POUVOIR JUDICIAIRE
A/1452/2015-TAXIS ATA/775/2015
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 28 juillet 2015
2ème section
dans la cause
Monsieur A______ représenté par Me Jean-Charles Sommer, avocat
contre
SERVICE CANTONAL DES VÉHICULES
EN FAIT
Monsieur A______, né en 1957, travaille en qualité de chauffeur de taxi de service public. En parallèle, il exploite une entreprise en raison individuelle B______ à C______, inscrite au registre du commerce de Genève depuis 2011 et dont le but est « l'installation de tachygraphes et taximètres (horokilométriques) ».
Suite à sa requête du 10 mai 2011, l'office cantonal des automobiles et de la navigation, devenu depuis le 11 décembre 2013, le service cantonal des véhicules (ci-après : le SCV), avait refusé en date du 22 juin 2011, l'accréditation de M. A______ en tant que station de montage des compteurs horokilométriques « taximètres ». Cette décision avait été confirmée par la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) dans son arrêt du 5 juin 2012 (ATA/351/2012), les arguments de la chambre administrative seront repris en tant que de besoin dans la partie en droit.
M. A______ avait recouru contre cet arrêt auprès du Tribunal fédéral, son recours avait toutefois été déclaré irrecevable car il ne respectait pas les exigences de forme (arrêt du Tribunal fédéral 2C_685/2012 du 5 février 2013).
Par acte du 3 février 2014, M. A______ avait recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif de première instance (ci-après : TAPI). Par jugement du 28 avril 2014, le TAPI avait admis partiellement son recours et renvoyé la cause au SCV pour complément d'instruction et nouvelle décision (JTAPI/435/2014). Les arguments du TAPI seront repris en tant que besoin dans la partie en droit.
Le 17 septembre 2014, le SCV a attribué à M. A______, un permis de circulation collectif et des plaques professionnelles.
Par courrier du 7 novembre 2014, M. A______ a sollicité l'autorisation d'effectuer le montage des appareils horokilométriques (taximètres) et le droit de délivrer les certificats de conformité y relatifs.
Par pli du 19 novembre 2014, le SCV a refusé d'entrer en matière sur la requête de M. A______. Il ne présentait pas les garanties d'impartialité et d'indépendance requises pour l'installation et la vérification des taximètres en exerçant la profession de chauffeur de taxi, le SCV se fondait sur la jurisprudence de la chambre administrative (ATA/351/2012 précité), ainsi que sur les directives d'admission concernant l'octroi de l'autorisation d'installer, de réparer et plomber les compteurs horokilométriques pour « Taxis » (ci-après : les directives d'admission) entrées en vigueur le 1er janvier 2014 et annexées à ladite décision.
Par courriers des 3 et 20 février 2015, M. A______ a persisté dans sa requête au motif que l'arrêt de la chambre administrative précité n'était qu'un « obiter dictum » qui n'engageait pas cette juridiction ni le SCV et que selon la circulaire de l'Institut fédéral de métrologie (ci-après : METAS) entrée en vigueur le 1er janvier 2015 « les détenteurs d'un taxi sont eux-mêmes responsables du respect en tout temps des marges d'erreur maximales du taximètre installé dans le véhicule ».
Le 8 avril 2015, le SCV a rendu une décision de refus d'entrée en matière sur la reconsidération de la décision du 22 juin 2011, il a maintenu son refus d'octroyer l'accréditation en tant que station de montage des taximètres et d'établissement d'un certificat d'étalonnage.
L'une des conditions ayant prévalu au refus de ladite accréditation était toujours la même puisque M. A______ exerçait encore la profession de chauffeur de taxi.
Depuis 2011, il était gravement entravé dans son désir d'exploiter une station de montage et de contrôle de tachygraphes et de taximètres. La délivrance d'un permis de circulation collectif et les plaques professionnelles par le SCV en 2014 lui avait permis d'être enfin reconnu professionnellement et constituait un fait nouveau important. Par ailleurs, les directives d'admission ne mentionnaient en aucun cas l'obligation de ne pas être chauffeur de taxi pour pouvoir contrôler les taximètres. En outre, l'ordonnance du département fédéral de de la justice et de la police (DFJP) sur les taximètres du 5 novembre 2013 (OTam - RS 941.210.6) n'accordait aucune délégation de compétence aux cantons et autorisait le chauffeur de taxi ou une personne mandatée par lui ayant la compétence professionnelle requise, à effectuer le contrôle des taximètres. Le principe de la force dérogatoire du droit fédéral avait été violé. Dans son arrêt du 5 juin 2012, la chambre administrative avait considéré à tort que le contrôle du tachygraphe engageait moins la responsabilité du contrôleur que celle de l'installateur du taximètre alors contrairement au tachygraphe, le taximètre ne mettait pas en danger la vie de tiers mais juste l'honnêteté du chauffeur de taxi.
Le canton est compétent pour légiférer dans le domaine des taxis et des limousines, les équipements des taxis doivent être agrées par le département et les seules les stations de montage agréées par le service cantonal des véhicule (ci-après : le SCV) sont autorisées à monter et/ou réparer ces appareils. Le SVC a édicté des directives d'admission concernant l'octroi d'autorisation d'installer, réparer et plomber les compteurs horokilométriques pour taxis. Le recourant étant encore chauffeur de taxi, les motifs de refus existaient toujours et la décision du 22 juin 2011 était devenue définitive et exécutoire.
Le 22 juin 2014, en exerçant son droit à la réplique, le recourant a expliqué que la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles) du 21 janvier 2005 (LTaxis - H 1 30) ne contenait aucune disposition légale règlementant le contrôle des tachygraphes ou des taximètres et aucune délégation de compétence ni aucun intérêt public ne justifiait la restriction de la liberté économique en cas d'installation et de contrôle d'un taximètre. Par ailleurs, il a sollicité une comparution personnelle.
Le 26 juin 2015, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10).
Le recourant a demandé à être entendu.
La procédure administrative est en principe écrite, toutefois si le règlement et la nature de l’affaire le requièrent, l’autorité peut procéder oralement (art. 18 LPA). Selon la jurisprudence fondée sur l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), le droit d’être entendu comprend pour l’intéressé celui d’offrir des preuves pertinentes, de prendre connaissance du dossier, d’obtenir qu’il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, de participer à l’administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s’exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 127 I 54 consid. 2b ; 127 III 576 consid. 2c ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_424/2009 du 6 septembre 2010 consid. 2). Le droit de faire administrer des preuves n’empêche cependant pas le juge de renoncer à l’administration de certaines preuves offertes et de procéder à une appréciation anticipée de ces dernières, en particulier s’il acquiert la certitude que celles-ci ne l’amèneront pas à modifier son opinion ou si le fait à établir résulte déjà des constatations ressortant du dossier (ATF 134 I 140 consid. 5.3 ; 131 I 153 consid. 3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_58/2010 du 19 mai 2010 consid. 4.3 ; 4A_15/2010 du 15 mars 2010 consid. 3.2 et les arrêts cités ; ATA/755/2012 du 6 novembre 2012 ; ATA/432/2008 du 27 août 2008).
Le droit d'être entendu n’implique pas une audition personnelle de l’intéressé, celui-ci devant simplement disposer d’une occasion de se déterminer sur les éléments propres à influer sur l’issue de la cause (art. 41 LPA ; ATF 134 I 140 consid. 5.3 p. 148 ; arrêt du Tribunal fédéral 2D_5/2012 du 19 avril 2012 consid. 2.3 et les arrêts cités ; ATA/24/2014 du 14 janvier 2014 ; ATA/305/2013 du 14 mai 2013).
En l’espèce, le recourant a déposé un recours et a répliqué, faisant valoir son point de vue. La chambre administrative a donc un dossier complet, de sorte qu’elle dispose des éléments nécessaires pour statuer sans donner suite à la demande d’audition, dont on ne voit pas quels éléments nouveaux elle pourrait apporter.
Le litige porte sur le bien-fondé de la décision de non-entrée en matière du SCV sur la demande de reconsidération du 8 avril 2015 de sa décision définitive du 22 juin 2011.
a. Le but de la LTaxis est d'assurer un exercice des professions de transport de personnes au moyen de voitures automobiles et une exploitation des services de taxis conformes, notamment aux exigences de la sécurité publique, du respect de l'environnement et de la loyauté dans les transactions commerciales ainsi qu'aux règles relatives à l'utilisation du domaine public (art. 1 al. 1 LTaxis). Les véhicules utilisés pour le service de taxis doivent répondre à toutes les garanties de sécurité, de commodité et de propreté ainsi qu'aux exigences d'équipement imposées par le droit fédéral (art. 38 al. 1 LTaxis).
Les taxis de service public doivent être équipés en permanence d’un compteur horokilométrique dont les exigences techniques et les conditions d’installation, d’utilisation et de contrôle sont fixées par le Conseil d’Etat (art. 38 al. 2 et al. 8 LTaxis).
b. Selon l’art. 60 al. 5 du règlement d’exécution de la loi sur les taxis et limousines (transport professionnel de personnes au moyen de voitures automobiles - RTaxis - H 1 30.01), intitulé « taximètre », seules les stations de montage agréées par le service cantonal des véhicules sont autorisées à monter et/ou réparer ces appareils.
c. Les taximètres sont des instruments qui, compte tenu des caractéristiques du véhicule sur lequel ils sont installés et des tarifs pour lesquels ils sont réglés, calculent automatiquement et indiquent à tout moment de l'emploi les sommes à payer par les usagers des taxis, en fonction des distances parcourues et au-dessous d'une certaine vitesse, des durées d'occupation du véhicule (cf. annexe 1 de la directive 77/95/CEE du Conseil des communautés européennes du 21 décembre 1976, concernant le rapprochement des législations des États membres relatives aux taximètres).
d. La législation fédérale, en particulier les art. 100 à 102 de l’ordonnance du 19 juin 1995 concernant les exigences techniques requises pour les véhicules routiers (OETV - RS 741.41), fixe les conditions du contrôle, du contrôle subséquent et de la réparation des dispositifs limiteurs de vitesse et des tachygraphes.
A la différence des taximètres, un tachygraphe permet de déterminer la vitesse, le temps de conduite et la distance parcourue des véhicules soumis à la loi sur la circulation routière du 19 décembre 1958 (LCR - RS 741.01), notamment dans le but de contrôler le temps de travail et de repos et d'élucider les causes d'accident.
Il ressort des éléments rappelés ci-dessus que les tachygraphes et les taximètres sont des appareils poursuivant un but différent (ATA/351/2012 précité).
En l'occurrence, dans sa décision du 8 avril 2015, le SCV a refusé d'entrer en matière sur la demande de reconsidération de sa décision du 22 juin 2011, formée par le recourant, de sorte que seule sera examinée la question de savoir si l’art. 48 LPA a été ou non correctement appliqué.
Selon l’art. 48 LPA, les demandes en reconsidération de décisions prises par les autorités administratives sont recevables lorsque un motif de révision au sens de l’art. 80 let. a et b LPA existe (let. a) ou, alternativement, lorsque les circonstances se sont modifiées dans une mesure notable depuis la première décision (let. b).
a. Aux termes de l'art. 80 let. a à c LPA, il y a lieu à révision d'une décision judiciaire lorsque, dans une affaire réglée par une décision définitive, il apparaît que la décision a été influencée par un crime ou un délit établi par une procédure pénale ou d'une autre manière (let. a) ; alternativement qu'il existe des faits ou des moyens de preuve nouveaux et importants que le recourant ne pouvait connaître ou invoquer dans la procédure précédente (let. b) ou si par inadvertance, la décision ne tient pas compte de faits invoqués et établis par pièce (let. c).
b. Sont « nouveaux », au sens de cette disposition, les faits qui, survenus à un moment où ils pouvaient encore être allégués dans la procédure principale, n’étaient pas connus du requérant malgré toute sa diligence (ATF 134 III 669 consid. 2.2 p. 671 ; 134 IV 48 consid. 1.2 p. 50 ; ATA/845/2012 du 18 décembre 2012 ; ATA/594/2012 du 4 septembre 2012 ; ATA/224/2011 du 5 avril 2011 ; ATA/488/2009 du 29 septembre 2009). Ces faits nouveaux doivent en outre être importants, c’est-à-dire de nature à modifier l’état de fait qui est à la base de l’arrêt entrepris et à conduire à un jugement différent en fonction d’une appréciation juridique correcte (ATF 134 III 669 consid. 2.2 p. 671 ; 134 IV 48 consid. 1.2 p. 50 ; 118 II 199 consid. 5 p. 205 ; ATFA U 216/00 du 31 mai 2001 consid. 3). Les preuves, quant à elles, doivent servir à prouver soit des faits nouveaux importants qui motivent la révision, soit des faits qui étaient certes connus lors de la procédure précédente, mais qui n’avaient pas pu être prouvés, au détriment du requérant. Si les nouveaux moyens sont destinés à prouver des faits allégués antérieurement, le requérant doit aussi démontrer qu’il ne pouvait pas les invoquer dans la précédente procédure. Une preuve est considérée comme concluante lorsqu’il faut admettre qu’elle aurait conduit l’autorité (administrative ou judiciaire) à statuer autrement, si elle en avait eu connaissance, dans la procédure principale. Ce qui est décisif, c’est que le moyen de preuve ne serve pas à l’appréciation des faits seulement, mais à l’établissement de ces derniers (ATF 134 IV 48 consid. 1.2 p. 50 ; ATFA U 5/95 du 19 juin 1996 consid. 2b ; ATA/845/2012 du 18 décembre 2012 ; ATA/594/2012 du 4 septembre 2012 ; ATA/282/2002 du 28 mai 2002 ; ATA/141/2002 du 19 mars 2002).
c. Il y a une modification notable des circonstances au sens de l’art. 48 al. 1 let. b LPA dès lors que survient une modification importante de l’état de fait ou des bases juridiques ayant pour conséquence, malgré l’autorité de la chose jugée rattachée à la décision en force, que cette dernière doit être remise en question. Il faut entendre par là des faits nouveaux « nouveaux », c’est-à-dire survenus après la prise de la décision litigieuse, qui modifient de manière importante l’état de fait ou les bases juridiques sur lesquels l’autorité a fondé sa décision, justifiant par-là sa remise en cause (ATA/105/2014 du 18 février 2014 consid. 9 ; ATA/335/2013 du 28 mai 2013 consid. 4).
Une demande de reconsidération ne doit pas permettre de remettre continuellement en cause des décisions entrées en force et d'éluder les dispositions légales sur les délais de recours (ATF 136 II 177 consid. 2.1 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, n. 1417). C'est pourquoi, en principe, l'administré n'a aucun droit à ce que l'autorité entre en matière sur sa demande de reconsidération, sauf si une telle obligation de l'autorité est prévue par la loi ou si les conditions particulières posées par la jurisprudence sont réalisées (ATF 120 Ib 42 consid. 2b ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1417).
d. Saisie d’une demande de reconsidération, l’autorité examine préalablement si les conditions de l’art. 48 LPA sont réalisées. Si tel n’est pas le cas, elle rend une décision de refus d’entrer en matière qui peut faire l’objet d’un recours dont le seul objet est de contrôler la bonne application de cette disposition (ATF 117 V 8 consid. 2 ; 109 Ib 246 consid 4a ; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1430). Si lesdites conditions sont réalisées, ou si l'autorité entre en matière volontairement sans y être tenue, et rend une nouvelle décision identique à la première sans avoir réexaminé le fond de l'affaire, le recours ne pourra en principe pas porter sur ce dernier aspect. Si la décision rejette la demande de reconsidération après instruction, il s'agira alors d'une nouvelle décision sur le fond, susceptible de recours (Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1431).
Au vu des éléments qui ressortent du dossier, force est de constater que le montage et la réparation des compteurs horokilométriques (ci-après : taximètres) nécessitaient l'obtention d'une accréditation distincte fondée sur des bases légales distinctes à tel point que le recourant ne pouvait inférer avoir le droit d'obtenir ladite accréditation simplement parce qu'il possédait l'autre.
Partant, le fait nouveau invoqué par le recourant ne constitue pas un motif de reconsidération au sens de l'art. 48 al. 1 let. b LPA, ce grief sera écarté.
a. La LTaxis a été adoptée en vue notamment d’améliorer le service à la clientèle et de proposer un cadre mieux structuré pour « apporter un peu d'ordre et de sérénité, indispensables à l'exercice de la profession » (MGC 2004-2005/IV D/21 1335 ss). Lors de son adoption, les milieux concernés se sont accordés sur le fait qu'elle visait à remplir un but d'intérêt public.
Dans ce cadre, il est essentiel que les utilisateurs des taxis puissent avoir une entière confiance dans l’exactitude du prix indiqué par le taximètre.
b. La législation sur la métrologie relève de la compétence de la Confédération (art. 125 Cst.). Depuis son entrée en vigueur au 1er janvier 2014, l'ordonnance du DFJP sur les taximètres (ci-après : OTam ou l'ordonnance) règlemente les exigences techniques afférentes à ces appareils.
Selon le rapport explicatif de l'OTam (consulté le 3 juillet 2015, sur le site www.admin.ch/ch/f/gg/pc/documents/2310/130328_OTam_Rapport_fr.pdf) du 28 mars 2013, le but principal de l'ordonnance consiste à protéger les consommateurs en règlementant les exigences afférentes aux taximètres, les procédures de mise sur le marché et les procédures destinées à maintenir la stabilité de mesure. L’ordonnance permet aussi de lutter efficacement contre les possibilités de fraude directement liées aux taximètres (en particulier les manipulations interdites). Des contrôles spontanés sont toutefois effectués par les autorités compétentes.
À teneur de l'annexe 2 de l'ordonnance précitée, le contrôle du taximètre peut être accompli par l'utilisateur lui-même ou par une personne possédant la compétence professionnelle requise (ch.1) et il fait en parcourant une trajectoire connue d'une longueur minimale de 1000 m et en comparant cette distance avec l'affichage du taximètre (ch.2).
Par ailleurs, la requête sollicitée par le recourant auprès du SCV le 22 juin 2011 puis réitérée le 7 novembre 2014, concerne l'accréditation en tant que station de montage et/ou réparation des taximètres et établissement d'une certification d'étalonnage. L'ordonnance du DFJP ne permet pas aux chauffeurs de taxis de monter ou réparer leur propre taximètre ni celui des autres utilisateurs. Le choix du législateur fédéral d'autoriser uniquement le contrôle des taximètres par les utilisateurs est exceptionnel et ne saurait être étendu au montage ou à la réparation de ces appareils par les chauffeurs de taxi eux-mêmes qui, tel que l'avait relevé la chambre de céans dans son arrêt du 5 juin 2012, ne seraient pas en mesure de présenter les garanties d'impartialité suffisantes (ATA/ 351/2012 consid. 5).
Nonobstant l'entrée en vigueur de cette nouvelle ordonnance fédérale, le SCV reste compétent en vertu de l'art. 60 al. 5 LTaxis pour délivrer l'autorisation d'installer, de réparer et plomber les taximètres.
Par ailleurs, s'il est vrai que cette modification législative est intervenue après la décision du 22 juin 2011, elle n'a pas d'incidence sur la situation visée et ne peut donc être considérée comme un changement notable de circonstances au sens des considérants précédents.
Partant, le changement de législation ne constitue pas non plus un fait nouveau susceptible d’obliger l’intimé à reconsidérer sa décision.
Au vu de l’ensemble des éléments qui précèdent, c’est à juste titre que le SCV avait refusé l’autorisation requise. De surcroît, aucun des nouveaux éléments invoqués par le recourant n'est de nature à remettre en cause le raisonnement de la chambre de céans dans son arrêt du 5 juin 2012, qui avait notamment retenu à bon droit, que les exigences d'impartialité et d’indépendance requises pour l'obtention de ladite autorisation ne permettaient pas à un chauffeur de taxi d'obtenir une accréditation en tant que station de montage et réparation des taximètres.
Le présent recours ayant pour seul objet de contrôler la bonne application de l'art. 48 LPA, la question de la légalité des directives du SCV restera ouverte.
Au vu de ce qui précède, le recours, étant manifestement mal fondé, sera rejeté. Un émolument de CHF 500.- sera mis à la charge du recourant et aucune indemnité de procédure ne lui sera allouée (art. 87 LPA).
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 5 mai 2015 par Monsieur A______ contre la décision de non-entrée en matière sur la demande de reconsidération du service cantonal des véhicules du 8 avril 2015 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 500.- à la charge de Monsieur A______ ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l’art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l’envoi ;
communique le présent arrêt à Me Jean-Charles Sommer, avocat du recourant ainsi qu'au service cantonal des véhicules.
Siégeants : M. Thélin, président, Mme Junod, M. Dumartheray, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. Scheffre
le président siégeant :
Ph. Thélin
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :