclamée.
Il y avait contravention à la loi sur la prévention des sinistres, l’organisation et l’intervention des sapeurs-pompiers du 25 janvier 1990 (LPSSP - F 4 05) et ses dispositions d’exécution ainsi qu’à la norme de l’association des établissements cantonaux d’assurance-incendie (ci-après : norme AEAI) de même qu’aux art. 96, 100 et 157 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI - L 5 05.01). Si le délai de remise en état n’était pas respecté, la police du feu serait contrainte d’infliger une amende.
Dite décision mentionnait qu’un recours pouvait être interjeté auprès du Tribunal administratif, devenu depuis le 1er janvier 2011 la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), dans les trente jours à compter de sa réception. Aucun recours n’a été interjeté contre cette décision.
Le 29 mars 2004, la régie a transmis à la police du feu le rapport demandé, établi par l’entreprise L______ (ci-après : L______) le 19 mars 2004. Il en ressortait une série de points vis-à-vis desquels l’installation n’était pas conforme et devait être révisée.
Le 1er avril 2004, la police du feu a écrit à la régie. La lecture du rapport de L______ démontrait l’ampleur des travaux de mise en conformité de l’installation de type « Sprinkler ». Un échéancier des travaux à exécuter devait lui être fourni dans les plus brefs délais.
Le 17 juin 2004, n’ayant reçu aucune réponse, la police du feu a adressé un rappel à la régie, lui fixant un nouveau délai au 5 juillet 2004 pour transmettre l’échéancier réclamé.
Le 22 juin 2004, la régie a informé la police du feu qu’elle lui transmettrait l’échéancier précité qui devait lui être fourni par L______ au plus tard le 30 juin 2004.
De fait, la régie a transmis le 6 juillet 2004 un nouvel exemplaire du rapport de L______ du 19 mars 2004, accompagné d’un devis, en expliquant que celle-ci n’avait pas transmis d’échéancier.
Le 23 février 2005, la police du feu a également écrit à la société H______ (ci-après : H______) dont M. M______ était président du conseil d’administration, au sujet du même objet. Elle donnait suite à un téléphone de l’un des collaborateurs de cette société. Elle prenait acte de ce que L______ avait soumis de nouvelles propositions pour la remise en conformité de l’installation de lutte contre les incendies du bâtiment de la route ______. Ce qui lui importait était que les travaux de remise en état de l’installation de type « Sprinkler » soient effectués et que le raccordement avec la centrale d’alarme du SIS soit réalisée.
Le 3 février 2006, H______ a répondu à la police du feu. Un contact avait été pris avec la régie, qui assurait la gestion de l’immeuble. Les travaux de remise en conformité de l’installation « Sprinkler » n’étaient pas terminés.
Le 24 janvier 2007, la police du feu a écrit à la régie. L’installation de type « Sprinkler », qui avait subi des modifications à sa demande, devait faire l’objet d’un rapport émanant d’un organisme reconnu afin d’officialiser la conformité de l’installation en question. Un délai au 1er mars 2007 était imparti pour sa production. L’exigence d’un raccordement de l’installation à la centrale d’alarme du SIS était rappelée.
Le 21 août 2008, la même autorité a écrit à la régie. Le raccordement à la centrale du SIS n’était toujours pas fonctionnel. Un délai au 1er septembre 2008 était imparti à la régie pour produire les documents attestant que les démarches en question avaient été accomplies.
Le 11 novembre 2008, la police du feu s’est à nouveau adressée à la régie. Un « délai impératif » au 12 janvier 2009 lui était imparti pour exécuter les travaux permettant le raccordement de l’installation à la centrale du SIS.
Le 20 novembre 2008, la régie a écrit à la police du feu. L’entier du réseau « Sprinkler » devait faire l’objet d’un rinçage général car il était partiellement bouché. Aucun essai de fonctionnement ne pourrait être effectué avant le 12 janvier 2009. Ce serait après cette date que les démarches définitives pour l’installation d’une transmission auprès de la centrale d’alarme du SIS pourraient être effectuées.
Le 4 février 2011, la police du feu, rattachée à cette date à l’office de l’urbanisme du DCTI, a adressé à la régie un nouveau pli recommandé. Lors d’un entretien téléphonique du 17 janvier 2011 entre cette dernière et l’un de ses inspecteurs, Monsieur W______, elle avait avisé celui-ci que l’installation d’extinction automatique était toujours partiellement bouchée, si bien que les travaux de raccordement à la centrale du SIS n’avaient toujours pas été réalisés.
Il y avait contravention à la législation sur la prévention des sinistres. Un délai au 31 mars 2011 était encore accordé pour effectuer les travaux nécessaires au bon fonctionnement de l’installation et pour la raccorder à la centrale d’alarme du SIS. A défaut, une amende serait infligée, d’un montant pouvant aller jusqu’à CHF 20’000.-.
Un recours pouvait être interjeté contre cette décision auprès de la chambre administrative dans les trente jours suivant sa notification.
Aucun recours n’a été formé contre cette décision. En revanche, la régie a écrit le 6 avril 2011 à la police du feu pour confirmer qu’ils avaient un rendez-vous le 15 avril 2011 en rapport avec les travaux à exécuter.
Le 14 juin 2011, la police du feu a adressé un courrier recommandé intitulé « prévention et sécurité incendie dans le bâtiment artisanal sis au ______ » et adressé « aux propriétaires de l’immeuble visé sous rubrique», avec pour adresse « Régie Zimmermann S.A. rue de Richemont 19 à Genève ». Le 4 février 2011, elle avait donné l’ordre d’effectuer les travaux nécessaires au bon fonctionnement de l’installation et au raccordement de celle-ci à la centrale d’alarme du SIS. Les travaux n’avaient pas été exécutés dans le délai imparti, selon constat de l’inspecteur W______ du 15 avril 2011.
Une amende de CHF 2’000.- était infligée aux propriétaires, conformément à l’art. 41 LPSSP.
Un ultime délai au 15 juillet 2011 leur était accordé pour réaliser les travaux. A défaut, ils seraient effectués à leurs frais.
Lors de la visite sur place du 15 avril 2011, il avait été constaté que de nombreuses constructions avaient été réalisées (mezzanines, cloisons, etc.) et que des locaux étaient destinés à accueillir du public (salles de culte, école de danse). Un délai au 15 juillet 2011 était accordé aux propriétaires pour fournir un concept de sécurité précisant les mesures à apporter au site, afin de le mettre en conformité du point de vue de la prévention des incendies.
Dite décision pouvait faire l’objet d’un recours dans les trente jours auprès de la chambre administrative.
La décision querellée était nulle parce qu’elle ne mentionnait aucunement les noms et prénoms de ses destinataires, et était adressée génériquement au(x) propriétaire(s) de l’immeuble cité sous rubrique. Or, les propriétaires en question étaient identifiés et chacun avait son propre domicile. Ils n’avaient jamais fait élection de domicile à la régie sauf, in casu, pour contester la décision querellée. Subsidiairement, cette décision violait le principe de l’égalité de traitement en imposant pour cet immeuble l’installation de « Sprinkler » avec liaison à la centrale d’alarme du SIS alors que dans les immeubles artisanaux avoisinants ces exigences n’étaient pas posées.
Il n’y avait aucune raison de la part de la police du feu d’ouvrir le présent contentieux dès lors que les propriétaires de l’immeuble s’étaient soigneusement abstenus de toute demande d’autorisation de construire, même en procédure accélérée, afin d’éviter un litige avec la police du feu. Il n’était pas contesté qu’un changement d’affectation de locaux impliquait l’adaptation des installations à la nouvelle situation. Cette adaptation devait se faire dans les deux sens. Ainsi, si la menuiserie exploitée dans les locaux avait fait place à des activités impliquant un moins grand risque d’incendie, il n’était pas nécessaire de maintenir la fonctionnalité de l’installation « Sprinkler » et son raccordement à la centrale d’alarme du SIS. En l’espèce, à la suite du rachat de l’immeuble par les recourants, ce dernier avait été morcelé en petits lots et loué à différents locataires, qui n’exerçaient pas d’activités dangereuses du point de vue des incendies.
Le litige s’inscrivait dans le cadre d’un contentieux entre Monsieur Roland Minghetti, chef de service de la police du feu, et ses collaborateurs avec M. C______. Le délai absurdement court imparti par la police du feu dans son courrier du 4 février 2011 démontrait l’inobjectivité coupable de ce service, que la chambre administrative ne pouvait cautionner.
En définitive, concernant les griefs faits par la police du feu dans la décision querellée au sujet de nombreuses constructions réalisées dans les locaux privatifs de certains locataires qui ne seraient pas conformes à la législation anti-feu, il y avait lieu pour l’intimé de s’adresser directement aux locataires concernés, conformément à la pratique.
Les locaux des recourants étaient destinés à accueillir du public et, à ce titre, devaient faire l’objet de mesures préventives contre les incendies. De ce point de vue, le recours était téméraire.
EN DROIT
Interjeté dans le délai légal et auprès de l’autorité compétente, le recours est recevable (art. 132 al. et 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 et 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Les recourants soutiennent que la décision du 14 juin 2011 est nulle dès lors qu’elle a été adressée de manière générique aux propriétaires de l’immeuble, sans mentionner leur identité exacte, par l’intermédiaire de la régie et à l’adresse de celle-ci alors qu’ils ont tous trois une adresse privée à Genève.
Les décisions doivent être notifiées aux parties, le cas échéant à leur domicile élu auprès de leur mandataire, par écrit (art. 46 al. 2 LPA). L’objectif de cette obligation est que les administré touchés directement par ces décisions aient eu connaissance des droits et obligations qu’elles leur confèrent (T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, n° 1565, p. 519).
Les parties peuvent se faire représenter dans le cadre des procédures administratives par un mandataire qualifié (ci-après : MPQ ; art. 9 al. 1 LPA).
Les organes de l’Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi (art. 5 al. 3 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 - Cst. - RS 101). Ce principe exige que l’un et l’autre se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection de sa part. L’exigence de loyauté contenue dans le principe de la bonne foi interdit tant à l’autorité qu’à l’administré d’adopter un comportement contradictoire (ATF 136 I 254, 261 ; T. TANQUEREL, op. cit., n° 580, p. 197, et la jurisprudence citée).
La régie, qui intervient régulièrement devant les juridictions administratives, remplit assurément les conditions de l’art. 9 LPA. Dès le départ, en 2001, c’est avec ce MPQ que la question de la nécessité de la remise en état des installations anti-feu a été traitée par la police du feu et c’est à celui-ci que cette autorité a adressé ses différents courriers et décisions concernant la remise en état des installations anti-feu du bâtiment sis ______, à commencer par son courrier du 16 décembre 2003.
Depuis le rachat de l’immeuble en 2001, les recourants ont toujours été les propriétaires en nom de l’immeuble. Lorsque la police du feu a correspondu avec eux au sujet du système d’extinction incendie installé dans le bâtiment, elle pouvait considérer que la régie les représentait tous les trois. Jamais la régie, dont deux des administrateurs constituent deux des trois propriétaires du terrain, n’a démenti qu’elle n’était pas autorisée à représenter l’ensemble de ceux-ci. A une reprise, l’intimé a reçu, dans le cadre du contentieux, un courrier émanant d’une autre société propriétaire. Lorsqu’elle lui a répondu, celle-ci l’a renvoyée à la régie, ce qui confirme encore son pouvoir de représentation. La chambre administrative retient dès lors que la décision querellée, même adressée de manière générique aux propriétaires de l’immeuble, leur a été notifiée valablement, comme les décisions précédentes.
Au demeurant, si une notification irrégulière ne peut entraîner aucune conséquence préjudiciable pour les parties (art. 47 LPA), l’irrégularité de la notification n’entraîne pas sans autre l’invalidation de la décision elle-même. Si l’intéressé a pu prendre connaissance de la décision en cause et réagir dans le délai légal, le vice formel aura été en quelque sorte « guéri » (T. TANQUEREL, op. cit., n° 1576, p. 522-3, et la jurisprudence citée). Dans le cas d’espèce, les trois recourants, qui se plaignaient dans leur recours d’une notification irrégulière, n’ont jamais affirmé n’avoir pas été informés du contenu des différents courriers et décisions qui leur ont été adressés via la régie. Leur grief relève du formalisme et non d’un comportement conforme à la bonne foi. Dès lors qu’ils ont pu recourir dans le délai légal du recours contre la décision du 14 juin 2011, ils n’ont subi aucun préjudice. Tout grief tiré de l’absence de notification régulière sera rejeté.
Les recourants concluent à titre principal à l’annulation de la décision du 14 juin 2011. Subsidiairement, ils remettent en question la nécessité de la remise en état de l’installation de lutte contre l’incendie incriminée. La décision attaquée comportant plusieurs volets, et se référant à des décisions antérieures, il y a lieu d’examiner la recevabilité du recours sous l’angle de son objet possible et des principes de la force de l’autorité de la chose décidée.
a. A teneur de l’art. 59 LPA, le recours n’est pas recevable contre les mesures d’exécution des décisions (let. b) ni contre les décisions que la loi déclare définitives ou non sujettes à recours (let. d).
b. Lorsqu’une décision n’est plus susceptible de recours ordinaire (en l’absence de recours ou lorsque le recours a été retiré ou rejeté), elle devient définitive et bénéficie de la force de chose décidée ou de l’autorité formelle de chose décidée. En matière judiciaire, il est question de force de chose jugée (ATA/879/2010 du 14 décembre 2010 ; ATA/272/2011 du 3 mai 2011 ; B. BOVAY, Procédure administrative, 2000, p. 259 ; T. TANQUEREL, op. cit., p. 625).
En l’espèce, depuis 2001, les autorités intimées ont notifié plusieurs décisions aux recourants, dont seule celle du 14 juin 2011 a fait l’objet d’un recours. Or, c’est par la décision de l’intimé du 4 février 2011 que les recourants se sont vus intimer l’ordre de remettre en conformité les installations de lutte contre l’incendie mises en place dans le bâtiment de leur immeuble, conformément au rapport de L______ du 19 mars 2004, et raccorder à nouveau l’installation à la centrale d’alarme du SIS. Ces décisions sont entrées en force. Elles ne peuvent donc plus être remises en question au travers du présent recours, par application du principe de la force et de l’autorité de chose décidée. Les conclusions tendant à la remise en question du dispositif de la décision du 15 avril 2011 sont dès lors irrecevables.
De même, en tant qu’elle fixe un nouveau délai pour réaliser les travaux de remise en conformité, la décision querellée constitue en réalité une décision d’exécution de la décision du 4 février 2011 au sens de l’art. 59 let. b LPA. Partant, aucun recours n’est recevable contre celle-ci en vertu de cette disposition.
En revanche, le recours contre les décisions d’infliger une amende de CHF 2’000.-, la menace d’ordonner l’exécution des travaux d’office si le délai fixé pour la remise en conformité n’était pas respecté et celle d’obliger les recourants à fournir un concept de sécurité d’ici au 15 juillet 2011 est recevable, chacune de celles-ci constituant une décision finale au sens de l’art. 57 al. 1 let. a LPA.
Le DCTI, soit pour lui la police du feu, notifie aux intéressés par lettre recommandée les mesures qu’il ordonne en fixant un délai d’exécution (art. 37 al. 1 et 2 LPSSP).
Est passible d’une amende administrative pouvant aller de CHF 100.- à CHF 20’000.- quiconque a contrevenu intentionnellement ou par négligence aux décisions prises par le DCTI en application de la loi et de ses règlements d’application (art. 41 al. 1 let. c LPSSP).
En l’espèce, il incombait aux recourants d’exécuter, dans un délai échéant le 31 mars 2011, les travaux nécessaires au bon fonctionnement de l’installation de lutte contre l’incendie mise en place dans le bâtiment dont ils sont propriétaires et au raccordement de celle-ci à la centrale d’alarme du SIS. Les recourants ne se sont pas exécutés dans ce délai, sans fournir d’explication ou d’excuse à leur comportement. Ayant contrevenu à leurs obligations découlant de la décision du 4 mars 2011, c’est à juste titre que la police du feu leur a infligé une amende. Son montant est proportionné à la gravité des faits, eu égard à la fourchette possible de celle-ci et aux réticences dont ils font preuve depuis 2001 à assurer leurs locataires d’une protection efficace contre les dommages dus au feu.
De même, l’autorité intimée n’a fait qu’appliquer la lettre des art. 37 et 38 LPSSP en menaçant les recourants de faire effectuer les travaux à leurs frais s’ils ne s’exécutaient pas dans le délai d’exécution qui leur avait été fixé.
Selon les constats effectués lors de la visite de l’inspecteur du 15 mars 2011, il est apparu que certains locaux ont changé d’affectation. Ils n’étaient plus seulement utilisés à des fins d’activités artisanales mais accueillaient du public. Dès lors, qu’il incombe à la police du feu de définir les mesures de protection incendie applicables dans chaque cas d’espèce en fonction des caractéristiques d’affectation des locaux, notamment lorsqu’ils sont affectés à de l’enseignement ou destinés à recevoir du public (art. 5 al. 2 let. e et g RPSSP), mais qu’il revient au propriétaire ou à l’exploitant lors de ce changement d’affectation d’adapter les installations à la nouvelle situation, la police du feu était habilitée à requérir des recourants qu’ils présentent eux-mêmes un concept de sécurité précisant les mesures à apporter au site du point de vue de la prévention incendie.
Le recours sera rejeté. Un émolument de CHF 1’500.- sera mis à la charge solidaire et conjointe des recourants, qui succombent. Aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
rejette le recours interjeté le 15 juillet 2011 par Madame A______ M______, Messieurs B______ M______ et C______ contre la décision du 14 juin 2011 de l’office de l’urbanisme - police du feu, dans la mesure où il est recevable ;
met un émolument de CHF 1’500.- à la charge solidaire et conjointe de Madame A______ M______, Messieurs B______ M______ et C______ ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à la Régie Zimmermann S.A., mandataire de Madame A______ M______, Messieurs B______ M______ et C______, ainsi qu’à l’office de l’urbanisme - police du feu.
Siégeants : Mme Hurni, présidente, Mme Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière de juridiction :
M. Tonossi
la présidente siégeant :
E. Hurni
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :