POUVOIR JUDICIAIRE
A/4125/2010-ICC ATA/187/2012
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 3 avril 2012
dans la cause
SERVICE DE LA TAXE PROFESSIONNELLE COMMUNALE DE LA VILLE GENÈVE
contre
O______
Recours contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 29 août 2011 (JTAPI/911/2011)
EN FAIT
Il a son siège à Genève, 45-47A, rue de B______.
Selon le site internet de l’O______ « www.______.net/site-2011/fr », celui-ci propose une formation qui débouche sur un diplôme, puis la maîtrise en sciences de communication musico-linguistique. La durée des études est de quatre à sept ans, moyennant un écolage annuel de CHF 6’000.-.
Le 27 août 2007, le service de la taxe professionnelle communale de la Ville de Genève (ci-après : le service) ayant constaté que l’O______ ne lui avait pas renvoyé sa déclaration pour la taxe professionnelle communale (ci-après : TPC) 2007, malgré une sommation du 17 juillet 2007, a procédé à sa taxation d’office pour cet exercice fiscal. Le bordereau qu’il lui a notifié s’élevait à CHF 1’100.-, soit une taxe de CHF 200.- et une amende de CHF 900.-.
Par courriel du 31 août 2007, l’O______ a écrit au service pour obtenir un rendez-vous concernant la taxation d’office 2007. Selon une mention manuscrite figurant sur la copie de ce courriel versée à la procédure par le service, il s’agissait d’expliquer que l’O______ était une association sans but lucratif qui n’était pas assujettie à la TPC.
Le 22 juillet 2009, le service a sommé l’O______ de payer le montant dû pour la TPC 2007.
Le 27 juillet 2009, l’O______ a écrit au service pour demander le remboursement de tous les paiements effectués au bénéfice de la TPC, dès lors que l’association n’était pas soumise à la TPC.
Le 13 août 2009, le service a répondu à l’O______. Il avait annulé la sommation notifiée le 22 juillet 2009 car il avait suspendu le recouvrement à la taxe d’office 2007 dans l’attente d’une prise de position définitive quant à l’assujettissement de cette association. Après examen du dossier, il confirmait sa décision d’assujettissement. L’association animant l’O______ n’avait certes pas de but lucratif mais développait une activité lucrative en proposant des cours contre rémunération. Dès lors, elle remplissait les conditions d’assujettissement à la TPC. Le dossier était transmis à la commission de réclamation en matière de TPC (ci- après : la commission de réclamation), qui notifierait directement sa décision dés qu’elle aurait statué.
Le 18 octobre 2010, la commission de réclamation a rejeté la réclamation de l’O______. Celui-ci était bel et bien assujetti à la TPC car il développait une activité commerciale en proposant des cours contre rémunération.
Le 15 novembre 2010, l’O______ a recouru contre la décision précitée auprès de la commission cantonale de recours en matière administrative (ci-après : la commission), devenue le 1er janvier 2011 le Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI), concluant à son annulation. Il maintenait ne pas être soumis à la TPC.
Par jugement du 29 août 2011, le TAPI a admis partiellement le recours, en ce sens que l’amende de CHF 900.- était annulée. L’O______ était assujetti à la TPC car il s’agissait d’une école privée exerçant une activité lucrative au sens de l’art. 301 al. 1 let. de la loi générale sur les contributions publiques du 9 novembre l887 (LCP - D 3 05), même si l’association animant l’O______ poursuivait un but idéal.
En revanche, aucune base légale n’autorisait l’autorité communale à prononcer une amende dans le cadre d’une taxation d’office. Cette compétence n’était reconnue qu’au département. Selon la LCP, les dispositions de la troisième partie de cette loi ainsi que les dispositions de la loi de procédure fiscale du 4 octobre 2001 (LPFisc - D 3 17) étaient applicables par analogie à la TPC. En matière d’amende, le département des finances (ci-après : le département) était l’autorité compétente, à l’exclusion des services de la TPC des différentes communes genevoises, ainsi que la commission cantonale de recours en matière d’impôt l’avait déjà jugé.
Au surplus, c’était à tort que la juridiction de première instance ne lui avait pas reconnu le droit de sanctionner d’une amende celui qui n’avait pas rempli ses obligations de dépôt d’une déclaration fiscale. Le renvoi à la LPFisc contenu dans la LCP était suffisant pour permettre d’assimiler l’autorité de taxation en matière de TPC au département, autorité de taxation mentionnée aux art. 75 al. 1 et 9 al. 1 LPFisc. Sous « l’ancien droit », les sanctions dites pénales étaient de la compétence du Tribunal de police. En revanche, les amendes fiscales étaient prononcées par le département. On pouvait difficilement admettre que le législateur ait l’intention de conférer aux communes le droit de prélever la TPC et de laisser le pouvoir prononcer une amende au département, lequel ne jouait au demeurant aucun rôle dans le cadre de la perception de cet impôt. Lorsqu’il avait promulgué la LPFisc, le législateur avait l’intention de maintenir la systématique légale de l’ancien droit et non pas de priver les communes de la compétence de prononcer des amendes dans ce domaine lorsqu’elles étaient amenées à taxer d’office un contribuable. Si l’on suivait l’interprétation faite par le TAPI, l’autorité de taxation en matière de TPC ne serait pas compétente pour accorder des délais de retour des déclarations fiscales ou pour demander des renseignements complémentaires au contribuable, puisqu’aucune disposition en la matière n’était prévue dans la LCP et que celles figurant dans la LPFisc prévoyaient que c’était le département qui était l’autorité compétente pour demander des informations supplémentaires. Au demeurant, le TAPI avait lui-même considéré le service comme étant le département prévu à l’art. 50 LPFisc, puisqu’il s’était adressé à lui pour obtenir ses observations et le dossier concernant l’amende prononcée.
Dans l’hypothèse où une telle interprétation du texte légal ne pouvait être retenue, on se trouvait en présence d’une lacune proprement dite, qui devait être comblée en reconnaissant au service la compétence de prononcer une amende. La jurisprudence invoquée par le TAPI à l’appui de son jugement n'était pas pertinente. Un recours avait été interjeté auprès du Tribunal administratif, devenu le 1er janvier 2011 la chambre administrative, mais la cause avait été rayée du rôle à la suite du retrait du recours. La jurisprudence invoquée par le TAPI n’était pas pertinente.
L’O______ a répondu le 30 novembre 2011. Il maintenait ne pas être assujetti à la TPC dès lors qu’il constituait une association sans but lucratif qui effectuait de la recherche en six langues dans le domaine de la musicologie. Il était subventionné par l’Etat de Genève et n’avait jamais dû s’acquitter de cet impôt tout au long de son existence, depuis 50 ans. Il espérait le remboursement intégral de toutes les amendes indûment payées depuis 2000.
Les parties ont été entendues lors d’une audience de comparution personnelle qui s’est tenue le 16 janvier 2012. Madame S______, cheffe de service, a confirmé que le recours portait sur l’annulation de l’amende de CHF 900.-. Le service prononçait des amendes depuis le milieu des années nonante. Beaucoup trop de contribuables se laissaient taxer d’office et ne retournaient pas leur déclaration fiscale. Dès lors, il avait décidé de prononcer une amende lorsqu’il y avait taxation d’office. La législation n’avait pas changé, si ce n’était que la LPFisc avait remplacé les dispositions de la LCP. La question de la légalité de l’amende n’avait jamais été soulevée.
Suite à une requête formulée lors de l’audience de comparution personnelle par le juge délégué, le recourant a précisé que les décisions de la commission qu’il avait citées dans ses écritures étaient les décisions nos 522 du 24 novembre 2008 et 582 du 15 décembre 2008.
Le juge délégué a obtenu une copie des décisions de la commission cantonale de recours précitée et a informé les parties, le 2 février 2012, qu’un exemplaire caviardé de celles-ci était versé à la procédure.
Dans le même courrier, un délai au 2 février 2012 a été imparti pour requérir d’éventuels actes d’instruction complémentaires, dont les parties n’ont pas fait usage, si bien que la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté dans le délai légal et devant l’autorité compétente, le recours est recevable (art. 132 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 316 LCP ; 62 al. 1 let. de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
La cause concerne la TPC de l’exercice fiscal 2007 à laquelle s’appliquent les art. 301 à 318C LCP. L’art. 318C LCP ayant été modifié dès le 1er janvier 2009, c’est la teneur de cette disposition au 31 décembre 2007 qui doit être prise en considération (ci-après : l’art. 318C aLCP).
L’art. 318C aLCP était rédigé ainsi :
« Les dispositions de la troisième partie de la loi (art. 360 à 367A et 370 à 373) ainsi que les dispositions de la LPFisc sont applicables par analogie à la taxe professionnelle communale ».
« 1. Les communes peuvent prélever une taxe annuelle, dénommée taxe professionnelle communale, auprès de toutes les personnes physiques ou morales dès qu’elles remplissent les conditions d’assujettissement ci-dessous :
a. Les personnes physiques qui exercent dans le canton une activité lucrative indépendante ou qui y exploitent une entreprise commerciale ;
b. Les sociétés de personnes telles que les sociétés, les sociétés en noms collectifs et les sociétés en commandite, qui ont leur siège dans le canton ou un établissement stable et qui exercent une activité lucrative, dans la mesure où cette activité n’est pas taxée en vertu de la lettre a ;
c. Les sociétés anonymes, les sociétés en commandite par actions, les sociétés à responsabilité limitée, les sociétés coopératives, qui ont dans le canton leur siège ou un établissement stable ;
d. Les autres personnes morales, qui exercent une activité lucrative dans le canton par l’intermédiaire d’un siège ou d’un établissement stable ;
e. Les contribuables énumérés aux let. b, c et d, qui, n’ayant dans le canton ni siège ni établissement stable, y exercent pour leur compte une activité lucrative, notamment par l’intermédiaire de bureaux de domiciliation, de commande, de publicité, de renseignement, d’agent non-indépendant ou de chantier de courte durée.
a. Les personnes physiques qui exercent une activité dépendante, pour cette part d’activité ;
b. Les personnes morales exonérées des impôts cantonaux en application de l’art. 75 [LCP], sauf pour la part éventuelle de leur activité ayant un caractère commercial ;
c. Les personnes physiques et morales qui possèdent des biens immobiliers et dont la seule activité est de les louer non meublés par contrat de bail à loyer ;
d. Les exploitants agricoles, pour la part d’activité qui ne revêt pas un caractère industriel ou commercial ;
e. Les services publics, fédéraux, cantonaux ou communaux ».
b. L’autorité de taxation est constituée par le maire ou un conseiller administratif (art. 311 al. 1 LCP). Elle peut déléguer sa fonction à un adjoint du maire ou à un service municipal placé sous sa responsabilité (art. 311 al. 2 LCP).
c. L’autorité de taxation peut établir des taxations d’office selon les modalités définies à l’art. 37 LPFisc (art. 310B LCP).
En l’espèce, le TAPI a retenu à juste titre que l’O______, association à but non lucratif mais exerçant une activité commerciale sous la forme de la dispense d’enseignement à des étudiants moyennant une rémunération, était assujetti en 2007 à la TPC en vertu de l’art. 301 al. 1 let. d LCP. L’O______ n’a pas interjeté recours contre le jugement si bien que ce volet du jugement déféré ne peut plus être remis en question à ce stade de la procédure en vertu du principe de l’autorité de la chose jugée (T. TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 296, n° 867).
Le litige ne porte donc que sur la compétence de l’autorité de taxation communale recourante pour sanctionner le recourant d’une amende pour violation de ses obligations de contribuable au sens de l’art. 68 LPFisc, compétence que lui a dénié le TAPI reprenant une solution adoptée par la commission cantonale de recours en matière d’impôt dans une décision du 24 novembre 2008 (DCCR/522/2008).
Selon l’art. 68 al. 1 let. a LPFisc, celui qui ne dépose pas une déclaration fiscale ou les annexes qui doivent l’accompagner malgré une sommation sera puni d’une amende pour avoir enfreint intentionnellement ou par négligence une obligation qui lui incombe en vertu de la législation fiscale ou d’une mesure prise en application de celle-ci. L’amende est de CHF 1’000.- au plus. Elle est de CHF 10’000.- au plus dans les cas graves ou en cas de récidive (art. 68 al. 2 LPFisc). Cette disposition légale était en vigueur en 2007.
L’art. 75 LPFisc est rédigé ainsi :
« al. 1. Le département est l’autorité compétente en matière de poursuite en cas de soustraction d’impôt et de violation des règles de procédure.
al. 2. l’instruction terminée, l’autorité compétente prend une décision, qui est notifiée par écrit à l’intéressé.
al. 3. les dispositions sur les principes généraux de procédure, les procédures de taxation et de recours s’appliquent par analogie ».
Cependant, toutes les opérations qui incombent au département en vertu de la législation fiscale sont assurées, sous la direction du Conseiller d’Etat chargé du département, par l’administration fiscale cantonale (ci-après : AFC-GE) et sous la signature de son directeur ou d’un remplaçant autorisé.
Il reste à déterminer si cette solution respecte le principe de légalité, particulièrement important en matière de contributions publiques et consacré par les art. 5 al. 1 et, plus spécialement, 127 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Cette dernière disposition précise que les principes généraux régissant le régime fiscal, notamment la qualité de contribuable, l’objet de l’impôt et son mode de calcul, sont soumis à la réserve de la loi, soit à l’exigence d’être définis avec une clarté et une précision adéquate dans une loi formelle (F. BELLANGER, Les principes constitutionnels et de procédures applicables en droit fiscal, in les procédure en matière fiscale 2002, 2ème éd., p. 58).
En l’espèce, la question concerne la compétence de l’autorité de taxation communale à prononcer une sanction contre un contribuable pour violation de ses obligations au sens de l’art. 68 LPFisc soit, pour une infraction qui figure dans une loi formelle. Même si l’autorité compétente pour prononcer la sanction n’est pas expressément désignée dans la LCP, ce dernier texte, lequel constitue également une loi formelle, autorise l’application analogique permettant d’asseoir la compétence de l’intimée. Dans ces circonstances, l’admission de cette compétence respecte principe de légalité.
C’est de manière erronée que la juridiction de première instance a considéré que la ville n’avait pas la compétence de prononcer une amende pour violation de ses obligations par le contribuable. Le recours dudit service sera admis. La cause sera renvoyée au TAPI pour qu’il statue sur le fondement de l’amende, au regard du respect des règles de procédure et des critères de l’art. 68 LPFisc, ainsi que sur la quotité de celle-ci, notamment au regard du principe de la proportionnalité.
Vu les circonstances du recours aucun émolument ne sera mis à la charge de l’O______ (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 12 octobre 2011 par le service de la taxe professionnelle communale de la Ville de Genève contre le jugement du Tribunal administratif de première instance du 29 août 2011 ;
au fond :
l’admet ;
annule le jugement du Tribunal administratif de première instance du 29 août 2011 en tant qu’il dénie toute compétence au service de la taxe professionnelle communale de la Ville de Genève pour prononcer une amende à l’encontre de l’O______ ;
renvoie la cause au Tribunal administratif de première instance pour qu'il statue à nouveau au sens des considérants ;
dit qu’il n’est pas prélevé d’émolument ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt au service de la taxe professionnelle communale de la Ville de Genève, au Tribunal administratif de première instance, ainsi qu’à l’O______.
Siégeants : M. Thélin, président, Mmes Hurni et Junod, MM. Dumartheray et Verniory, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste:
C. Derpich
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :