POUVOIR JUDICIAIRE
A/636/2011-FPUBL ATA/369/2012
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 12 juin 2012
dans la cause
Monsieur X______ représenté par Me Martin Ahlström, avocat
contre
CONSEIL ADMINISTRATIF DE LA VILLE DE LANCY représenté par Me Bénédict Fontanet, avocat
EN FAIT
Monsieur X______ a été engagé comme agent de sécurité municipale de la Ville de Lancy (ci-après : la ville) dès le 1er mars 2001. Le 1er janvier 2006, il est devenu appointé. Dès le 1er janvier 2010, la sécurité municipale est devenue la police municipale de cette ville.
Le 24 juillet 2008, il a fait l’objet d’un avertissement, qui lui a été infligé par le chef de la sécurité municipale au motif qu’il consacrait une partie de son temps de travail à des activités annexes, sans rapport avec son activité professionnelle. A l’occasion de l’évaluation dont M. X______ a fait l’objet le 28 octobre 2009, portant sur ses prestations de septembre 2008 à octobre 2009, ces dernières ont été qualifiées de globalement bonnes.
Le 22 juin 2010, soit un mardi, aux environs de 20h, M. X______ a apposé une dizaine d’amendes d’ordre (ci-après : AO) sur des véhicules stationnés dans la cour de l’école de Tivoli. Or, quelques jours plus tard, M. X______ a appris que lesdites AO avaient été annulées par Monsieur R______, avec la mention « VF (vice de forme) courrier du 21 avril 2009 - Musique de Lancy ». Des faits similaires s’étaient produits en 2008, lorsque M. R______ avait annulé des AO infligées par d’autres agents municipaux. M. X______, constatant que rien n’avait changé depuis, a sollicité de Monsieur F______, conseiller administratif, en charge de la police municipale, par courriel du 7 juillet 2010, une entrevue, qui a été fixée au 16 août 2010 à 17h30.
Le 3 août 2010, Monsieur D______ a demandé par courriel à M. F______ de participer à cet entretien car M. X______ était sous sa responsabilité et qu'il se devait de l'épauler. De plus, il avait lui-même « quelques informations malsaines sur le fonctionnement du service » à communiquer audit conseiller administratif.
Le 11 août 2010, M. F______ a répondu à M. D______, par courrier électronique également, en ces termes : « Bonjour, J'ai toujours considéré la demande de Monsieur X______ comme un entretien personnel. Bonne soirée et à très bientôt.».
Le 16 août 2010 à 14h59, M. X______ a envoyé un nouveau courriel à M. F______. Il avait appris que ce dernier ne souhaitait pas que M. D______ assiste à leur entrevue. Il comprenait cette décision dans la mesure où, au moment où il l'avait demandé, cet entretien revêtait un caractère personnel. Toutefois, compte tenu de la gravité des faits dont il voulait lui faire part, la présence d'un témoin était essentielle. Comme la personne qui devait initialement l'accompagner ne pouvait être présente, M. D______ viendrait avec lui en qualité de témoin assermenté.
L'entretien du 16 août 2010, auquel M. D______ a assisté, n'a pas fait l'objet d'un procès-verbal. En substance, il ressort du dossier que M. X______ s'est plaint auprès de M. F______ de dysfonctionnements au sein de la police municipale et a formulé divers reproches à l'encontre de M. R______. Selon M. F______, M. X______ a alors exigé qu’il destitue M. R______, et cela jusqu’au 31 août 2010. A défaut, il adresserait une dénonciation au Procureur général. Il reprochait à M. R______ d’avoir annulé les AO qu’il avait infligées le 22 juin 2010 sans l’en avoir préalablement informé. Il considérait qu’un tel comportement contrevenait à la directive du Procureur général et justifiait qu’il ait saisi directement le conseiller administratif responsable. M. F______ avait alors rappelé à M. X______ que selon la lettre adressée le 21 avril 2009 par le conseil administratif de la ville (ci-après : le conseil administratif) aux associations communales, le stationnement des voitures des membres de celles-ci était admis en dehors des heures d’ouverture de l’école et à l’exception du mercredi après-midi et du samedi. En l’espèce, les véhicules sur lesquels M. X______ avait apposé des AO étaient stationnés dans le préau de l’école un mardi soir vers 20h, et ils appartenaient tous à des membres de la Musique de Lancy, raison pour laquelle les AO avaient été infligées à tort, selon lui.
Le 17 août 2010, M. F______ a fait part des doléances de M. X______ à ses deux collègues du conseil administratif.
Le 23 août 2010, six collaborateurs de la police municipale ont sollicité de M. F______ un entretien « dans un délai respectable » afin de lui faire part de dysfonctionnements au sein de leur service. Les signataires de cette missive étaient Madame C______, secrétaire, Monsieur G______, sergent-major et chef du poste du Grand-Lancy, Messieurs L______ et H______, agents de la police municipale (ci-après : APM) au Petit-Lancy, ainsi que MM. D______ et X______.
Le 24 août 2010, le conseil administratif a décidé de faire procéder à un audit de la police municipale.
Le 27 août 2010, M. F______ a informé de vive voix l'ensemble des APM de cette décision, à l'exception de Mme C______, alors en vacances. Dans l'attente des résultats de l'audit, M. F______ invitait les APM à se concentrer exclusivement sur leur travail, à entretenir des relations normales et respectueuses avec leurs collègues et à respecter à la lettre les décisions de leur hiérarchie.
Par pli du 30 août 2010, adressé à M. X______ à son domicile privé sous la signature de M. F______ et de Madame E______, secrétaire générale de la commune de Lancy, il a été rappelé à M. X______ que dans l’attente du résultat de l’audit, il était prié de se conformer strictement aux dispositions prévues dans l’art. 3.1 du statut du personnel de l'administration municipale de la ville de Lancy du 28 septembre 2006 (LC 28 151 - ci-après : le statut), notamment son premier paragraphe, et de s’abstenir de toute polémique. La suite donnée à l’entretien du 16 août 2010 restait réservée.
Par courriel du 1er septembre 2010, M. X______ a remercié M. F______ de la séance d’information du précité. A cette occasion, il n’avait pas été fait mention des infractions pénales qu’il lui avait signalées le 16 août 2010. Un audit ne pouvait se substituer à une procédure pénale. Il ne pouvait pas laisser ces agissements lettre morte. Compte tenu de la récurrence des infractions constatées, il se devait de transmettre ces faits au Parquet.
Le 3 septembre 2010, Mme E______ a convoqué M. X______ pour un entretien le 16 septembre 2010, dans le cadre de l’audit.
Par pli recommandé du 15 septembre 2010, M. X______ a écrit aux trois conseillers administratifs en indiquant qu’il se conformerait aux dispositions du statut jusqu’au résultat de l’audit. Toutefois, il les priait de lui confirmer que cet audit porterait bien sur les points relevés lors de l’entretien du 16 août 2010, c’est-à-dire :
« - infraction à la loi sur les agents de la police municipale, les contrôleurs municipaux du stationnement et les gardes auxiliaires des communes du 20 février 2009 (LAPM - F 1 07) ;
non-respect de la loi sur l’interdiction de fumer dans les lieux publics du 22 janvier 2009 (LIF - K 1 18) ;
les actes d’abus d’autorité ;
les divers problèmes internes au sein du service … ».
des propos tenus lors de l’entretien du 16 août 2010 ;
A cette occasion, M. X______ pouvait venir assisté par une personne de son choix, extérieure à l’administration municipale.
M. X______ a exposé pour quelles raisons il était venu accompagné par M. D______ lors de la séance du 16 août 2010 convoquée par M. F______. M. X______ a affirmé que M. R______ avait annulé les AO qu’il avait mises le 22 juin 2010 sans lui en avoir parlé et sans lui avoir demandé son avis. Il lui avait semblé important d’en référer directement à M. F______ car il n’était pas possible de discuter avec M. R______, son supérieur direct. Selon M. X______, l’école de Tivoli faisait l’objet d’un arrêté selon lequel la circulation dans les préaux était formellement interdite. Les véhicules étaient stationnés sur une place de jeux. Il lui paraissait inadéquat de ne pas verbaliser les véhicules de la Musique de Lancy, alors que l’ensemble des usagers des sociétés utilisant les salles de l’école de Tivoli étaient verbalisées en cas d’infraction. M. F______ a indiqué que chaque société avait reçu une lettre du conseil administratif, leur précisant les heures de stationnement possibles. M. F______ a affirmé que M. X______, lors de la séance du 16 août 2010, avait présenté un réquisitoire à l’encontre de M. R______, en le menaçant, s’il ne destituait pas M. R______ d’ici le 31 août, de dénoncer ces faits au Procureur général. Dans le procès-verbal de cette audience du 6 octobre 2010, il est toutefois indiqué « s’il ne désistait pas ». M. X______ a contesté avoir tenu un réquisitoire à l’encontre de M. R______. Il n’avait pas dénoncé les faits au Procureur général puisqu’il avait promis de se conformer à la demande qui lui avait été adressée dans le courrier du 30 août 2010. M. F______ avait été très choqué par les propos tenus par M. X______ le 16 août 2010 à l’encontre de M. R______, en présence de M. D______.
M. X______ a ajouté que si des correspondances avaient été adressées à la suite de la séance d’information, c’était parce qu’il voulait être certain que l’audit porterait sur le fonctionnement du service et qu’il ne pensait pas que la société extérieure mandatée pour réaliser cette audit ait été compétente pour dénoncer des faits « relevant de procédure pénale ». M. F______ a ajouté que certains aspects des reproches adressés par M. X______ à M. R______ avaient été évoqués lors de l’entretien de qualification de ce dernier au printemps. M. F______ ne comprenait dès lors pas l’insistance de M. X______. Ce dernier a jouté que des faits similaires avaient été rapportés à M. F______ en 2008 déjà, sans que M. R______ ne s’y conforme. M. X______ craignait que rien ne change. Le procès-verbal a été signé par toutes les personnes présentes.
Par pli du 15 octobre 2010, adressé par le conseil de MM. D______ et X______ à M. F______, la demande de récusation de ce dernier a été renouvelée. Il sollicitait le remplacement de M. F______ par un autre conseiller administratif. Le procès-verbal établi le 6 octobre 2010 confirmait le rôle de témoin de M. F______. Quant à M. X______, il avait exposé en termes clairs la gravité de la situation et la nécessité d’une intervention rapide afin de mettre un terme aux agissements de M. R______. En aucun cas il ne pouvait être retenu que M. X______ aurait usé de menaces, dans la mesure où il s’était limité à rappeler son obligation de dénoncer une infraction découlant de l’art. 11 du Code de procédure pénale genevois du 29 septembre 1977, alors en vigueur (aCPP - E 4 20), cette possibilité étant régie depuis le 1er janvier 2011 par les art. 301 et 302 du code de procédure pénale suisse du 5 octobre 2007 (CPP - RS 312.0). Ils concluaient tous deux à l’abandon de la procédure à leur endroit et sollicitaient la suspension de la procédure jusqu’à la remise du rapport d’audit ou, alternativement, que leurs collègues de service soient également entendus par le conseil administratif.
Par décision du 9 novembre 2010, envoyée à l’adresse privée de M. X______ en France et remise à l’intéressé en mains propres le jour même, M. F______ a d’une part, rejeté la demande de récusation déposée contre lui et d’autre part, prononcé un blâme à l’encontre de M. X______, qui avait, pour les raisons ayant motivé l’ouverture de la procédure disciplinaire, contrevenu à l’art. 3.1 du statut. Il était relevé par ailleurs que M. X______ avait déjà fait l’objet d’un avertissement le 24 juillet 2008.
Par acte daté du 10 décembre 2010, M. X______ a recouru contre cette décision auprès du conseil administratif, en concluant à l’annulation de cette sanction. Il demandait à être libéré des fins de la procédure disciplinaire. En revenant sur les faits qui lui étaient reprochés et en exposant dans quelles circonstances M. D______ et lui-même avaient agi, animés par leur volonté de dénoncer des actes irréguliers, voire illégaux, commis par leur supérieur. En neuf ans de bons et loyaux services, M. X______ n’avait jamais fait l’objet de reproches ou de sanctions disciplinaires, hormis l’avertissement précité, de sorte que la blâme prononcé était disproportionné.
Par décision du 21 décembre 2010, expédiée par pli recommandé le 28 janvier 2011, le conseil administratif a pris acte de la récusation de M. F______ dans le cadre de la procédure de recours. Il a rejeté ce dernier et confirmé la décision attaquée.
Le 20 janvier 2011, M. X______ a dénoncé M. R______ au Procureur général pour abus d’autorité.
Le 2 mars 2011, M. X______ a recouru contre cette décision auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative), en concluant préalablement à ce qu’une audience de comparution personnelle des parties soit ordonnée, de même que l’ouverture d’enquêtes (cause A/636/2011). Principalement, la décision attaquée devait être annulée, de même que celle prise par M. F______ le 9 novembre 2010. M. X______ devait être libéré des fins de la procédure disciplinaire et se voir allouer une indemnité de procédure. M. X______ avait dûment informé M. F______ de la présence de M. D______ lors de l’entrevue du 16 août 2010, et M. F______ n’avait pas renvoyé M. D______. M. X______ faisait valoir que les comportements qui lui avaient été reprochés par M. F______ pour l’ouverture de la procédure disciplinaire, soit son attitude lors de l’entretien du 16 août 2010, la menace résultant de son courrier électronique du 1er septembre 2010 et un ton inadmissible dans le courrier du 15 septembre 2010, ne constituaient pas des violations de ses obligations résultant de l’art. 3.1 du statut. Il contestait avoir sollicité la destitution de M. R______, mais maintenait que ce dernier avait procédé à l’annulation des AO qu’il avait lui-même infligées le 22 juin 2010 en violation de la législation en vigueur et du règlement communal. Seul l’agent verbalisateur pouvait annuler une AO. Il se référait à la directive émise par le Procureur général le 27 mars 1998. Enfin, la lettre du 21 avril 2009 du conseil administratif à la Musique de Lancy ne contenait aucune autorisation générale pour les membres de celle-ci de stationner dans le préau de l’école de Tivoli. D’ailleurs, il n’avait pas eu connaissance de cette lettre avant les faits et elle n’avait jamais été communiquée à l’association des parents d’élèves de l’école de Lancy. Il était fondé à penser que M. R______ s’était rendu coupable d’entrave à l’action pénale, voire d’abus d’autorité, et il avait, comme son supérieur hiérarchique, une obligation découlant de l’art. 11 aCPP, soit de dénoncer toute infraction au Procureur général. Le sanctionner alors qu’il avait agi conformément à la loi n’était pas admissible. S’il n’avait rien fait, il aurait violé son obligation de fidélité.
Le 2 mai 2011, le conseil administratif a réfuté les allégués de M. X______ et conclu au rejet du recours. M. X______ ne pouvait pas ignorer la teneur du courrier du 21 avril 2009. Il avait lui-même été mandaté courant 2009 pour établir un rapport concernant le stationnement dans le préau de l’école de Tivoli. Il résultait du procès-verbal d’une séance du conseil administratif du 24 novembre 2009 que M. F______ s’était rendu sur place avec M. X______ et le concierge de l’école et il avait été convenu d’attendre le rapport de M. X______ à ce sujet.
La violation par M. X______ de l’art. 3.1 du statut était avérée. En prononçant un blâme à l’encontre de ce fonctionnaire, le conseil administratif avait tenu compte de l’avertissement qui avait été précédemment infligé à M. X______. Le statut ne permettait que deux sanctions, soit l’avertissement ou le blâme, et ce dernier était, en l’état, justifié et proportionné.
Le juge délégué a entendu les parties lors d’une audience de comparution personnelle le 8 juin 2011. Elles ont campé sur leur position. M. X______ a déclaré qu’il n’avait pas eu connaissance du fait que son rapport établi en 2009 aurait donné lieu à une décision du conseil administratif. Du fait que l’arrêté du département de justice et police (ci-après : DJP), devenu depuis le département de la sécurité, de la police et de l’environnement (ci-après : DSPE) du 17 mai 1978 était toujours en vigueur, il lui paraissait évident que les véhicules stationnés dans le préau, même le soir et appartenant à des membres de sociétés communales, n’avaient pas le droit de s’y trouver et devaient donc être amendés. Sur la nouvelle signalisation mise en place dans le préau de Tivoli, il était clairement mentionné une interdiction de circuler, avec la mention « ayants droit exceptés ». Il n’avait pas eu connaissance d’une liste des ayants droit. Il lui semblait que ces panneaux avaient été apposés avant le 22 juin 2010. M. F______ a ajouté à ce sujet que les ayants droit étaient les membres de la Musique de Lancy ainsi que les véhicules des personnes chargées de l’entretien au sein de la commune. Il n’existait pas de liste des ayants droit. Quant à la solution préconisée par M. X______ dans son rapport, elle avait fait l’objet d’une procédure, en cours auprès de la direction générale de la mobilité (ci-après : DGM). M. X______ a ajouté que le 16 août 2010, il avait bien évoqué la date du 31 août 2010, car si rien n’était fait d’ici là, il aurait été dans l’obligation, conformément à son devoir, de dénoncer M. R______ au Procureur général. D’entente entre les parties, il a été admis que le procès-verbal établi le même jour dans le cadre de la procédure relative à M. D______ serait joint à la présente cause et vice versa.
Le 1er juillet 2011, le juge délégué a entendu lors d’une audience de comparution personnelle et d’enquêtes MM. L______ et H______, deux collègues de la police municipale de Lancy.
a. M. L______, entendu comme témoin, avait travaillé à la police municipale de Lancy de septembre 2003 au 31 décembre 2010. Les APM n'avaient jamais reçu d'informations concernant l'autorisation de stationner qu'auraient eue les membres de la Musique de Lancy. Seul l'agent qui avait infligé une AO pouvait l'annuler et non son supérieur hiérarchique. A part le cas dénoncé par M. X______, il n'avait pas eu connaissance d'autres annulations d'AO faites par M. R______. L'ambiance au sein de la police municipale s'était dégradée environ six mois après l'ouverture du poste du Petit-Lancy. M. D______ avait un franc-parler et disait les choses sur le moment mais ensuite elles étaient réglées. Les APM avaient été informés verbalement, à une date dont il ne se souvenait pas, mais avant que le poste du Petit-Lancy n'existe, que le stationnement était dorénavant interdit dans tous les préaux, alors qu'il était toléré auparavant. Il apprenait au cours de l'audience que les membres de la Musique de Lancy disposaient de la clé du portail du préau de l'école de Tivoli.
b. M. H______, entendu comme témoin, avait travaillé au sein de la police municipale de Lancy de septembre 2006 à fin avril 2011. Personne n'était autorisé à stationner dans les préaux des écoles de la commune. Les véhicules qui s'y trouvaient devaient être amendés. Telles étaient les instructions qu'il avait reçues. Même les enseignants étaient verbalisés s'ils stationnaient à ces endroits durant les heures d'école. Il n'avait pas eu connaissance du fait que des AO aient été annulées. Le 18 décembre 2010 avait eu lieu une soirée de la Musique de Lancy à l'école de Tivoli. La police municipale avait reçu une copie d'un courrier envoyé à la Musique de Lancy, selon lequel le stationnement des véhicules des membres de la fanfare était autorisé dans le préau de cette école pour cette occasion particulière, ce qui démontrait bien que les autres jours ce stationnement était interdit. Il avait toujours apprécié M. D______. Il avait eu connaissance du courrier du 21 avril 2009 adressé à la Musique de Lancy après l'annulation des amendes émises par M. X______. En avril 2009, M. D______ ne l'avait pas informé de la teneur de ce courrier. Il avait vu le mardi soir des véhicules stationner régulièrement dans le préau de l'école de Tivoli, sans savoir qu'il s'agissait de véhicules appartenant à des membres de la Musique de Lancy. Pour sa part, il ne les avait jamais verbalisés et n'était pas en mesure de reconnaître un véhicule qui aurait appartenu à un musicien de la fanfare.
Le 29 juillet 2011, M. X______ a déposé ses observations après enquêtes. Il avait préalablement, soit le 6 juillet 2011, déposé le rapport qu’il avait établi en 2009. Par ailleurs, il a persisté dans ses observations et conclusions.
Le 29 juillet 2011 également, le conseil administratif en a fait de même, en persistant dans ses conclusions.
Alors que cette procédure était pendante, le conseil administratif a, le 4 juillet 2011, décidé d’ouvrir une enquête administrative à l’encontre de l’intéressé au motif que celui-ci avait, le 20 janvier 2011, adressé au Procureur général une dénonciation pénale à l’encontre de M. R______, chef de la police municipale, comme il avait annoncé vouloir le faire le 16 août 2010. Le conseil administratif envisageait une procédure de résiliation des rapports de service en raison du comportement de M. X______, susceptible de tomber sous le coup de l’art. 3 ch. 1 du statut.
Cette enquête a été confiée à Mme E______, secrétaire générale de la commune, assistée à titre de conseil par Maître Jacques-André Schneider, avocat.
Par ordonnance, définitive et exécutoire du 10 novembre 2011 dans la cause P/954/2011, le Procureur général a décidé de ne pas entrer en matière sur la dénonciation précitée à l’encontre de M. R______ du chef d’abus d’autorité, faute de prévention de cette infraction, en se référant à l’arrêt de la Cour de justice du 13 décembre 2010, confirmé par arrêt du Tribunal fédéral du 31 mai 2011 (6B_76/2011).
Selon l’arrêt de la Cour de justice précité, la directive du Procureur général du 21 janvier 1998, relative à l’annulation des AO, avait été diversement accueillie et interprétée selon les communes. En l’espèce, aucun élément ne permettait de remettre en cause le fait que M. R______, chef de la police municipale de la commune de Lancy, et à ce titre directement subordonné au conseiller administratif compétent, soit en l’espèce M. F______, pouvait, avant transmission au service des contraventions, annuler une AO infligée par l’un des policiers municipaux placés sous ses ordres. Enfin, au vu des pièces produites, les membres de la Musique de Lancy étaient en droit de circuler dans le préau de l’école de Tivoli afin d’y stationner en dehors des horaires scolaires.
M. X______ a nié avoir eu connaissance des décisions du conseil administratif relatives à la mise à disposition des préaux de l’école pour les membres des associations communales le soir et en dehors des horaires scolaires, tout en admettant s’être rendu à un transport sur place le 24 novembre 2009 à l’école de Tivoli avec M. F______ pour évoquer le problème du stationnement en question. Il a convenu que les panneaux apposés portaient la mention « ayants droit exceptés » et que le concierge remettait à ceux-ci la clé permettant d’ouvrir la barrière donnant accès auxdits préaux. Il n’avait pas cherché à savoir qui disposait d’une telle clé. Il considérait que la mention « ayants droit exceptés » était illicite. Il n’avait jamais reçu de note de service indiquant la liste des ayants droit. Ceux-ci ne pouvaient être les membres des sociétés communales. En dénonçant pour abus d’autorité M. R______, il s’était conformé à la directive du Procureur général. Son supérieur hiérarchique ne pouvait pas annuler lui-même les AO, mais aurait dû le prier d’enlever celles qu’il avait apposées.
Les enquêteurs ont procédé à une étude des devoirs de fidélité et de loyauté des fonctionnaires de la ville, de même qu’aux conditions et à la portée de l’art. 312 du Code pénal suisse du 21 décembre 1937 (CP - RS 311.0) réprimant l’abus d’autorité, ainsi qu’à la jurisprudence récente en matière de licenciement d’un fonctionnaire, en particulier de celui qui avait porté contre son employeur des accusations de mobbing, qui s’étaient avérées injustifiées (Arrêt du Tribunal fédéral 8C_589/2010 du 17 août 2011). En l’espèce, les enquêteurs ont reconnu que M. R______ était autorisé à procéder à l’annulation des AO sans en référer à M. X______, dont il était le supérieur hiérarchique. M. X______ avait infligé ces AO alors qu’il savait pertinemment ou ne pouvait ignorer que les membres des associations communales avaient l’autorisation, à certains moments, de stationner dans ce préau, puisque des panneaux apposés dans celui-ci portaient la mention « ayants droit exceptés », que M. X______ s’était rendu sur place le 24 novembre 2009 avec M. F______ pour examiner cette question et qu’il savait que les membres des associations communales disposaient d’une clé leur permettant d’ouvrir la barrière, qui leur avait été remise par le concierge de l’école. La dénonciation pénale pour abus d’autorité déposée par M. X______ contre son chef était ainsi dépourvue de tout fondement. Enfin, ce faisant, M. X______ n’avait pas respecté la voie de service, ni le principe de proportionnalité. Lors de son audition, il avait persévéré à considérer son acte comme justifié. Une telle attitude, ainsi que la mise à exécution de la menace de déposer la dénonciation pénale, rendaient impossible la poursuite des relations de service et contrevenaient au statut. La ville était en droit de résilier les rapports de service, conformément à l’art. 6.3 du statut.
Cette décision a été expédiée aux parties le 20 décembre 2011.
M. X______ contestait que la dénonciation de M. R______ puisse constituer une violation de ses devoirs de service au sens de l’art. 3.1 du statut. Il avait considéré de bonne foi que son supérieur avait commis un abus d’autorité en annulant les AO qu’il avait infligées le 22 juin 2010. Il a repris son argumentation quant à son ignorance de la tolérance accordée aux membres des sociétés communales. En s’inquiétant ensuite de savoir si l’audit commandité par le conseil administratif allait porter sur cette problématique, il n’avait fait que son devoir. En tout état, la décision de licenciement contrevenait au principe de la proportionnalité. La procédure ouverte suite au blâme était pendante. Il était disposé à poursuivre son activité d’agent communal, l’entente entre ses collègues et ses supérieurs étant bonne. Le conseil administratif aurait pu, au vu des autres possibilités offertes par le statut, atteindre les mêmes objectifs en usant de moyens plus adéquats. Enfin, M. X______ avait très mal vécu cette résiliation, ressentie comme un acte brutal de vengeance intervenu à la veille de Noël.
Le 2 mars 2012, le conseil administratif a conclu au rejet du recours, en faisant fond sur le rapport d’enquête administrative.
Invité à déposer d’éventuelles observations au sujet de cette écriture, le conseil de M. X______ a répondu le 20 mars 2012 qu’il persistait dans ses conclusions initiales.
Sur quoi, les causes ont été gardées à juger.
EN DROIT
Interjetés en temps utile devant la juridiction compétente, les recours sont recevables à cet égard (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10). Vu la connexité des faits, les deux recours de M. X______ seront joints sous le numéro de cause A/636/2011.
Agent de la police municipale de la Ville de Lancy, M. X______ a été engagé par cette dernière. Il est soumis à l'autorité du conseil administratif de celle-ci (art. 4 al. l LAPM).
Fonctionnaire communal, M. X______ est soumis au statut. Il « est tenu au respect des intérêts de la Ville de Lancy et doit s’abstenir de tout ce qui peut lui porter préjudice. Le fonctionnaire doit se conformer aux instructions de ses supérieurs et les exécuter avec conscience et discernement. Il doit, par son attitude, entretenir des relations dignes et correctes avec ses supérieurs, ses collègues et ses subordonnés, ainsi qu’avec le public. De plus, il doit remplir ses obligations conformément au descriptif de sa fonction et dans le respect des règlements de l’administration et des ordres de service. Il doit notamment assumer personnellement son travail et s’abstenir de toute occupation étrangère pendant les heures de travail » (art. 3.1 du statut).
Saisie d'un recours, la chambre administrative applique le droit d'office. Elle est liée par les conclusions des parties (art. 69 al. 1 LPA).
Ni dans l’un, ni dans l’autre des deux recours qu’il a déposés auprès de la chambre administrative, M. X______ n’a pris de conclusions relatives à la récusation de M. F______.
En conséquence, cette question - longuement discutée par le recourant lors de la procédure de première instance relative au blâme - ne sera pas traitée.
En prononçant la résiliation des rapports de service, le conseil administratif n’a pas pu tenir compte du blâme, celui-ci n’étant pas définitif. Au vu de ce qui va suivre, M. X______ a perdu tout intérêt actuel et pratique au recours contre le blâme. Le recours faisant l’objet de la cause A/636/2011 dirigé contre cette sanction sera déclaré irrecevable, conformément aux jurisprudences précitées.
M. X______ se plaint d’une violation du droit, y compris l’excès et l’abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité. Le fait qu’il ait dénoncé pénalement M. R______, dont il considérait de bonne foi qu’il avait commis un abus d’autorité, ne constituait pas une violation de ses devoirs de service au sens de l’art. 3.1 du statut.
Or, les enquêteurs administratifs ont mis en évidence le fait que non seulement M. R______ était habilité à annuler les AO infligées par M. X______, mais que celles-ci étaient injustifiées, les ayants droit, soit en l’occurrence les membres de la Musique de Lancy, ayant été autorisés à stationner dans les circonstances décrites ci-dessus dans le préau de l’école de Tivoli. Qui plus est, l’enquête a confirmé que M. X______ ne pouvait ignorer cet état de fait, puisqu’il avait lui-même participé à un transport sur place en novembre 2009 avec M. F______, qu’il avait, au sujet de la problématique du stationnement dans le préau de l’école de Tivoli, établi un rapport et que, quoi qu’il soutienne le contraire, les panneaux comportant la mention « ayants droit exceptés » étaient explicites et nullement illicites. Enfin, M. X______ a admis qu’il savait que le concierge avait remis des clés de la barrière du préau, sans chercher d’ailleurs à savoir quelles étaient les personnes qui en disposaient.
Malgré tous ces éléments, M. X______ n’a pas modifié son attitude, considérant encore dans le recours interjeté auprès de la chambre de céans qu’il avait agi de bonne foi en dénonçant M. R______ au Procureur général. Ce dernier n’est pas même entré en matière sur ladite dénonciation pour les raisons qui ont été exposées.
En se posant en justicier et en gardien de l’ordre, M. X______ a erré et a porté une accusation grave et infondée à l’encontre de son supérieur hiérarchique. En effet, l’application de l’art. 312 CP relatif à l’abus d’autorité suppose que l’auteur a agi « dans le dessein de se procurer ou de procurer à un tiers un avantage illicite » ou encore « a agi dans le dessein de nuire à autrui en abusant des pouvoirs de sa charge », ce qui n’était pas le cas. En portant des accusations gratuites contre M. R______, en menaçant de dénoncer pénalement ce dernier s’il n’était pas destitué et en dénonçant effectivement M. R______ au Procureur général, M. X______ a contrevenu à l’art. 3.1 du statut. Même s’il allègue bien s’entendre avec ses collègues et ses supérieurs, tel n’est à l’évidence pas le cas avec le chef de la police municipale, M. R______, raison pour laquelle la poursuite de toute collaboration avec celui-ci en a été rendue impossible. Dès lors, le conseil administratif était fondé à considérer que les liens de confiance étaient rompus. M. X______ ayant déjà fait l’objet d’un avertissement, aucune autre issue qu’une résiliation des rapports de service ne pouvait être envisagée, le statut ne prévoyant que deux sanctions disciplinaires, à savoir l’avertissement et le blâme.
La résiliation est notifiée avec effet immédiat si, compte tenu de la gravité des circonstances, l'on ne peut pas attendre de la partie qui résilie la continuation des rapports de service pendant le délai de congé (art. 6.3 al. 3).
Dans ce cas, la personne licenciée ne peut solliciter ni sa réintégration ni une quelconque indemnité, aucune disposition du statut ne le permettant.
Au vu de ce qui précède, le licenciement est justifié. Aucune autre mesure moins incisive ne pouvait être prise par l’intimé et la résiliation prononcée pour les motifs et dans les conditions précitées respecte pleinement le principe de proportionnalité.
Conformément à la jurisprudence de la chambre de céans, aucune indemnité de procédure ne sera allouée à l'intimé, même s'il y a conclu, la commune de Lancy ayant le statut d'une ville dès lors qu'elle compte plus de 10'000 habitants. Elle est réputée disposer de son propre service juridique et ne pas avoir à recourir aux services d'un mandataire extérieur (art. 87 LPA ; ATA/462/2011 du 26 juillet 2011 ; ATA/163/2011 du 15 mars 2011 ; ATA/362/2010 du 1er juin 2010 et les références citées).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
préalablement :
joint les causes A/636/2011 et A/178/2012 sous le numéro A/636/2011 ;
déclare irrecevable le recours interjeté le 2 mars 2011 par Monsieur X______ contre la décision du conseil administratif de la Ville de Lancy du 21 décembre 2010 ;
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 23 janvier 2012 par Monsieur X______ contre la décision du conseil administratif de la Ville de Lancy du 29 novembre 2011 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge de Monsieur X______ un émolument de CHF 1'000.- ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 et ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral ;
par la voie du recours en matière de droit public, s’il porte sur les rapports de travail entre les parties et que la valeur litigieuse n’est pas inférieure à CHF 15'000.- ;
par la voie du recours en matière de droit public, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- et que la contestation porte sur une question juridique de principe ;
par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, aux conditions posées par les art. 113 et ss LTF, si la valeur litigieuse est inférieure à CHF 15'000.- ;
le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Martin Ahlström, avocat du recourant, ainsi qu'à Me Bénédict Fontanet, avocat du conseil administratif de la Ville de Lancy.
Siégeants : Mme Hurni, présidente, M. Thélin, Mme Junod, MM. Dumartheray et Verniory, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière de juridiction :
M. Tonossi
la présidente siégeant :
E. Hurni
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :