POUVOIR JUDICIAIRE
A/3256/2010-TAXIS ATA/323/2012
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 22 mai 2012
2ème section
dans la cause
Monsieur E______ représenté par Me Jean-Charles Sommer, avocat
contre
SERVICE DU COMMERCE
EN FAIT
Le 26 mai 2005, Monsieur E______, résidant ______, a déposé auprès du service des autorisations et patentes (ci-après : SAP), devenu le service du commerce (ci-après : Scom), une requête en vue d’obtenir l’autorisation d’exploiter un taxi de service public en qualité d’indépendant, au sens de l’art. 58 de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis - H 1 30), entrée en vigueur le 15 mai 2005.
Le 14 juillet 2005, M. E______ a requis une autorisation d’exploiter une limousine en qualité d’indépendant.
Le 28 juillet 2005, le Scom lui a délivré la carte professionnelle de chauffeur de taxi indépendant et lui a attribué les plaques d’immatriculation GE ______.
Le 9 août 2005, le Scom lui a également délivré une carte professionnelle de chauffeur de limousine indépendant et lui a attribué les plaques d’immatriculation GE ______.
Le 7 septembre 2009, M. E______ a eu un entretien dans les locaux du Scom avec un collaborateur de celui-ci. Il a demandé la délivrance d’une deuxième plaque d’immatriculation pour un taxi de service public (sic), mais son interlocuteur a constaté qu’aucune requête dans ce sens n’avait été inscrite dans les registres du Scom. M. E______ a été invité à documenter l’existence d’une telle démarche avant le 15 décembre 2009, date d’un nouvel entretien, mais le résultat de ses recherches s’est avéré négatif.
Le 18 décembre 2009, le mandataire de l’intéressé a écrit au Scom. M. E______ s’était inscrit en date du 14 juillet 2005 pour obtenir une deuxième autorisation d’exploiter un taxi de service public. Il désirait obtenir la nouvelle plaque moyennant le paiement de CHF 60’000.-.
Le 12 juillet 2010, M. E______ a saisi le Tribunal administratif, devenu depuis le 1er janvier 2011 la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), d’un recours en déni de justice (cause A/2436/2010). Malgré son courrier du 18 décembre 2009 et une mise en demeure du 11 mai 2010, le Scom refusait de rendre une décision et de délivrer l’autorisation requise.
Le 2 septembre 2010, dans sa réponse au recours, le Scom a communiqué à la chambre de céans la décision qu’il notifiait le même jour à M. E______, en contestant tout retard dans sa prise de décision. Deux entretiens s’étaient déroulés dans les locaux du Scom les 25 mars et 11 juin 2010, auxquels seul M. E______ s’était présenté alors que son avocat devait l’accompagner.
Dans la décision du 2 septembre 2010 précitée, le Scom refusait d’octroyer à M. E______ une deuxième autorisation d’exploiter un taxi de service public.
M. E______ avait entrepris des démarches dès mars 2005 pour obtenir une autorisation d’exploiter un taxi de service public, en remplissant le formulaire ad hoc. Le Scom l’avait alors informé qu’il fallait attendre l’entrée en vigueur de la nouvelle loi pour traiter sa demande. Le 18 avril 2010, M. E______ avait réitéré sa demande, à la suite de quoi le Scom l’avait informé qu’il se trouvait sur la liste d’attente en 74ème position. Le 15 mai 2005, après l’entrée en vigueur de la nouvelle LTaxis, il avait formulé la requête du 26 mai 2005 précitée pour obtenir l’autorisation d’exploiter un taxi de service public, puis celle du 14 juillet 2005 pour l’obtention d’un permis de limousine et s’était vu délivrer les autorisations requises. Depuis lors, ni M. E______, ni son mandataire n’avaient saisi le Scom d’une requête pour la délivrance d’une deuxième autorisation d’exploiter un taxi de service public jusqu’en septembre 2009, date à laquelle celui-là s’était présenté dans les bureaux du Scom. Il lui avait alors été confirmé qu’aucune requête dans ce sens n’avait été répertoriée dans la liste d’attente instaurée par la loi. Lui-même n’avait pas pu démontrer, par la production de documents, qu’il avait effectué une telle démarche. Dès lors qu’il n’avait pas requis son inscription pour l’obtention d’une deuxième autorisation d’exploiter un taxi de service public conformément à l’art. 21 LTaxis, le Scom refusait d’entrer en matière à ce sujet. M. E______ était invité à s’inscrire sur la liste d’attente, conformément à la LTaxis.
A la suite de cette décision, la cause A/2436/2010 relative au déni de justice a été rayée du rôle par décision du Tribunal administratif du 21 septembre 2010.
Le 28 septembre 2010, M. E______ a interjeté recours auprès du Tribunal administratif contre la décision du Scom du 2 septembre 2010, concluant à son annulation et à ce qu’une deuxième autorisation d’exploiter un taxi de service public en qualité d’indépendant lui soit délivrée.
Le 28 juillet 2005, il avait obtenu du Scom l’autorisation d’exploiter un taxi de service public suite à une requête formée le 3 mars 2005. Après l’entrée en vigueur de la LTaxis, il avait requis le 14 juillet 2005 une deuxième autorisation. A l’époque, il n’avait pas été le seul à effectuer cette démarche car, suite à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi, tous les chauffeurs de taxis avaient requis la délivrance d’autorisation d’exploiter un taxi de service public en qualité d’indépendant avec un ou deux véhicules. Il avait déposé sa demande auprès « d’un employé dont le nom n’a pas à être cité ici, mais qui pratiquait l’arbitraire le plus complet de manière partisane ». Cela expliquait la disparition de sa requête. Le 18 décembre 2009, il avait rappelé l’existence de sa demande de deuxième autorisation d’exploiter un taxi de service public au Scom, qui avait essayé de négocier en proposant une rencontre, laquelle n’avait jamais eu lieu. Des rendez-vous informels s’étaient tenus, mais ils avaient pour but d’épuiser l’administré. C’était la raison pour laquelle il avait déposé un recours pour déni de justice.
La décision du 2 septembre 2010 devait être annulée car il avait été traité contrairement aux règles de la bonne foi. Il avait sollicité en 2005 une deuxième autorisation d’exploiter un taxi de service public en qualité d’indépendant. Sa demande d’autorisation avait disparu, en raison de l’arbitraire qui régnait au Scom. Des enquêtes devaient être ouvertes pour déterminer les circonstances de la disparition de cette requête.
Le 11 novembre 2010, M. E______ a transmis au juge délégué un courrier du 2 septembre 2005 du SAP. Ce document ne lui avait pas été adressé et ne mentionnait pas son destinataire car il avait caviardé le nom de celui-ci. Cette autorité précisait à ce dernier qu’il accusait réception de sa requête du 31 août 2005 visant à la délivrance d’un permis de taxi de service public mais ne pouvait y donner suite car il ne remplissait pas les conditions de l’art. 58 al. 2 LTaxis. Il était inscrit sur la liste d’attente prévue par la loi en fonction de son ancienneté dans la profession conformément aux dispositions transitoires prévues par l’art. 80 al. 1 du règlement d’exécution de la loi sur les taxis et limousines, transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles du 4 mai 2005 (RTaxis - H 1 30.01). Son rang était déterminé en fonction de son ancienneté dans la profession et non par la date d’inscription, comme prévu pour toute demande déposée après le 14 mai 2006.
Le 18 novembre 2010, le Scom a répondu. Il a conclu au rejet du recours. M. E______ n’avait pas apporté la preuve qu’il avait déposé le 14 juillet 2005 une requête pour obtenir une deuxième autorisation d’exploiter un taxi de service public. La requête qu’il avait déposée le 14 juillet 2005 concernait l’autorisation d’exploiter une limousine en qualité d’indépendant. Le courrier du 2 septembre 2005 produit par le recourant ne comportait pas l’adresse du destinataire, si bien que ce document ne pouvait pas servir de moyen de preuve. M. E______ n’ayant pas procédé à son inscription pour l’obtention d’une deuxième autorisation d’exploiter un taxi de service public conformément à l’art. 21 al. 3 LTaxis, le Scom ne pouvait que refuser d’entrer en matière sur la délivrance de cette deuxième autorisation.
a. Le 18 avril 2011, le juge délégué a convoqué une audience de comparution personnelle des parties et d’enquêtes. Il a entendu Monsieur Nicolas Bongard, attaché de direction auprès du DARES. Celui-ci avait été directeur ad interim du SAP. Avant l’entrée en vigueur de la LTaxis, il existait une liste d’attente de personnes désireuses d’obtenir un permis de taxi de service public. Pour figurer sur cette liste, il fallait remplir un formulaire. Le fait d’avoir obtenu un permis de taxi ne conduisait pas automatiquement à l’inscription du bénéficiaire sur cette liste d’attente. Que le requérant s’inscrive sur la liste par la voie ordinaire ou se prévale de l’art. 58 LTaxis, il devait remplir un formulaire distinct. Dans la deuxième hypothèse, il n’y avait pas de liste d’attente.
b. Madame H______ a été entendue comme témoin. Elle avait travaillé au Scom du 4 août 2003 au 30 juin 2010. Elle se rappelait de M. E______. Avant l’entrée en vigueur de la nouvelle LTaxis, les chauffeurs désireux d’obtenir une autorisation de service public devaient s’inscrire au moyen d’un formulaire auprès du Scom. Ils étaient ensuite inscrits sur une liste d’attente. A réception du formulaire de demande, il n’y avait pas forcément une instruction de cette dernière. En effet, elle était susceptible de n’être honorée que quelques années plus tard. En revanche, le Scom accusait réception de la demande et confirmait que les personnes étaient inscrites sur la liste d’attente. Après l’entrée en vigueur de la nouvelle LTaxis, certaines demandes pouvaient être formulées en fonction de l’art. 58 LTaxis. Dans ces cas-là, soit la personne ne remplissait pas les conditions légales, auquel cas une décision refusant la délivrance de l’autorisation lui était notifiée, soit elle les remplissait et le dossier était étudié. Après deux ou trois mois, l’autorisation était délivrée. De ce fait, les personnes au bénéfice des dispositions transitoires de la LTaxis n’étaient pas portées sur une liste d’attente. Lorsqu’un chauffeur dont le nom figurait sur la liste d’attente des demandeurs ordinaires était mis au bénéfice des dispositions transitoires, l’autorisation lui était accordée et son nom était retiré de la liste d’attente. Les demandes ne pouvaient être égarées. Lorsqu’un requérant se présentait au guichet, l’heure à laquelle celui-ci avait été reçu était notée sur le formulaire de demande et une copie lui en était remise immédiatement. Les données des demandeurs étaient ensuite saisies automatiquement. Lorsque le Scom constatait qu’un chauffeur figurait encore sur la liste d’attente alors qu’il avait été mis au bénéfice d’une autorisation en vertu des dispositions transitoires, son nom était retiré de la liste d’attente.
Le 18 mai 2011, le recourant a présenté ses observations finales. Il maintenait ses conclusions. Il était notoire que, dès mai 2005, les chauffeurs de taxis savaient qu’il leur appartenait de s’inscrire auprès du Scom sur une liste d’attente. On ne pouvait imaginer que lui-même ait ignoré cette obligation et n’ait pas procédé à une telle démarche. Le Scom était non seulement désorganisé mais il y régnait également l’arbitraire. Il avait été démontré dans une autre procédure (cause A/3186/2010) que la responsable de la tenue de la liste d’attente avait non seulement informé faussement les administrés mais également qu’elle ne tenait pas avec suffisamment de rigueur la liste d’attente des demandes d’inscription. Pour le surplus, il se référait au courrier du 2 septembre 2005, le SAP lui ayant rappelé qu’un autre chauffeur de taxi était inscrit sur la liste d’attente.
Le 12 mai 2011, le Scom a informé la chambre administrative qu’il n’avait pas d’observations à formuler.
Le 25 mai 2011, le juge délégué signifié aux parties que la cause était gardée à juger.
EN DROIT
Les procédures pendantes devant le Tribunal administratif au 1er janvier 2011 sont reprises par la chambre administrative (art. 143 al. 5 LOJ). Cette dernière est ainsi compétente pour statuer.
Interjeté en temps utile devant la juridiction alors compétente, le recours est recevable (art. 56A de la loi sur l’organisation judiciaire du 22 novembre 1941 -aLOJ ; 63 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10 dans sa teneur au 31 décembre 2010).
La LTaxis est entrée en vigueur le 15 mai 2005. Elle s’applique aux deux requêtes déposées après cette date, soit les 26 mai et 14 juillet 2005.
L’exploitation d’un taxi de service public est soumise à autorisation (art. 11 al. 1 LTaxis). Elle ne permet l’exploitation que d’un seul véhicule par autorisation, qui est strictement liée à l’immatriculation (art. 11 al. 2 LTaxis).
L’art. 11 LTaxis prévoit une limitation des permis de service public, dont le nombre maximal est déterminé et adapté par le Scom (art. 20 al. 1 et 2 LTaxis ; 19 al. 1 et 2 RTaxis).
Le Scom ne délivre pas de nouveaux permis de service public tant que le nombre de ceux déjà émis est supérieur au nombre de permis prévus à l’art. 20 LTaxis (art. 21 al. 1 LTaxis). Si le nombre de requêtes est supérieur au nombre de permis disponibles, l’octroi des permis est effectué sur la base d’une liste d’attente établie selon la date à laquelle l’inscription sur la liste est validée. Chaque requérant n’est habilité à se voir délivrer qu’un seul permis. Il ne peut se réinscrire qu’après l’obtention d’un permis (art. 21 al. 3 LTaxis).
Les listes d’attente pour la délivrance d’un permis de service public sont tenues par le Scom ou l’institution commune au milieu professionnel et ne sont pas publiques. Les personnes inscrites sur les listes d’attente peuvent demander que leur rang leur soit communiqué (art. 20 al. 1 RTaxis).
Les personnes déjà titulaires d’un permis peuvent également solliciter leur inscription sur la liste d’attente pour la délivrance d’un seul nouveau permis (art. 20 al. 4 Taxis). Le nouveau permis n’est délivré que si le requérant obtient l’autorisation d’exploiter une entreprise au sens de l’art. 12 LTaxis dans les deux mois suivant l’avis de disponibilité d’un permis, ou s’il est déjà titulaire d’une telle autorisation (art. 20 al. 4 RTaxis).
Le rang des candidats est fixé selon la date à laquelle la demande d’inscription a été reçue par le Scom, pour autant que la demande soit valide (art. 20 al. 5 RTaxis). Les permis sont attribués ou annulés selon l’ordre des listes d’attente (art. 20 al. 7 RTaxis).
En l’occurrence, le recourant était déjà titulaire d’un permis de taxi de service public suite aux démarches commencées en mars 2005 et répétées le 26 mai 2005. Il était habilité, en vertu de l’art. 20 al. 4 RTaxis, à solliciter la délivrance d’un nouveau permis. Toutefois, cette disposition prévoyait qu’il devait s’inscrire sur la liste d’attente dans ce but, conformément au système général instauré part l’art. 21 LTaxis, lorsque le nombre de requérants est supérieur au nombre de permis délivrés. Le recourant allègue avoir effectué cette démarche le 14 juillet 2005, sans pouvoir documenter ce fait par la production d’un double du formulaire ad hoc, qu’il devait remplir pour ce faire. Selon l’instruction menée à ce jour, la seule requête déposée le 14 juillet 2005 visait la délivrance d’une autorisation d’exploiter une limousine à titre indépendant. Le recourant reporte la faute sur la mauvaise tenue des registres de l’administration, ce qui ne peut être retenu, le dossier présenté par le Scom permettant de retracer les démarches effectuées par le recourant. Le courrier caviardé adressé à l’un de ses collègues ne lui est d’aucun secours, dans le sens où il ressort de celui-ci que cette personne a été inscrite sur la liste d’attente après avoir requis la délivrance d’un permis.
La procédure administrative est régie par la maxime inquisitoire selon laquelle le juge établit les faits d’office (art. 19 LPA). Mais ce principe n’est pas absolu, sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à la constatation des faits (art. 22 LPA). Celui-ci comprend en particulier l’obligation des parties d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d’elles, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l’absence de preuves (ATF 130 II 482 ; Arrêts du Tribunal fédéral 9C_926/2009 du 27 avril 2010 consid. 3.3.2 ; 8C_1034/2009 du 28 juillet 2010 consid. 4.2 ; ATA/797/2010 du 16 novembre 2010 ; ATA/649/2010 du 21 septembre 2010 ; ATA/532/2010 du 4 août 2010 ; ATA/669/2009 du 15 décembre 2009, et les références citées ; P. MOOR / E. POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 3ème éd., Berne 2011, p. 299, n° 2.2.6.4).
Le recourant ayant échoué à apporter la preuve de la démarche qu’il aurait effectuée et qui aurait été mal enregistrée par l’administration, le Scom était fondé à prendre la décision querellée sans qu’il soit nécessaire d’examiner les faits sous l’angle du respect des règles de la bonne foi découlant de l’art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). La chambre de céans a d’ailleurs déjà tranché dans le même sens une cause similaire (ATA/567/2011 du 30 août 2011).
Le recours sera rejeté. Un émolument de CHF 750.- sera mis à la charge de M. E______, qui succombe. Aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 28 septembre 2010 par Monsieur E______ contre la décision du 2 septembre 2010 du service du commerce ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 750.- à la charge de Monsieur E______ ;
dit qu’il ne lui est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Jean-Charles Sommer, avocat de Monsieur E______, ainsi qu’au service du commerce.
Siégeants : Mme Hurni, présidente, Mme Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
J. Dentella Giauque
la présidente siégeant :
E. Hurni
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :