POUVOIR JUDICIAIRE
A/3999/2010-FPUBL ATA/148/2012
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 20 mars 2012
dans la cause
Madame X______ représentée par Me Lorenzo Paruzzolo, avocat
contre
HOSPICE GÉNÉRAL
EN FAIT
Par courrier du 8 juillet 2003, l’hospice a confirmé à Mme X______ sa nomination comme fonctionnaire en qualité de gestionnaire de paiements.
Dès le 1er août 2004, Mme X______ a été nommée à la fonction d’aide-comptable, rattachée à la « fonction finances ».
A compter du 1er février 2007, Mme X______ a occupé la fonction de gestionnaire contentieux, rattachée à la direction de finances.
De décembre 2004 à février 2005, Mme X______ n'a pas travaillé, pour cause de maladie.
Le 1er avril 2005, Madame Y______, cheffe de la comptabilité des prestations - aide aux requérants d'asile a confirmé par écrit à Mme X______ un entretien s’étant tenu le 21 mars 2005.
A cette occasion, Mme Y______ avait évoqué sa satisfaction globale quant aux prestations professionnelles de Mme X______, tout en relevant l’existence de tensions au sein du service de la comptabilité des requérants d'asile (sic ; ci-après : CORA), liées à l’attitude de Mme X______. Par exemple, certains de ses comportements entravaient la bonne marche du service, à savoir : retards réguliers lors de colloques, confrontations lors de demandes de planification de vacances, plaintes de la part de Mme X______ auprès de collègues extérieurs au service.
Mme Y______ comptait sur le professionnalisme et la réactivité de Mme X______ afin que ces tensions disparaissent dans un avenir proche. Elle rappelait sa disponibilité et souhaitait que dorénavant Mme X______ suscite également des échanges avant que les problèmes n’apparaissent. Une séance était fixée au 19 avril 2005 en vue de revoir le processus de travail lié au poste de Mme X______ suite à la réorganisation de la CORA.
Les différents points évoqués dans le courrier du 1er avril 2005 ont été abordés.
Sur certaines questions, telle la planification des vacances, Mme X______ a présenté ses excuses par rapport à son attitude et admis que les mots qu'elle avait employés avaient dépassé sa pensée. Elle a contesté le reproche lié à ses retards réguliers aux colloques de service. Elle a également exprimé que, depuis sa reprise du travail, elle avait changé son attitude, non pas envers l’équipe mais plutôt envers son état d’esprit personnel. L’accueil à son encontre avait été mauvais et aucun collaborateur ne lui avait adressé la parole. Mme Y______ a déclaré avoir été informée que le même reproche lui avait été fait par certains collaborateurs du service. De plus, les critiques de Mme X______ sur le travail effectué par ses collègues pendant son absence n’avaient pas été appréciées par le personnel, qui avait fait son possible pour assurer le bon fonctionnement du service.
Une séance avait été fixée au 19 avril 2005 pour planifier des objectifs clairs dans le cadre du travail de Mme X______ et discuter de la gestion des fournisseurs et d'une éventuelle nouvelle organisation du service.
Elle avait l’impression que cette dernière voulait la « virer ». Lorsqu'elle avait repris le travail après trois mois d’absence maladie, Mme Y______ lui avait fait remarquer à plusieurs reprises qu’elle provoquait des tensions et une mauvaise ambiance, alors qu’elle se trouvait dans son bureau, concentrée sur son travail. L’équipe n’avait pas été très accueillante à son retour. Elle contestait avoir émis des critiques sur le travail effectué par ses collègues lors de son absence. Elle avait seulement constaté qu'une personne qui avait dû la remplacer avait commis une erreur d’imputation sur des factures, laquelle ne pouvait pas être rectifiée, l’exercice 2004 étant déjà bouclé. En aucun cas, il n’était dans ses habitudes de critiquer ses collègues.
Au sujet de ses retards répétés de quelques minutes aux séances du service, elle avait pris l’habitude d’informer la collègue avec laquelle elle partageait le bureau de ses absences momentanées afin que celle-ci puisse en avertir Mme Y______.
Selon le procès-verbal d'entretien, Mme X______ était une personne consciencieuse, et son travail de bonne qualité. Néanmoins, certaines attitudes et comportements pouvaient avoir des répercussions sur le fonctionnement relationnel même de l’équipe. Référence était faite au courrier du 1er avril 2005, à la séance du 4 avril 2005 et à la note du 7 avril 2005 déjà citées.
Une amélioration du comportement en équipe était attendue.
Dans ses déclarations, Mme X______ s’est déclarée surprise des remarques concernant son attitude et son comportement vis-à-vis de l’équipe. Elle croyait cette question réglée suite aux entretiens qu’elle avait eus avec Mme Y______.
La référence au courrier et compte-rendu des 1er et 7 avril 2005 l’étonnait également dans la mesure où Mme Y______ lui avait toujours répété que ces documents restaient uniquement internes au service. En les mentionnant dans l’entretien, cette affirmation n’était pas respectée. Il y a avait déjà eu plusieurs entretiens au sujet des attitudes respectives et malheureusement il ressortait de l’entretien que cela n’avait abouti à rien : ni écoute ni compréhension de la part de Mme Y______.
Dans un premier temps, Mme X______ a refusé de signer le procès-verbal d’entretien.
Après avoir donné leur point de vue respectif, Mmes X______ et Y______ ont exprimé leur envie de voir la situation s’améliorer, même si cela leur semblait difficile.
En dépit des demandes qui avaient été faites à Mme X______ d’améliorer son comportement au sein de l’équipe, aucune évolution significative de son comportement n’était constatée, ce qui avait notamment une influence négative sur le fonctionnement et le climat du service.
Mme X______ était priée de faire des efforts sensibles et mesurables, une évaluation étant prévue début juin par le chef de service CORA.
Depuis quelques temps, la situation professionnelle au sein de la CORA était devenue difficile, en raison de plusieurs absences. Par moments, l’effectif du service avait été réduit à deux personnes. Elle avait fait des efforts particuliers pour pallier les absences en question. Depuis l’entretien du 7 octobre 2005, elle avait fait un effort supplémentaire pour contribuer à la bonne marche du service.
Elle s’estimait respectueuse des règles de fonctionnement du service. Elle respectait scrupuleusement ses horaires, avertissait sa cheffe de service de ses absences mais ne dérangeait pas systématiquement celle-ci pour les absences de courte durée (pause-café/WC/demande de signature à la direction/information rapide et urgente à la direction ARA).
Elle avait toujours assisté à toutes les séances du service et participait activement aux discussions, pour autant qu’elle soit concernée par le sujet traité. Depuis son entretien avec M. J______ le 7 octobre 2005, elle n’avait plus eu l’occasion de participer à une quelconque séance du service.
Elle demandait que lui soient précisés les éléments concrets invoqués à l’appui de la note du 15 mars 2006 en rapport avec les allégations selon lesquelles son comportement n’avait pas évolué depuis le 7 octobre 2005.
La discussion a porté sur les trois points d’amélioration attendus, à savoir le relationnel interne, le respect des règles de fonctionnement du service et la participation active aux séances internes et projets transversaux.
En conclusion, M. J______ rappelait son souhait que la situation s’améliore, tant pour Mme X______ que pour l’équipe CORA en général, qui se trouvait déstabilisée par la dégradation du climat de travail.
Ces attentes relatives à l’attitude et au comportement attendus avaient été reprécisées à celle-ci. Mme X______ renouvelait son engagement à respecter les objectifs de comportement, tout en précisant qu’elle estimait déjà le faire.
Le 6 juin 2006, Mme X______ a demandé la modification sur plusieurs points du compte-rendu de la séance précitée, ses déclarations n’ayant pas été intégralement retranscrites.
Mme X______ a de plus émis différentes critiques concernant sa hiérarchie, en particulier Mme Y______.
Dans un document non daté, Mme X______ a demandé la rectification du procès-verbal de la séance susmentionnée, ses propos ayant été mal interprétés.
Lors de son retour de vacances, il avait constaté que des caisses de dossiers entrants, non traités, s’étaient accumulées dans le couloir. Après avoir interrogé diverses personnes du service, il avait appris que Mme X______ avait décidé seule, et bien que cela fasse partie des tâches qui lui avaient été confiées, de ne plus traiter ces dossiers.
M. K______ considérait cette attitude comme un refus de travailler, obligeant les collègues de l’intéressée à assumer à sa place une partie de ses tâches, ce qu’il ne pouvait admettre.
Afin d’éviter tous problèmes de ce genre, M. K______ demandait à Mme X______ de l’aviser avant de prendre une quelconque décision relative à ses tâches. Il la rendait également attentive au fait qu’en cas de nouveau refus de sa part de collaborer, il se verrait dans l’obligation d’engager à son encontre toute démarche qu’il jugerait utile.
Mme X______ a répondu à M. K______ le 8 décembre 2007.
Lors de son arrivée dans le service au début févier 2007, Madame F______, une collègue de son service, lui avait confié notamment la tâche de s’occuper des dossiers non traités (soit environ 400-450 dossiers) déjà existants dans le service ainsi que des nouveaux, arrivant des centres des centres d’action sociale et de santé (ci-après : CASS) quotidiennement. Le volume de ces derniers avait très fortement augmenté et elle n’arrivait plus à s’occuper seule de ceux-ci, ce dont elle avait informé M. K______ à plusieurs reprises. Il n’avait jamais été question pour elle de refuser le travail mais elle avait simplement suspendu cette activité trois à quatre jours afin de pouvoir rattraper le retard accumulé dans ses autres tâches. Dès le départ, la manière de traiter les dossiers n’avait jamais été clairement définie. Elle attendait avec impatience la nouvelle organisation et la répartition des tâches du service prévue courant janvier 2008 afin d’éviter à l’avenir des malentendus.
Le bilan global a été qualifié de bon au niveau des prestations et de peu satisfaisant au niveau du comportement en équipe. Mme X______ a relevé que l’effort y relatif devait se faire dans les deux sens.
Mme X______ a consigné ses observations dans une note annexe. Elle se sentait le bouc émissaire du service car elle était souvent agressée et prise à partie par la personne qui coordonnait les activités du recouvrement. Dès qu’elle se retrouvait face à M. K______, elle se sentait dans l’obligation de se justifier, elle n'était pas reconnue ou comprise au quotidien. Elle respectait scrupuleusement les instructions reçues par écrit de M. K______. En revanche, les instructions données oralement par celui-ci à la cheffe de groupe ne lui étaient transmises que partiellement, de manière erronée ou pas du tout. Elle constatait donc un gros problème dans le flux d’informations/communications allant de M. K______ à la cheffe de service puis à elle.
Lors de la présentation par Madame C______ du plan d’action du service du 30 avril 2010, un incident est survenu. Mme X______ est intervenue lorsque sa nouvelle supérieure, Mme C______, a annoncé qu'elle entendait attribuer 645 dossiers (ARA) à Madame G______ et 245 dossiers (ASOC) à Madame H______, estimant injuste cette répartition. Le ton est alors monté entre ces trois personnes.
Dans l’après-midi du même jour, Mme X______ a adressé un courriel d’excuses à ses collègues. Elle n’avait nullement l’intention de blesser quelqu’un en particulier car elle était une personne très passionnée ; de ce fait, ses paroles n’avaient pas reflété ses pensées. Elle réitérait toutes ses excuses.
Suite aux faits précités, Mme C______, responsable de l’unité du recouvrement, a convoqué Mmes X______ et H______. Cet entretien avait pour but de donner la possibilité à Mme X______ de s’expliquer sur les propos qu’elle avait tenus lors de la séance du 30 avril 2010 ainsi que le ton agressif qu’elle avait eu envers Mme H______.
Il résulte du compte-rendu y relatif, rédigé par Mme C______, que Mme X______ s’est expliquée quant aux propos qu’elle avait avancés lors de cette présentation, et qu’elle n’a pas reconnu l’agressivité dont elle avait fait preuve à l'égard de Mme H______, mais également par le groupe de l’unité et par Mme C______. Pour Mme X______, son intervention était uniquement un questionnement sur un sujet et non une agression directe envers une collaboratrice. Mme X______ n’avait pas voulu s’excuser envers Mme H______ en justifiant que son comportement du 30 avril 2010 n’était en rien agressif, ni sur le fond, ni sur la forme.
Mme H______ s’était sentie fortement agressée par Mme X______ lors de cette présentation et souhaitait que celle-ci reconnaisse les faits. Mme X______ ne les avait pas reconnus et avait informé Mme H______ et Mme C______ qu’il était hors de question qu’elle s’excuse quant au ton de son agressivité et elle était sortie du bureau en disant qu’elle ne voulait pas poursuivre l’entretien.
Mme X______ avait envoyé un courriel le 30 avril 2010 dans l’après-midi à l’unité de recouvrement pour s’excuser de ses propos du matin alors que, lors de l’entretien du 3 mai, elle était dans le déni concernant son agressivité. Ce genre de comportement nuisait fortement au bon fonctionnement de l’unité et Mme C______ déclarait qu’elle ne tolèrerait plus une telle attitude de la part de Mme X______ envers une de ses collègues, pour quelque motif que ce soit. Dès lors, si une telle situation devait se reproduire, des mesures seraient prises.
Ce compte-rendu de l’entretien a été adressé à Mmes X______ et H______ et en copie à M. K______.
Elle ne comprenait toujours pas l’objet de cette convocation car elle avait envoyé un courriel à toute l’équipe disant qu’elle s’excusait sur la forme de son intervention lors de la présentation, qui avait été mal interprétée. Elle ne visait personne et elle avait juste été maladroite dans ses propos.
Le 31 mai 2010, Mme C______ a envoyé à Mmes X______ et H______, avec copie à M. K______, un courriel rendant compte de l'entretien du 3 mai 2010.
Le 10 juin 2010, Mme X______ s’est adressée à Mme C______ par messagerie électronique. Elle avait pris connaissance du courriel du 31 mai 2010 à son retour de vacances. Elle en était restée stupéfaite, sans voix et profondément choquée. Les reproches qui lui étaient faits étaient très durs et parfaitement injustes et de toute façon ils auraient dû être évoqués dans la plus grande confidentialité. En aucun cas, Mme H______ ne devait en être informée. Le compte-rendu de la séance du 3 mai 2010 était partiel et malheureusement très partial envers elle-même. Mme C______ avait oublié de dire qu’une autre collaboratrice du service avait été menacée gestuellement et d’un ton d’intimidation par Mme H______ lors de la séance du 30 avril 2010.
Elle souhaitait vivement que cesse cette montée en puissance insupportable et que tout cela puisse se régler définitivement entre personnes raisonnables et responsables. Elle terminait en précisant : « Il serait judicieux de lire attentivement le document sur la politique du management que l’on trouve dans Intranet sous l’onglet "direction générale" ».
Un entretien s’était déroulé le 2 juillet 2010 en présence de Mme C______, responsable d’unité, de Madame I______, responsable des ressources humaines et de M. J______, directeur financier. A cette occasion, les protagonistes étaient revenus sur l’incident qui avait eu lieu le 3 mai 2010 avec l’une des collègues de Mme X______, et qui faisait lui-même suite à d’autres du même ordre et ayant donné lieu à des séances spécifiques ou à des avertissements écrits (notamment en mars 2006, novembre 2007, juin 2009 ou janvier 2010). Conformément à l’art. 21 du règlement d’application de la LPAC du 24 février 1999 (RPAC - B 5 05.01), Mme X______ devait avoir une attitude respectueuse envers sa hiérarchie et ses collègues afin de faciliter la collaboration avec ces personnes. Les récents débordements verbaux dont ses collègues avaient été l’objet étaient intolérables, notamment au regard des incidents similaires mentionnés précédemment.
Dite décision indiquait la voie de recours auprès du directeur général de l’hospice.
Elle n’avait pas eu une attitude irrespectueuse envers ses collègues de travail. La qualification de « débordements verbaux » était manifestement une appréciation arbitraire de ses propres déclarations. Avant de prendre une décision basée sur l’attitude ou des déclarations d’employés, il était du devoir de l’employeur de procéder à l’audition préalable de tous les collègues de travail de l’unité afin de se forger une conviction fondée sur un établissement correct des faits. Or, tel n’avait pas été le cas. Pour le surplus, il était surprenant que des évènements qui s’étaient déroulés les 30 avril et 3 mai 2010 aboutissent si tardivement à une sanction disciplinaire injustifiée, ce qui augmentait le sentiment d’injustice. Une telle décision avait fini par porter atteinte à sa santé.
Le blâme devait être annulé.
Par courrier du 4 août 2010, le conseil de Mme X______ s’est adressé au directeur financier de l’hospice. Suite aux évènements qui avaient débouché sur la décision du 13 juillet 2010, sa cliente s’était retrouvée en état d’incapacité de travail. Toutefois, il convenait de préparer le retour à l’emploi de celle-ci dans les meilleures conditions. Dans cette perspective, il sollicitait un entretien.
Le 5 août 2010, l’hospice a confirmé à Mme X______ l’entretien du 2 juillet précédent.
L’incident du 3 mai 2010 s’était produit après une accumulation de situations identiques au cours des dernières années, raison pour laquelle un blâme avait été prononcé.
Lors de cet entretien, Mme X______ avait fait part de ce qu’elle se sentait épuisée ; si elle avait agi de manière disproportionnée ce jour-là, c’était notamment parce qu’elle avait l’impression qu’il y avait inéquité de traitement entre les gestionnaires et que le ratio de dossiers ne tenait pas compte du taux d’activité des collaborateurs. Il avait été rappelé à Mme X______ que l’unité de recouvrement était actuellement dans une phase d’organisation et que ses responsables n’attendaient d’elle que de traiter ces dossiers à son rythme sans lui mettre une pression personnelle. Ils l’avaient encouragée à prendre réellement soin de sa santé. Ils avaient également convenu que Mme C______ validerait la prise en compte des taux d’activité dans les calculs du nombre de dossiers théoriques par gestionnaire. Par ailleurs, afin de mieux gérer ses émotions, il avait été proposé un coaching à Mme X______ pour lequel celle-ci avait donné son accord, qu’elle était priée de confirmer par écrit.
Par décision du 18 octobre 2010, le directeur général de l’hospice a maintenu le blâme prononcé à l’encontre de Mme X______.
Par acte du 22 novembre 2010, Mme X______ a saisi le Tribunal administratif, devenu depuis le 1er janvier 2011 la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), d’un recours contre la décision précitée.
Elle a persisté dans ses précédentes explications et conclusions concernant le blâme. Par son attitude, c’était Mme C______ qui n’avait pas facilité la collaboration entre employés au sens de l’art. 21 let. a RPAC. Cette manière de procéder confinait au harcèlement, et les propos contenus en relation avec une possible retraite anticipée étaient absolument indignes d'un employeur de droit public opérant de surcroît dans le social. L’examen attentif des faits de la cause devaient amener la chambre de céans à constater qu’elle n’avait violé aucun devoir professionnel au sens de l’art. 16 al. 1 let. a LPAC, ni commis aucun acte relevant d’une attitude irrespectueuse envers sa hiérarchie ou une collègue de travail, de sorte que la sanction de blâme était totalement injustifiée.
Elle avait repris son activité depuis le 1er septembre 2010, et à son retour elle avait pu constater une réorganisation plus adéquate de la quantité de ses tâches de travail.
Elle concluait à l’annulation de la décision du 18 octobre 2010 avec suite de frais et dépens.
L’attitude de Mme X______ lors de la séance du 30 avril 2010 constituait à l’évidence une violation de ses devoirs prévus à l’art. 21 al. 1 let. a RPAC. Elle avait ainsi, à l'évocation du nombre de dossiers qu'auraient à traiter Mmes H______ et G______, contesté cette répartition qu'elle jugeait inégale ; et, suite aux explications alors données par Mme H______, elle avait demandé à celle-ci sur un ton agressif « à quoi elle occupait ses journées lorsqu'elle avait terminé ses réquisitions de poursuite ».
En l’espèce, c’était la sanction la plus légère qui avait été décidée par la hiérarchie. Au regard du respect du principe de proportionnalité, force était de constater que des insuffisances d’ordre relationnel de Mme X______ étaient récurrentes depuis de nombreuses années et avaient fait l’objet de nombreux avertissements et demandes de modification par la hiérarchie.
Mme X______ avait été entendue par sa hiérarchie le 30 avril et le 3 mai 2010. Elle s’était ensuite prononcée par écrit à réception du compte-rendu de l’entretien du 3 mai 2010. Elle avait ensuite été entendue lors de l’entretien de service du 2 juillet 2010 et elle avait une nouvelle fois été entendue dans la procédure sur opposition le 31 août 2010 en présence de son conseil. Son grief relatif à la violation de son droit d’être entendue n’était pas fondé.
a. Entendu à titre de renseignements, M. J______, directeur financier de l'hospice, a déclaré avoir eu connaissance d'une série d'incidents liés au comportement de Mme X______ dès mars 2006. Diverses notes internes avaient été échangées. Le 2 juillet 2010, il avait participé à un entretien en présence de Mmes C______, I______ et X______. Suite au prononcé du blâme et au recours y relatif, il avait eu un entretien avec les précitées et le conseil de Mme X______ le 31 août 2010. Cette dernière avait repris le travail dans le courant du mois de septembre 2010. Il y avait encore eu, depuis cette date, des incidents liés à son comportement, mais l'hospice n'avait pas pris de nouvelles mesures administratives à son encontre. Le blâme prononcé était la résultante des avertissements adressés à Mme X______ depuis 2006. Cela étant, l'unité dans laquelle travaillait cette dernière était une unité difficile, au sein de laquelle ne régnait pas une très bonne ambiance de travail.
b. Entendu à titre de renseignement, M. K______, directeur adjoint aux finances de l'hospice, a dit avoir travaillé avec Mme X______ de par sa fonction. Il avait été interpellé par la hiérarchie directe de l'intéressée dès 2005 au sujet de problèmes de comportement. Il avait été mis au courant de l'incident du 30 avril 2010 par Mme C______ et M. J______.
c. Entendue à titre de témoin, Mme H______ était depuis août 2008 une collègue de travail de Mme X______. Les relations personnelles avec cette dernière n'étaient pas faciles. La séance du 30 avril 2010 avait pour objet la présentation par la nouvelle hiérarchie des nouvelles mesures de travail mises en place, en particulier quant à la répartition des dossiers requérants d'asile d'une part et prestations sociales d'autre part. Les premiers étaient alors traités par elle-même et une autre collègue, et les seconds par Mme X______ et deux autres collègues. Mme X______ n'était pas d'accord avec les propositions émises, et avait dit à un moment : « c'est dégueulasse ». Elle gesticulait beaucoup. Il ressortait de ses propos que Mme H______ était privilégiée. Celle-ci s'était sentie dévalorisée dans son travail. Un échange de propos un peu vifs avait suivi entre Mme X______, elle-même et quelques autres collègues. Le 3 mai 2010, Mme X______ et elle-même avaient été convoquées en entretien le 3 mai 2010 ; elles avaient donné leur avis sur ce qui s'était passé, sans parvenir à trouver une solution.
a. Entendue comme témoin, Mme G______ a déclaré avoir été présente à la séance du 30 avril 2010. Celle-ci s'était bien déroulée jusqu'à ce que soit abordée la question du contentieux du groupe ARA. Il y avait alors eu un échange de propos un peu vifs entre Mmes X______ et H______ au sujet du nombre de dossiers dont chacune était responsable. Le ton était monté notamment chez Mme C______. Personne n'avait toutefois prononcé de paroles inconvenantes ou grossières. Lors de la séance, Mme H______ avait eu à l'égard de Mme G______ des gestes de la main assez forts pour la faire taire, en lui disant : « c'est moi qui parle ». Mme H______ était venue s'excuser l'après-midi même.
b. Madame M______ était une collègue de Mme X______ depuis avril 2009, et avait participé à la séance du 30 avril 2010. En ce qui la concernait, la séance s'était bien passée. Il y avait eu un problème entre trois collègues, à savoir Mmes X______, H______ et G______. La discussion était partie lorsqu'il était apparu que Mme H______ avait un nombre de dossiers moins élevé que Mme G______, ce dont Mme X______ s'était inquiétée. Le ton de la discussion était monté, mais elle n'avait pas souvenir que ces personnes se soient injuriées. Mme M______ a ajouté qu'après la séance du 30 avril 2010, elle s'était plaint auprès de M. J______ du comportement de Mme X______, mais cela n'avait rien à voir avec ladite séance. Elle avait par ailleurs reçu le courriel d'excuse de Mme X______ l'après-midi du 30 avril 2010, ce qu'elle estimait justifié car c'était elle qui avait commencé à hausser le ton.
c. Madame N______ était une collègue de Mme X______ depuis janvier 2008. Elle avait participé à la séance du 30 avril 2010. Un conflit avait éclaté entre Mmes X______ et H______. Elle ne se souvenait pas du sujet qui avait déclenché l'altercation. Le ton était monté entre ces deux personnes. Elle avait reçu le courriel d'excuses de Mme X______ dans l'après-midi ; cela l'avait étonnée car elle estimait que Mme X______ n'avait pas à s'excuser face aux autres collaborateurs.
d. Monsieur O______ était un ancien collègue et supérieur hiérarchique de Mme X______. Il n'avait jamais noté de problèmes de comportement chez celle-ci.
e. Monsieur P______ était un ancien collègue de travail de Mme X______. Il n'avait jamais eu de difficultés relationnelles avec elle, mais il savait qu'elle en avait eu avec son ancienne responsable d'unité, Madame A______.
f. Madame B______ avait travaillé avec Mme X______ de 1997 à 2003. Elle n'avait jamais eu de difficultés relationnelles avec cette dernière, qui en avait toutefois connus avec son ancienne supérieure, Mme A______.
Convoquée pour la cinquième fois, Mme C______ s'est, comme suite à chacune des convocations précédentes, excusée en présentant un certificat médical.
Mme X______ a indiqué n'avoir jamais fait preuve d'agressivité ni de vulgarité envers Mme C______. Elle estimait avoir été victime de harcèlement de la part de Mmes A______ et C______, sans avoir été soutenue par le reste de sa hiérarchie. Les avertissements auxquels l'hospice faisait référence étaient de simples notes internes, auxquelles elle avait répondu.
L'hospice a indiqué que le harcèlement invoqué constituait un fait totalement nouveau.
Entendu à titre de renseignements, M. J______ a déclaré ne pas avoir été présent le 30 avril 2010. Il avait entendu à ce sujet exclusivement Mmes C______ et X______. S'il n'avait pas entendu d'autres collaborateurs, c'était parce qu'il avait convoqué Mme X______ non pas pour savoir ce qui s'était passé, mais au sujet de la multiplication des incidents.
A l'issue de l'audience, un délai a été fixé au 13 janvier 2012 pour d'éventuelles observations après enquêtes, après quoi la cause serait gardée à juger.
Après chaque entretien de service ou de mise au point, et chaque avertissement, Mme X______ avait estimé devoir formuler moult remarques en réaction. Les enquêtes avaient mis en lumière les difficultés relationnelles de Mme X______, relatées par plusieurs tiers. Le directeur financier avait rencontré Mme X______ par trois fois, et lui avait adressé cinq avertissements formels ou informels avant la décision de lui infliger un blâme, sanction au demeurant la moins sévère prévue par la loi.
L'établissement des faits démontrait que la sanction disciplinaire infligée n'était manifestement pas fondée. Le 30 avril 2010, la remarque au sujet de la répartition inégale du travail confié était justifiée, puisque les dossiers ont par la suite été redistribués en fonction des taux d'activité de chaque employée. Les déclarations des témoins montraient que l'échange verbal n'était pas un incident grave. Il n'y avait eu aucune violence physique ou insulte. S'agissant de la période antérieure, l'employeur n'avait pas prononcé de sanction à l'époque, où l'avertissement faisait encore partie du catalogue des sanctions disciplinaires.
EN DROIT
Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer.
Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours est recevable (art. 56A aLOJ ; art. 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 dans sa teneur au 31 décembre 2010 ; art. 30 al. 2 LPAC, cum art. 23 de la loi sur l'hospice général du 17 mars 2006 - LHG - J 4 07).
Selon cette dernière disposition, les relations entre l'hospice et son personnel sont régies par la législation cantonale relative au personnel de l'administration cantonale et des établissements publics médicaux, c'est-à-dire par la LPAC.
Toute sanction disciplinaire présuppose une faute de la part du fonctionnaire (U. HÄFELIN/G. MÜLLER/F. UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6e éd., Zurich 2010, n. 1203 ; P. TSCHANNEN/U. ZIMMERLI/M. MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3e éd., Berne 2009, pp. 123 et 316). Alors qu’en droit pénal les éléments constitutifs de la faute doivent être expressément indiqués dans la loi, en droit disciplinaire, les agissements pouvant constituer une faute sont d’une telle diversité qu’il est impossible que la législation en donne un état exhaustif (U. MARTI/R. PETRY, La jurisprudence en matière disciplinaire rendue par les juridictions administratives genevoises, RDAF 2007 p. 227 ss, p. 235 ; P. HÄNNI, Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht I/2 - Personalrecht des Bundes, Bâle 2004, n. 231 ; G. BOINAY, Le droit disciplinaire de la fonction publique et dans les professions libérales, particulièrement en Suisse, RJJ 1998 p. 62 ss ; P. MOOR, Droit administratif, Volume III, Berne 1992, p. 240). Contrairement au droit pénal, la négligence n’a pas à être prévue pour être punissable (ATA/634/2011 du 11 octobre 2011 consid. 2 ; ATA/577/2011 du 6 septembre 2011 consid. 2 ; V. MONTANI/ C. BARDE, La jurisprudence du Tribunal administratif relative au droit disciplinaire, RDAF 1996 p. 345 ss, p. 349 et les références citées).
Les devoirs du personnel sont énumérés aux art. 20 ss RPAC.
Les membres du personnel se doivent, par leur attitude d’entretenir des relations dignes et correctes avec leurs supérieurs, leurs collègues et leurs subordonnés, de permettre et de faciliter la collaboration entre ces personnes (art. 21 let. a RPAC).
Peu après, suite aux explications données par Mmes G______ et H______, elle a mis en cause la quantité de travail fourni par cette dernière, ce qui a eu pour effet de faire monter le ton de la discussion.
Lors de l'entretien du 3 mai 2010 dans bureau de Mme C______, elle est sortie du bureau en disant qu’elle ne voulait pas poursuivre l’entretien.
Ces différents comportements, en particulier les deux derniers, sont inadéquats et procèdent d'un manque de respect vis-à-vis, respectivement, d'une collègue et d'une supérieure hiérarchique. Ils sont ainsi constitutifs d'une violation des devoirs de service.
a) prononcé par le supérieur hiérarchique, en accord avec sa hiérarchie :
1° le blâme ;
b) prononcées, au sein de l'administration cantonale, par le chef du département ou le chancelier d'Etat, d'entente avec l'office du personnel de l'Etat ; au sein des services centraux et des greffes du pouvoir judiciaire, par le secrétaire général du pouvoir judiciaire ; au sein de l'établissement, par le directeur général :
2° la suspension d'augmentation du traitement pendant une durée déterminée ;
3° la réduction de traitement à l'intérieur de la classe ;
c) prononcées, à l'encontre d'un fonctionnaire, au sein de l'administration cantonale, par le Conseil d'Etat ; au sein des services centraux et des greffes du pouvoir judiciaire, par la commission de gestion du pouvoir judiciaire ; au sein de l'établissement par le conseil d'administration :
4° le retour au statut d'employé en période probatoire pour une durée maximale de trois ans ;
5° la révocation.
Dans sa teneur en vigueur du 1er mars 1998 au 30 mai 2007, l'art. 16 al. 1 let. a LPAC prévoyait l'avertissement comme sanction disciplinaire la plus légère, avant le blâme. La novelle du 23 mars 2007 (loi 9904) a retiré l'avertissement du catalogue des sanctions disciplinaires afin de le transformer en « simple mesure de gestion du personnel » (exposé des motifs, MGC 2005-2006/XI A 10425).
a. Les fonctionnaires et les employés qui enfreignent leurs devoirs de service, soit intentionnellement, soit par négligence, peuvent faire l'objet d'une sanction disciplinaire, selon la gravité de la violation, dont la plus modeste est le blâme, prononcée par le supérieur hiérarchique, en accord avec sa hiérarchie (art. 16 al. 1 let. a LPAC).
b. L’autorité qui inflige une sanction disciplinaire doit respecter le principe de la proportionnalité (Arrêts du Tribunal fédéral 8C_292/2011 du 9 décembre 2011 consid. 6.2 ; 8C_203/2010 du 1er mars 2011 consid. 3.5). Le choix de la nature et de la quotité de la sanction doivent être appropriés au genre et à la gravité de la violation reprochée à l’intéressé et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour assurer les buts d’intérêt public recherchés. A cet égard, l’autorité - qui dispose d’un large pouvoir d’appréciation - doit tenir compte en premier lieu d’éléments objectifs, à savoir des conséquences que la faute a entraînées pour le bon fonctionnement de l’institution et de facteurs subjectifs, tels que la gravité de la faute, les mobiles et les antécédents de l’intéressé (ATF 108 Ia 230 consid. 2b p. 232 ; ATF 106 Ia 100 consid. 13c p. 121) afin qu’elle soit de nature à éviter une récidive et à amener le fautif à adopter à l’avenir un comportement conforme à ses devoirs professionnels (G. BOINAY, op. cit., p. 55, et les références citées).
Il n'est toutefois pas possible de faire abstraction, s'agissant du cas de Mme X______, des différentes mises au point et exhortations que sa hiérarchie lui a adressées entre 2005 et 2010 au sujet de son comportement, et en particulier des relations avec ses collègues. Il y a lieu de rappeler à cet égard qu'en matière disciplinaire, la persistance ou la continuité dans un comportement contraire aux devoirs de service augmente la gravité de celui-ci (cf. ATA/662/2006 consid. 5c).
Dès lors, même si les antécédents de la recourante n'étaient pas en eux-mêmes assez graves pour déboucher sur des sanctions disciplinaires - et l'on doit noter à cet égard que plusieurs mises au point ont encore eu lieu après la suppression de l'avertissement du catalogue des sanctions disciplinaires de la LPAC -, leur nombre et leur genre permettaient à l'hospice de considérer, au vu des nouveaux manquements, le prononcé d'un blâme comme adéquat, étant rappelé qu'il s'agit-là de la sanction disciplinaire la plus faible prévue par la loi.
Vu l'issue du litige, un émolument de CHF 1'000.- sera mis à la charge de la recourante, qui succombe, et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 al. 1 et 2 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 22 novembre 2010 par Madame X______ contre la décision du 18 octobre 2010 du directeur général de l'Hospice général ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge de Madame X______ un émolument de CHF 1'000.- ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral :
par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ;
par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;
par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ;
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Lorenzo Paruzzolo, avocat de la recourante, ainsi qu'à l'Hospice général.
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Hurni et Junod, MM. Dumartheray et Verniory, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
C. Derpich
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :