POUVOIR JUDICIAIRE
A/4220/2024-LOGMT ATA/1188/2025
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 28 octobre 2025
2ème section
dans la cause
A______ recourante
contre
OFFICE CANTONAL DU LOGEMENT ET DE LA PLANIFICATION FONCIÈRE intimé
EN FAIT
A. a. Le 16 août 2024, A______ a déposé une demande d’allocation de logement auprès de l’office cantonal du logement et de la planification foncière (ci‑après : OCLPF ou office). Elle a indiqué habiter un logement de cinq pièces et demie au 1______, B______ avec ses deux enfants mineurs.
b. En réponse à la demande de l’office, l’intéressée a complété son dossier. Elle a notamment remis une copie de son bail à loyer et indiqué ne pas être en mesure de produire un plan des lieux, la régie lui ayant précisé qu’il ne figurait pas dans leur dossier. Le contrat de bail fait état d’un appartement de cinq pièces et demie au 1er étage.
c. Le 19 septembre 2024, l’OCLPF a refusé l’octroi de l’allocation de logement, au motif qu’il existait un écart supérieur à deux unités entre le nombre de personnes occupant l’appartement et le nombre de pièces.
B. a. Le 7 octobre 2024, A______ a formé réclamation contre cette décision.
Elle était en instance de séparation d’avec son époux, qui avait quitté le domicile en janvier 2024. Son logement n’était toutefois pas sous-occupé dès lors qu’elle vivait avec ses deux enfants de 12 et 15 ans dans un appartement de cinq pièces et demie. Ce dernier était composé de deux chambres et d’une petite pièce de 9 m². Le spacieux salon, qui comprenait salon et salle et à manger, comptait en fait pour une pièce et demie. Malgré l’indication sur le bail à loyer, l’appartement comptait en réalité cinq pièces.
Elle surveillait les offres immobilières, mais il était impossible de trouver un logement adapté, sa situation financière étant en outre difficile.
b. Le 6 novembre 2024, l’office a rejeté la réclamation.
Au regard des registres de l’office cantonal de la population, trois personnes étaient légalement domiciliées dans le logement de cinq pièces et demie. Ainsi, il existait un écart de deux pièces et demie entre le nombre de pièces et le nombre de personnes occupant l’appartement, de sorte que le taux d’occupation légal du logement n’était pas observé. Faute de pouvoir d’appréciation en la matière, l’office avait à juste titre refusé l’allocation de logement du fait de la sous-occupation.
c. Dans un courrier daté par erreur du 20 novembre 2024, reçu le 9 décembre 2024 par l’office, l’intéressée l’a informé qu’elle avait pris contact avec sa régie. Il ressortait d’un courriel de cette dernière, daté du 4 décembre 2024, et d’un plan d’étage joints à son envoi que son logement était considéré comme un cinq pièces et demie. Au vu de sa configuration, il pouvait toutefois être considéré comme un cinq pièces. Ces documents venaient appuyer sa demande initiale et elle invitait l’office à « réévaluer son dossier ».
d. Le 11 décembre 2024, l’OCLPF a constaté que A______ s’était opposée à la décision sur réclamation sans avoir formé un recours par-devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) malgré la voie de droit mentionnée sur cette décision. Aussi, il l’invitait à lui confirmer, dans un délai fixé au 20 décembre 2024, si elle entendait contester la décision auprès de la chambre administrative ou si elle sollicitait une reconsidération.
e. L’intéressée a répondu qu’elle regrettait que son précédent courrier n’ait pas été pris en considération et informait l’office avoir envoyé le jour même un recours à la chambre administrative. Dans l’attente d’une réponse de l’office, elle restait à disposition pour tout complément d’information.
f. Le 10 janvier 2025, l’OCLPF a renvoyé l’intéressée à sa décision et à la motivation qu’elle contenait. Dès lors qu’elle avait recouru devant la chambre administrative, cette dernière était seule compétente pour répondre à ses interrogations et pour le suivi de la contestation.
C. a. Le 18 décembre 2024, A______ a en effet recouru contre la décision sur réclamation auprès de la chambre administrative. Elle a repris les explications qu’elle avait précédemment fournies à l’office.
b. Le 31 janvier 2025, répondant à une demande de la chambre administrative, la recourante a indiqué avoir reçu la décision du 6 novembre 2024 le 12 novembre suivant.
c. Le 12 février 2025, l’office a conclu au rejet du recours et joint à sa réponse un chargé de pièces.
Dans le cadre de l’examen du recours, il avait procédé à la consultation des archives de l’office des autorisations de construire en vue d’obtenir le plan du logement de la recourante et d’en déterminer le nombre de pièces. La dernière autorisation de construire concernant la surface louée avait été délivrée le 11 mars 1955 dans le cadre du dossier A 2______ ayant trait à la construction du bâtiment. Cette décision prévoyait la création de deux logements sur la surface de l’appartement unique de la recourante. Dans le dossier d’autorisation de construire DD 3______, relatif à la surélévation de l’immeuble, figurait un état locatif détaillé au 5 mai 1998 faisant état de l’existence de quatre appartements au 1er étage, conformément aux plans de l’autorisation de construire du 11 mars 1955. Or, le plan schématique du 1er étage fourni le 4 décembre 2024 par la régie ne faisait état, au 27 octobre 2015, que de trois logements.
Au vu des plans d’origine et des informations portées à la connaissance de l’autorité, des travaux postérieurs au 5 mai 1998 avaient très vraisemblablement été effectués sans autorisation. Le logement ne correspondait donc pas à l’autorisation de construire en vigueur et il ne pouvait être agréé, l’homologation portant non seulement sur le loyer mais également sur les caractéristiques du logement.
d. Le même jour, le juge délégué a interpellé la recourante. Dès lors qu’elle avait reçu la décision le 12 novembre 2024, il semblait que son recours, envoyé le 18 décembre 2024 était hors du délai de 30 jours fixé par la loi. Ce délai ne pouvait pas être prolongé, à l’exception de cas de force majeure. Un délai au 21 février 2025 lui était imparti pour se déterminer.
e. La recourante a répondu le 14 février 2025.
Le 20 novembre 2024, elle avait contesté la décision du 6 novembre 2024 auprès de l’office. Au même moment, elle avait pris contact avec sa régie pour résoudre la question du cinq pièces et demie qui était en réalité un cinq pièces. La régie lui ayant confirmé cela le 4 décembre 2024, elle avait tout de suite envoyé un nouveau courrier à l’office, pensant de bonne foi que celui-ci allait prendre en considération cette correction et que la réponse de sa régie permettrait d’avaliser sa demande d’allocation. Elle n’avait pas tenu compte de la question du délai de recours, car elle pensait que son dernier courrier à l’office finaliserait sa demande. Elle avait ainsi attendu une réponse qui n’était jamais venue, ne pensant pas que l’office resterait sur son refus. Elle avait tenté de joindre l’office téléphoniquement et n’avait envoyé son recours que le 18 décembre 2024 après avoir reçu le courrier de l’office du 11 décembre 2024 lui indiquant «qu’[elle avait] jusqu’au 20 décembre 2024 pour contester formellement la décision auprès de la Cour de justice».
f. Le 4 mars 2025, l’office a persisté dans ses conclusions.
g. Le 13 mars 2025, la recourante a persisté dans son argumentation.
Elle a joint à sa duplique un échange de courriels avec sa régie qui n’avait pas trouvé trace d’une autorisation pour la réunion des logements. Elle allait devoir contrôler plus avant dans les archives de l’immeuble. Elle n’était toutefois pas en mesure de lui remettre un document officiel en l’état. Une fois les recherches faites, elle évoquerait la question avec le propriétaire pour décider de la suite à donner.
h. Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Le recours a été interjeté devant la juridiction compétente (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10 ; art. 34 du règlement d'exécution de la loi générale sur le logement et la protection des locataires du 24 août 1992 [RGL - I 4 05.01]).
Se pose la question de savoir si le recours a été déposé en temps utile.
2.1 Selon l’art. 62 al. 1 let. b LPA, le délai de recours contre une décision finale comme en l’espèce est de 30 jours. Il court dès le lendemain de la notification de la décision (art. 62 al. 3 1re phr. LPA).
2.2 Les délais de recours fixés par la loi sont des dispositions impératives de droit public. Ils ne sont, en principe, pas susceptibles d’être prolongés (art. 16 al. 1 1re phr. LPA), restitués ou suspendus, si ce n’est par le législateur lui-même. Celui qui n’agit pas dans le délai prescrit est forclos et la décision en cause acquiert force obligatoire (SJ 2000 I 22 ; ATA/1240/2019 du 13 août 2019 consid. 4a). L'irrecevabilité qui sanctionne le non-respect d'un délai n'est pas constitutive d'un formalisme excessif prohibé par l'art. 29 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst - RS 101), une stricte application des règles relatives aux délais étant justifiée par des motifs d'égalité de traitement et par un intérêt public lié à une bonne administration de la justice et à la sécurité du droit (ATF 125 V 65 consid. 1 ; arrêts du Tribunal fédéral 6B_659/2021 du 24 février 2022 consid. 2.1 ; 6B_1079/2021 du 22 novembre 2021 consid. 2.1).
Aux termes de l'art. 16 LPA, les cas de force majeure sont réservés (al. 1) ; le délai imparti par l'autorité peut être prolongé pour des motifs fondés si la partie en fait la demande avant son expiration (al. 2) ; la restitution pour inobservation d'un délai imparti par l'autorité peut être accordée si le requérant ou son mandataire a été empêché sans sa faute d'agir dans le délai fixé ; la demande motivée doit être présentée dans les dix jours à compter de celui où l'empêchement a cessé (al. 3).
Tombent sous la notion de force majeure les événements extraordinaires et imprévisibles qui surviennent en dehors de la sphère d'activité de l'intéressé et qui s'imposent à lui de façon irrésistible (ATA/160/2019 du 19 février 2019 consid. 2b ; ATA/916/2015 précité consid 2c ; ATA/378/2014 du 20 mai 2014 consid. 3d). Les conditions pour admettre un empêchement de procéder à temps sont très strictes. Celui-ci peut résulter d’une impossibilité objective ou subjective. L’empêchement doit être de nature telle que le respect des délais aurait impliqué la prise de dispositions que l’on ne peut raisonnablement attendre de la part d’une personne avisée (ATA/495/2022 du 10 mai 2022 consid. 2c ; ATA/1373/2018 du 18 décembre 2018 consid. 8 ; ATA/1595/2017 précité consid. 3).
2.3 Selon l’art. 64 al. 2 LPA, le recours adressé à une autorité incompétente est transmis d’office à la juridiction administrative compétente et le recourant en est averti. L’acte est réputé déposé à la date à laquelle il a été adressé à la première autorité.
2.4 L’art. 5 al. 3 Cst. oblige les organes de l’État et les particuliers à agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. L’art. 9 Cst. confère à toute personne le droit d’être traitée par les organes de l’État sans arbitraire et conformément aux règles de la bonne foi. Le principe de la bonne foi exige que l’administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. L’administration doit s’abstenir de tout comportement propre à tromper l’administré et ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 143 V 95 consid. 3.6.2 ; 137 II 182 consid. 3.6.2). Le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités, lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration, étant précisé qu’un renseignement ou une décision erronés de l’administration peut, selon les circonstances, intervenir tacitement ou par actes concluants (ATF 146 I 105 consid. 5.1.1 ; 143 V 341 consid. 5.2.1).
2.5 En l’espèce, la recourante a répondu au juge délégué qu’elle avait reçu la décision litigieuse le 12 novembre 2024. Dans la mesure où elle a mis son recours à la poste le 18 décembre 2024, celui-ci est tardif, le délai de recours étant arrivé à échéance le 12 décembre 2024.
Il ressort toutefois de la procédure que dans un courrier daté par erreur du 20 novembre 2024, reçu par l’intimé le 9 décembre 2024, la recourante a fourni à l’office des informations et pièces nouvelles qui lui avaient été transmises par sa régie le 4 décembre 2024 et susceptibles d’influer sur l’issue de la demande d’allocation. Le 11 décembre 2024, l’intimé a invité la recourante à lui indiquer si elle entendait contester sa décision devant la chambre de céans ou si elle sollicitait une reconsidération. Elle lui a fixé pour ce faire un délai au 20 décembre 2024.
Les questions de savoir si l’intimé devait immédiatement transmettre le courrier daté du 20 novembre 2024 à la chambre de céans, sans attendre la réponse de la recourante, et si la mention par l’intimé d’un délai échéant au 20 décembre 2024 était de nature à induire la recourante en erreur quant à l’échéance réelle du délai de recours – et donc, en fin de compte, la recevabilité de ce dernier – souffriront de demeurer indécises en raison de ce qui suit.
Le litige porte sur la conformité au droit du refus de l’intimé d’octroyer une allocation de logement à la recourante. Il apparaît toutefois que la motivation de l’intimé a évolué avec le temps. En effet, si à teneur de ses décisions du 19 septembre 2024 puis du 6 novembre 2024 le refus était fondé sur la sous‑occupation du logement, ce n’est qu’au stade de sa réponse au recours que l’intimé a exposé que la prestation ne pouvait pas être octroyée au motif que l’immeuble dans lequel vivait la recourante ne pouvait pas être agréé par l’État. Cela étant, la recourante a eu l’occasion de prendre connaissance de cette nouvelle motivation et d’interpeller sa régie, qui lui a répondu qu’elle n’avait pas trouvé trace d’une autorisation relative à la réunion des logements. Son droit d’être entendu a ainsi été respecté.
Si le loyer d’un immeuble admis au bénéfice de la LGL constitue pour le locataire une charge manifestement trop lourde, eu égard à son revenu et à sa fortune, et si un échange avec un logement moins onéreux ne peut se réaliser sans inconvénients majeurs, ce locataire peut être mis au bénéfice d’une allocation de logement (art. 39A al. 1 LGL). Le Conseil d’État détermine les conditions auxquelles le locataire a droit à une allocation ainsi que le calcul de celle‑ci (art. 39A al. 3 LGL).
4.1 L’art. 39A al. 2 LGL précise que le locataire d’un immeuble non soumis à la LGL peut également être mis au bénéfice d’une telle allocation dans les mêmes conditions, pour autant que le logement qu’il occupe réponde aux normes fixées par l’art. 39B LGL, c’est-à-dire que son logement soit agréé par l’État.
4.2 Selon l’art. 39B LGL, l’allocation ne peut être accordée que pour un logement agréé par l’État (al. 1). Le loyer et les caractéristiques du logement agréé doivent correspondre aux normes admises dans les immeubles soumis à la loi, compte tenu de l’année de construction de l’immeuble. Le loyer reste soumis aux dispositions instituées par la législation fédérale protégeant les locataires (al. 3).
4.3 Concernant les normes admises dans les immeubles soumis à la LGL, la chambre de céans a déjà jugé qu’il convient d’observer ce qui suit.
L’État encourage la construction de logements d’utilité publique et s’efforce d’améliorer la qualité de l’habitat dans les limites et selon les critères fixés par la loi (art. 1 al. 1 LGL). L’encouragement se concrétise par voie d’octroi de subventions, d’allègements fiscaux ainsi que par la surveillance de la qualité d’immeubles subventionnés et de leur environnement, ainsi qu’à l’économie des coûts de production et d’exploitation (art. 1 al. 2 let. b et d LGL).
Pour être admis au bénéfice de la LGL, les immeubles doivent répondre aux conditions de l’art. 25 LGL, soit notamment : comprendre essentiellement des logements dont les loyers soient compatibles avec la destination de logements d’utilité publique dans chacune des catégories prévues à l’art. 16 LGL (art. 25 let. a LGL) ; comporter un équipement confortable et répondre par leur conception et leurs caractéristiques aux besoins de la population (art. 25 let. b LGL) ; être construits conformément aux règles de l’art et avec des matériaux de bonne qualité (art. 25 let. c LGL) ; être conformes aux conditions de l’art. 1 al. 2 let. d LGL, soit celles liées à la qualité des logements et de leur environnement, ainsi qu’à l’économie des coûts de production et d’exploitation (art. 25 let. d LGL).
Peuvent également être admis au bénéfice de la LGL : des immeubles comprenant, en plus de logements d’utilité publique, des locaux commerciaux, dans la mesure où ils sont nécessaires à l’économie du projet et où leur surface n’excède pas le tiers de la surface locative totale (art. 26 let. a LGL) ; des immeubles transformés ou rénovés, lorsque la transformation ou rénovation a pour but d’augmenter les possibilités de logements, d’en améliorer les conditions ou lorsqu’elle se révèle économiquement plus favorable qu’une démolition et une reconstruction ; des motifs d’ordre esthétique, historique ou d’autres motifs d’intérêt général peuvent être pris en considération dans l’appréciation des cas (art. 26 let. b LGL) ; des immeubles comprenant des chambres individuelles lorsqu’ils sont exploités par des institutions sans but lucratif, notamment par des foyers d’étudiants, de personnes âgées ou d’infirmes (art. 26 let. c LGL) ; des immeubles dans le cadre desquels un bail associatif est conclu au profit d’une association sans but lucratif (art. 26 let. d LGL).
Au sens de l’art. 27 LGL, les plans techniques et financiers, notamment les normes applicables à l’état locatif, doivent être préalablement agréés par le Conseil d’État, qui peut déléguer cette compétence à un département, étant précisé que toute modification intervenant en cours de construction doit être signalée et faire, le cas échéant, l’objet d’un nouvel agrément.
Ainsi, la mise au bénéfice de la loi implique le respect des projets de construction tels qu’autorisés sur la base des plans, sous réserve d’éventuelles modifications autorisées au préalable par l’autorité, tel qu’exigé par l’art. 27 LGL, en particulier concernant les plans techniques (ATA/1022/2022 du 11 octobre 2022 consid. 4b).
4.4 Selon l’art. 1 al. 1 RGL, sont réputés immeubles, au sens de la loi, les bâtiments destinés essentiellement à l’habitation, composés de plusieurs logements, érigés selon les règles de l’art et conformes aux dispositions légales en vigueur. Par bâtiment, il faut entendre toute construction ayant son propre accès depuis l’extérieur et séparée des autres par un mur mitoyen porteur vertical allant du rez‑de-chaussée au toit.
4.5 Au sens de l’art. 1 al. 1 let. b LCI, sur tout le territoire du canton, nul ne peut, sans y avoir été autorisé, modifier même partiellement le volume, l’architecture, la couleur, l’implantation, la distribution ou la destination d’une construction ou d’une installation. L’aLCI prévoyait déjà cette condition d’autorisation (MGC 1961 II 1305 ss, p. 1323).
4.6 En l’espèce, il ressort des explications de l’intimé et des pièces qu’il a versées à la procédure que la dernière autorisation de construire concernant la surface louée a été délivrée le 11 mars 1955 dans le cadre du dossier A 2______ ayant trait à la construction du bâtiment. Cette décision prévoyait la création de deux logements sur la surface de l’appartement unique de la recourante. Il ressort ensuite des indications et des pièces pertinentes versées à la procédure par l’intimé que dans le dossier d’autorisation de construire DD 3______, relatif à la surélévation de l’immeuble, figurait un état locatif détaillé au 5 mai 1998 faisant état de l’existence de quatre appartements au 1er étage, conformément aux plans de l’autorisation de construire du 11 mars 1955. Dans le courriel qu’elle a adressé à la recourante le 4 décembre 2024, sa régie lui a indiqué que son appartement peut être considéré comme un cinq pièces. Elle a joint à ce courriel un plan schématique du 1er étage daté du 27 octobre 2015, qui ne fait état que de trois logements. Interpellée sur ce point par la recourante, sa régie lui a répondu le 5 mars 2025 qu’elle n’avait pas trouvé trace d’une autorisation pour la réunion des logements et qu’elle allait devoir contrôler plus avant.
Il découle de ce qui précède que le logement de la recourante ne correspond pas à l’autorisation de construire en vigueur, des travaux ayant selon toute vraisemblance été effectués sans autorisation. La modification effectuée contrevenant à la LCI, en particulier à son art. 1 al. 1 let. b, l’immeuble en cause n’est pas conforme aux dispositions légales en vigueur, si bien que les conditions de l’art. 1 al. 1 RGL ne sont pas remplies.
4.7 Le logement de la recourante ne correspond pas aux plans d’origine de l’autorisation de construire en vigueur et il ne repose sur aucune autre décision. Il ne peut en conséquence, en l’état, pas être agréé par l’État au sens de l’art. 39B LGL, l’homologation prévue à l’al. 3 de cette disposition portant non seulement sur le loyer mais également sur les caractéristiques du logement. L’homologation financière a pour but d’éviter que l’allocation de logement ne serve, contrairement à sa finalité sociale, à financer le paiement de loyers trop élevés ou à la location de logements luxueux. L’homologation technique poursuit quant à elle l’objectif d’éviter d’octroyer une telle prestation financière pour des locaux illicites, destinés à une affectation légale autre que l’habitation ou ne répondant pas aux exigences de qualité prévues par la loi (ATA/1022/2022 précité consid. 4e et les arrêts cités).
En l’espèce, et comme le soutient à juste titre l’intimé, la transformation de deux logements en un seul n’a pas permis de vérifier que le nouveau logement répondait aux exigences techniques posées par la loi. S’agissant de travaux soumis à autorisation, seule cette procédure d’autorisation est à même d’établir que toutes les conditions, notamment techniques, sont remplies mais également, le cas échéant, le respect des dispositions de la loi sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation (mesures de soutien en faveur des locataires et de l'emploi) du 25 janvier 1996 (LDTR - L 5 20). L’homologation ne saurait être conduite en contournant la procédure d’autorisation, garante du respect des règles de la LCI (ATA/1022/2022 précité consid. 4e).
4.8 La recourante, qui n’est pas responsable des motifs pour lesquels l’allocation de logement lui est refusée, fait en outre état d’une situation financière difficile. L’art. 39B LGL applicable en l’espèce ne laisse toutefois aucune place à la prise en considération des circonstances personnelles de la personne qui requiert une telle allocation. En effet, l’examen requis par l’art. 39B porte exclusivement sur les locaux faisant l’objet d’une demande d’allocation de logement, sans qu’il soit question de la situation de l'administré (ATA/1022/2022 précité consid. 7d. et l’arrêt cité).
C’est ainsi de manière conforme à la loi que l’OCLPF a rejeté la demande d’allocation logement déposée par la recourante.
Mal fondé, le recours sera rejeté en tant qu’il est recevable.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
rejette, en tant qu’il est recevable, le recours interjeté le 18 décembre 2024 par A______ contre la décision de l’office cantonal du logement et de la planification foncière du 6 novembre 2024 ;
dit qu’il n’est pas perçu d’émolument ni alloué d’indemnité de procédure ;
dit que, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110), le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à A______ ainsi qu'à l'office cantonal du logement et de la planification foncière.
Siégeant : Florence KRAUSKOPF, présidente, Jean-Marc VERNIORY, Claudio MASCOTTO, juges.
Au nom de la chambre administrative :
le greffier-juriste :
F. SCHEFFRE
la présidente siégeant :
F. KRAUSKOPF
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :