POUVOIR JUDICIAIRE
A/2751/2019-DIV ATA/1263/2019
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 21 août 2019
dans la cause
A______, enfant mineure, agissant par ses parents Madame et Monsieur B______ représentés par Me Tobias Zellweger, avocat
contre
GROUPEMENT INTERCOMMUNAL POUR L'ANIMATION PARASCOLAIRE représenté par Me Jacques-André Schneider, avocat
EN FAIT
A______ a une petite soeur, née en 2016. M. B______ travaille à plein temps alors que Mme B______ travaille à 80 %, disposant des mercredis.
Pendant l'année scolaire 2018-2019, A______ a été inscrite à l'accueil parascolaire. Ces inscriptions avaient lieu dans un bâtiment proche de l'école primaire de C______. Elle s'y est ainsi rendue pendant toute l'année scolaire, les lundi, mardi, jeudi et vendredi de 11h30 à 13h30.
Les parents ayant appris incidemment qu'il fallait réinscrire leur fille à l'accueil parascolaire au plus tard le 25 mai 2019, ils se sont rendus à l'école de C______ le jour en question, laquelle était fermée. Ils ont alors appris que les inscriptions avaient eu lieu à l'école D______. Ils ont tenté de faire des démarches en ligne mais les moyens électroniques étaient clos depuis le 20 mai 2019.
Le 4 juin 2019, M. B______ a adressé un courrier électronique au responsable du groupement intercommunal pour l'animation parascolaire (ci-après : GIAP) du secteur de C______, demandant à ce que A______ soit inscrite pour l'année 2019-2020.
Il lui a été répondu, le 6 juin 2019, que les inscriptions étaient closes. Elles pourraient être renouvelées lors de la rentrée 2019 avec un délai de carence impliquant le report de la prise en charge de deux mois.
Après plusieurs échanges de courriers électroniques, M. B______ a adressé, sur papier à entête de l'étude d'avocats où il exerce, un courrier recommandé.
Il n'avait pas reçu d'informations sur la procédure d'inscription des enfants pour l'année scolaire 2019-2020, comme il n'avait pas reçu les règles d'accueil 2018-2019, lesquelles auraient semble-t-il été remplacées par des conditions générales 2019-2020. Les informations figurant sur le site Internet du groupement intercommunal pour l'animation parascolaire (ci-après : GIAP) n'étaient à l'évidence pas de nature à le lier. Dès lors, on ne pouvait prétendre qu'il était lié à un délai de réinscription. De plus, le lieu de l'inscription avait été déplacé à D______ sans que cet élément ait fait l'objet d'une information sérieuse et adéquate. Les conditions générales 2019-2020 mentionnaient des inscriptions et non des réinscriptions. En revanche, il était indiqué que le contrat de prise en charge était reconduit automatiquement par la validation des parents. D'autres parents, se trouvant dans la même situation, auraient fait l'objet d'une décision d'admission malgré une réinscription hors délai.
Il appartenait au GIAP de rendre une décision formelle et sujette à recours, et à cela avant le 30 juin 2019.
A______ serait prise en charge après un délai de carence, soit dès le 1er novembre 2019. Il ne s'agissait pas d'une mesure punitive, mais organisationnelle en ressources humaines, afin de garantir une prise en charge sécurisée.
Il avait été décidé de donner un cadre clair et précis aux formalités d'inscription. Les règles d'accueil 2018-2019 n'avaient pas été imprimées sur papier, mais diffusées par Internet. Elles avaient été acceptées par les parents du fait de leur signature sur le bulletin papier. Les conditions générales 2019-2020 remplaceraient les règles d'accueil 2018-2019, dès la rentrée scolaire. Les dates d'inscription avaient été communiquées par différents canaux, soit par le biais d'un flyer distribué aux enfants, par une mention sur la facture du mois d'avril 2019, par un affichage sur la porte des écoles ainsi que sur le portail Internet « my.giap.ch ».
Cette communication avait été faite le plus largement possible, notamment lors du déplacement du lieu d'inscription à D______. Les conséquences d'une absence d'inscription dans le délai imparti étaient clairement expliquées.
À la connaissance du directeur du GIAP, lequel signait cette décision, aucun autre parent n'aurait bénéficié de dérogation.
Les voies de recours à la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : la chambre administrative) étaient indiquées.
Ils sollicitaient préalablement le prononcé de mesures superprovisionnelles et provisionnelles.
À titre de mesures d'instruction, l'autorité devait produire la liste des enfants qui s'étaient trouvés dans la même situation que A______ en mai 2019 et qui avaient malgré tout été admis dès la rentrée 2019.
La décision litigieuse violait le principe de la légalité. L'accueil parascolaire était institué dans la Constitution genevoise. La décision litigieuse ne disposait d'aucune base légale, alors qu'elle aboutissait à l'exclusion de A______ du parascolaire pendant deux mois, soit un quart de l'année scolaire. De plus, elle emportait une grave restriction de la liberté économique des parents. Elle devait déjà être annulée pour ces motifs.
Le principe de la bonne foi était aussi violé. Les règles d'accueil ou des conditions générales sur lesquelles se fondait le GIAP n'étaient pas, ainsi que l'autorité l'affirmait, à disposition sur leur site.
Les moyens utilisés pour informer les parents étaient aléatoires, dès lors que les flyers n'étaient pas toujours remis par les enfants aux parents et que ces derniers ne venaient pas forcément chercher leurs enfants à l'école.
L'utilisation de la facture pour mettre une information était inhabituelle et, de plus, les parents n'en avaient pas reçu au mois d'avril, ayant uniquement reçu un rappel ultérieurement. En aucun cas ces informations ne mentionnaient le risque d'une exclusion de deux mois.
La décision litigieuse violait aussi le principe de la proportionnalité : soit il y avait une place à l'accueil parascolaire, soit il n'y en avait pas, et elle n'existerait toujours pas deux mois plus tard. Le délai de carence était en réalité une punition.
Au surplus, le principe de l'égalité de traitement n'était pas respecté dès lors que, par le biais de rumeurs, il apparaissait que l'autorité avait accordé des inscriptions au parascolaire après le 25 mai 2019.
Lors de l'inscription initiale de A______, il avait été rappelé qu'il n'y avait pas d'inscription à la rentrée scolaire. Mme B______ avait confirmé, par sa signature, connaître les règles édictées par le GIAP. Les parents avaient créé leur propre compte électronique leur permettant d'accéder à la plate-forme, à laquelle ils se sont connectés le 10 octobre 2018, le 5 novembre 2018, le 6 janvier 2019 et le 24 mars 2019. À ces dates-là, ils avaient ouvert la rubrique « Années Scolaires_Read ». Il n'y avait ensuite plus eu de connections jusqu'au 4 juin 2019. Ils s'étaient alors connectés à plusieurs reprises au motif « Inscriptions_Suggest » puis, à une reprise, « Années Scolaires_Read ».
La facture du mois d'avril 2019 leur avait été adressée le 22 avril 2019. Au verso de cette dernière, les indications concernant les nouveautés, notamment les inscriptions, étaient mentionnées, de même que l'importance de prendre connaissance des conditions générales 2019-2020, lesquelles étaient accessibles sur Internet. Les indications étaient données sur le renouvellement de l'inscription, lequel pouvait soit s'effectuer en ligne avant le 20 mai 2019, soit par un déplacement aux deux jours officiels d'inscription en cas de modification d'une particularité de prise en charge.
L'enseignant de la classe de A______, sans se souvenir de la date, garantissait avoir systématiquement distribué tous les courriers du parascolaire aux enfants et n'avoir jamais reçu aucune plainte pour un tel oubli. Il avait de même été confirmé que les affiches avaient été collées sur la porte principale de l'école des petits, la porte de l'école des grands, ainsi que sur les locaux parascolaires, en mentionnant que l'inscription aurait lieu à D______. A______ était essentiellement prise en charge après l'école par sa nounou.
Aucune dérogation n'avait été accordée du genre de celle sollicitée par les parents de A______.
La nécessité du délai de carence était établie par une attestation du GIAP du 14 juin 2019. Ce délai était nécessaire pour assurer une organisation et un encadrement de qualité, garantir la sécurité des enfants confiés et proposer des activités favorisant leur développement personnel.
En 2018-2019, sur vingt-six mille sept cent trente enfants inscrits, quatre cent vingt-trois avaient fait l'objet d'un délai de carence. Lorsque des conditions strictes le justifiaient, des exceptions et des urgences étaient assurées. Lors de l'année scolaire 2018-2019, deux mille septante enfants avaient été inscrits après coup et mille six cent quarante-sept avaient bénéficié d'une exemption, disposant d'un motif justificatif répondant aux conditions strictes qui étaient établies.
À C______, cent quatre-vingt-six enfants avaient été accueillis, et dix avaient été inscrits le jour de la rentrée scolaire, de nouveau avec un motif justificatif.
En l'espèce, l'accueil d'un enfant au GIAP était régi par un contrat de droit administratif, lequel prévoyait, pour des motifs organisationnels, un délai de carence. Les parents qui n'assumaient pas leurs responsabilités en matière d'inscription et de renouvellement d'inscriptions, ne pouvaient remettre en cause le GIAP.
En dernier lieu, les conditions à ce que des mesures provisionnelles soient octroyées ou à ce que l'effet suspensif soit restitué, n'étaient pas remplies.
L'inscription avait eu lieu neuf jours seulement après le dernier délai dont se prévalait l'autorité intimée et il n'y avait aucun motif à refuser une inscription pour le 26 août 2019 au vu de ce retard d'un peu plus d'une semaine.
Les conditions générales 2019-2020 n'étaient pas en vigueur lors de l'inscription initiale de A______ et le GIAP n'indiquait pas qu'elles aient été approuvées par les recourants.
Il était étonnant que l'autorité intimée ne se prévale de données personnelles dont on pouvait penser qu'elles n'avaient pas été récoltées avec les autorisations nécessaires, au sens de l'art. 38 al. 1 de la loi sur l'information du public, l'accès aux documents et la protection des données personnelles du 5 octobre 2001 (LIPAD - A 2 08).
En tout état, les recourants s'étaient connectés à l'onglet « restaurant scolaire » depuis le compte de l'État de Genève « E-démarches ». Cet onglet permettait de consulter le solde du crédit prépayé pour le restaurant scolaire, ce qu'ils avaient fait. Il ne s'agissait pas d'une connexion au site « my.giap.ch ».
Aucune information quant au délai de réinscription ne figurait sur la page accessible depuis le site de l'État de Genève.
Au demeurant, on ne voyait pas l'intérêt de réinscrire les enfants déjà inscrits dans un certain délai, sous peine de délai de carence. Au surplus, les écritures de l'intimé indiquaient que dix enfants avaient été admis immédiatement sans que l'organisation en ressources humaines de l'accueil en ait été bouleversée.
De plus, la correspondance était définie comme une décision et était, dès lors, sujette à recours.
Au surplus, ils persistaient dans leurs conclusions superprovisionnelles et provisionnelles.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA E 5 10).
Les recourants requièrent diverses mesures d'instruction.
Le droit d'être entendu garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) comprend notamment le droit pour l'intéressé d'obtenir qu'il soit donné suite à ses offres de preuves pertinentes, d'avoir accès au dossier, de participer à l'administration des preuves essentielles ou à tout le moins de s'exprimer sur son résultat, lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 135 I 279 consid. 2.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_585/2014 du 13 février 2015 consid. 4.1). Le droit de faire administrer des preuves découlant du droit d'être entendu n'empêche pas l'autorité de mettre un terme à l'instruction, lorsque les preuves administrées lui ont permis de former sa conviction et que, procédant d'une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves qui lui sont encore proposées, elle a la certitude que ces dernières ne pourraient l'amener à modifier son opinion (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_635/2016 du 3 août 2017 consid. 4.2).
En l'espèce, l'autorité intimée a indiqué ne pas connaître d'enfants qui, dans la situation de A______, auraient été admis dès la rentrée scolaire, sans qu'un délai de carence ne leur soit imposé. Elle a de plus communiqué les données chiffrées, concernant l'année scolaire précédente, au sujet des enfants qui s'étaient inscrits à la rentrée scolaire et avait été admis, ainsi que ceux qui s'étaient vus imposer un délai de carence.
Dans ces circonstances, la chambre administrative s'estime suffisamment informée pour trancher le litige sans procéder à d'autres actes d'instruction.
b. Le 1er juillet 2019 est entrée en vigueur la loi sur l'accueil à journée continue du 22 mars 2019 (LAJC - J 6 32), lequel comprend notamment, pour le degré primaire, l'accueil parascolaire ainsi que le repas de midi (art. 4 let a et b LAJC).
Les communes sont responsables de l'organisation de cet accueil. Elles peuvent déléguer l'encadrement collectif et l'animation hors temps scolaire des enfants notamment au GIAP (art. 6 al. 1 et al. 2 let. a LAJC). Ce groupement intercommunal, doté de la personnalité juridique, est institué par l'art. 7 al. 1 LAJC.
c. L'art. 10 al. 1 LAJC prévoit que les parents qui désirent que leurs enfants participent aux activités parascolaires définies à l'art. 4 doivent les inscrire dans les délais prescrits par le groupement, respectivement dans ceux prescrits par les communes non-membres.
L'art. 10 al. 2 et al. 3 LAJC traite des sanctions disciplinaires pouvant être prises à l'encontre des enfants.
Le commentaire article par article du projet de cette loi indiquait, s'agissant du premier alinéa, que « les dispositions pour l'admission des enfants aux activités proposées par le groupement et les communes se chargeant elles-mêmes de l'accueil parascolaire (délai de carence) ». Il y est de plus précisé que les voies de recours contre les sanctions disciplinaires sont celles prévues par la LPA (PL 12304, p. 26).
d. La problématique du traitement des données personnelles est réglée par l'art. 12 LAJC, et a fait l'objet d'une analyse et d'un préavis favorable du préposé cantonal à la protection des données et à la transparence (annexe 2; PL 12304-A, p. 32 ss).
e. Selon l'art. 25 al. 1 des statuts du GIAP du 1er septembre 1994, lesquels restent applicables, à l'exception de leur disposition qui serait en contradiction avec la LAJC (art. 21 al. 2 LAJC), les parents qui désirent que leur enfant participe aux activités parascolaires doivent l'inscrire en principe au début de l'année scolaire et s'engager à le faire participer régulièrement.
Selon les termes de l'art. 2.3 du règlement, les inscriptions pouvaient exceptionnellement être prises lors de la rentrée scolaire, ou en cours d'année, moyennant la présentation de l'un des justificatifs suivants :
changement de situation professionnelle : nouveaux horaires, nouvel emploi ;
changement de situation familiale : séparation ;
certificat médical : incapacité de se présenter au jour officiel d'inscription :
changement de domicile : déménagement, arrivée en Suisse ;
recommandations des services sociaux.
En dehors des périodes d'inscription officielle, et sans justificatif, les inscriptions étaient enregistrées mais la prise en charge de l'enfant était reportée de deux mois afin d'adapter les ressources humaines du GIAP et les infrastructures communales aux besoins d'encadrement des enfants (art. 2.4 du règlement).
Les recourants ne contestent pas ne pas avoir inscrit leur fille dans les délais prévus, que cela soit sur le portail Internet ou lors des journées d'inscription du printemps.
b. Les justifications qu'ils mettent en avant ne permettent pas de modifier cette conclusion.
Si l'accessibilité des informations, selon le descriptif fait par l'autorité intimée, ne prête pas le flan à la critique, il est peu compréhensible que les parents n'aient pris connaissance ni des informations figurant sur une facture du mois d'avril 2019 - qu'ils indiquent ne jamais avoir reçue, ce que le fait de s'être vus notifier un rappel ne démontre pas - ni dans le flyer remis à leur fille, ni encore par les affiches apposées sur les portes du bâtiment scolaire et parascolaire, que la personne allant chercher l'enfant, à qui l'on doit donner le statut d'auxiliaire des parents, devait leur signaler.
De même, si l'on suit leurs explications, on ne comprend pas qu'ils aient attendu plusieurs jours entre la date à laquelle ils auraient trouvé porte close à l'école de C______ et celle où ils ont contacté le GIAP pour y inscrire leur fille.
c. L'inégalité de traitement qu'ils semblent alléguer, fondée sur des rumeurs, et contestée par l'autorité intimée, ne peut pas être prise en compte. En effet, les intéressés n'allèguent pas de situation précise où un passe-droit aurait été accordé, alors que l'autorité intimée affirme que tel n'a pas été le cas. En l'absence d'allégations plus précises de la part des recourants, la chambre administrative est dans l'impossibilité de vérifier que les personnes concernées n'aient pas produit un document, tel un certificat médical, qui justifierait le fait de ne pas leur imposer de délai de carence.
a. Découlant directement de l'art. 9 Cst. et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; 137 I 69 consid. 2.5.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_934/2016 du 13 mars 2017 consid. 3.1 ; 2C_1013/2015 du 28 avril 2016 consid. 3.1). Selon la jurisprudence, un renseignement ou une décision erronés de l'administration peuvent obliger celle-ci à consentir à un administré un avantage contraire à la réglementation en vigueur, à condition que (1) l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées, (2) qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de ses compétences et (3) que l'administré n'ait pas pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu. Il faut encore (4) qu'il se soit fondé sur les assurances ou le comportement dont il se prévaut pour prendre des dispositions auxquelles il ne saurait renoncer sans subir de préjudice et (5) que la réglementation n'ait pas changé depuis le moment où l'assurance a été donnée (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_906/2017 du 7 mai 2018 consid. 3.1 ; 1C_587/2017 du 19 mars 2018 consid. 3.1 ; ATA/493/2018 du 22 mai 2018 ; Ulrich HÄFELIN/Georg MÜLLER/Felix UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7ème éd., 2016, p. 141 ss et p. 158 n. 699).
b. Le principe de la bonne foi commande également aux autorités comme aux particuliers de s'abstenir, dans les relations de droit public, de tout comportement contradictoire ou abusif (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2). Il découle de ce principe que l'administration et les administrés doivent se comporter réciproquement de manière loyale (ATF 131 II 627 consid. 6.1 ; 129 I 161 consid. 4).
En l'espèce, c'est en vain que l'on cherche, dans le comportement de l'autorité intimée, une telle violation. La décision rendue respecte le cadre légal fixé tant par le législateur que par le groupement, et aucune promesse particulière ou engagement de l'autorité, même par acte concluant, n'apparaît devoir les lier.
En conséquence, ce grief sera aussi écarté.
Ce principe, garanti par l'art. 5 al. 2 Cst., se compose des règles d'aptitude - qui exige que le moyen choisi soit propre à atteindre le but fixé -, de nécessité - qui impose qu'entre plusieurs moyens adaptés, l'on choisisse celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés - et de proportionnalité au sens étroit - qui met en balance les effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (ATF 125 I 474 consid. 3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1P. 269/2001 du 7 juin 2001 consid. 2c ; ATA/735/2013 du 5 novembre 2013 consid. 11).
En l'espèce, l'autorité intimée a longuement exposé et démontré l'intérêt public qu'il y avait à instituer le délai de carence critiqué par les recourants. Le nombre extrêmement important d'enfants accueillis dans les structures du groupement implique de pouvoir maîtriser les données afin de mettre sur pied une prise en charge optimale à la rentrée scolaire. Au début de l'année scolaire 2018-2019, plus de quatre cent enfants se sont vus opposer un délai de carence, et la prise en charge immédiate de ce nombre d'enfants compliquerait encore la tâche du GIAP.
Le fait d'admettre l'enfant des recourants, alors que les difficultés qu'ils exposent ressemblent à celles que rencontrent beaucoup de parents dans leur situation serait, lui, constitutif d'une inégalité de traitement inadmissible.
Ce grief sera en conséquence aussi écarté.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 23 juillet 2019 par l'enfant mineure A______, agissant par ses parents Madame et Monsieur B______, contre la décision du groupement intercommunal pour l'animation parascolaire du 28 juin 2019 ;
au fond :
le rejette ;
met à la charge solidaire de Madame et Monsieur B______ un émolument de CHF 800.- ;
dit qu'il n'est pas alloué d'indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Tobias Zellweger, avocat des recourants, ainsi qu'à Me Jacques-André Schneider, avocat de groupement intercommunal pour l'animation parascolaire.
Siégeant : Mme Payot Zen-Ruffinen, présidente, MM. Thélin, Pagan et Verniory, Mme Cuendet, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière-juriste :
M. Rodriguez Ellwanger
la présidente siégeant :
F. Payot Zen-Ruffinen
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :