POUVOIR JUDICIAIRE
A/2291/2025-EXPLOI ATA/202/2026
COUR DE JUSTICE
Chambre administrative
Arrêt du 18 février 2026
1ère section
dans la cause
A______ recourante représentée par Me Robert ASSAEL, avocat
contre
DÉPARTEMENT DES INSTITUTIONS ET DU NUMÉRIQUE intimé
EN FAIT
A. a. A______, ressortissante suisse née en 1978, exploite le salon de massages « B______ » situé au 1______, rue C______. Selon la base de données CALVIN de l’office cantonal de la population, elle s’appelait, jusqu’à son mariage le 26 septembre 2017, D______.
B. a. E______ est un ressortissant suisse né en 1970. En octobre 2010, il a déposé auprès de la brigade de lutte contre la traite d’êtres humains et la prostitution illicite (ci-après : BTPI ou brigade), un formulaire d’annonce pour l’exploitation de salons de massages nommés « F______ », dans plusieurs appartements à l’adresse 2______, rue G______. Il en était le responsable, alors que la société H______ Sàrl (ci-après : la société) exploitait les salons.
b. Par décision du 17 mars 2023, déclarée exécutoire nonobstant recours, le département des institutions et du numérique (ci-après : département ou DIN) a notamment ordonné la fermeture définitive desdits salons, avec un délai au 17 avril 2023 pour ce faire. Il a également interdit à E______ d’exploiter tout autre salon de massages pendant une durée de dix ans. Les recours déposés par l’intéressé devant la chambre administrative de la Cour de justice (ci-après : chambre administrative) puis le Tribunal fédéral ont été rejetés successivement le 25 août 2023 puis le 15 février 2024. La décision du 17 mars 2023 est ainsi définitive.
C. a. Le 11 décembre 2023, A______ a déposé une annonce en vue de l’ouverture d’un salon de massages, le « I______ », dont elle serait la responsable. Le salon était situé dans l’arcade du 2______, rue G______.
b. Entendue par la brigade le 8 janvier 2024, l’intéressée a notamment expliqué que le salon serait inscrit au nom de la société dont elle avait acquis toutes les parts. E______, qui était un ami, lui avait en effet cédé la société à titre gratuit, par un contrat tacite, en décembre 2020. En contrepartie, elle avait accepté de s’occuper de sa fille au cas où il lui arriverait quelque chose. E______ en était resté le directeur et ils avaient les deux la signature individuelle. Il s’occupait de tous les documents et de l’administratif. Il ne pouvait être le responsable du salon du fait de la procédure en cours au Tribunal fédéral, mais il pouvait y travailler comme employé. Le salon était loué au nom de la société directement auprès de la régie. Elle envisageait de s’occuper des demandes d’autorisation de travail et des annonces auprès de la brigade, alors que E______ s’occuperait du paiement du loyer, des charges et des travaux. Elle prévoyait de venir sur place au moins une fois par semaine, son fils pouvant la remplacer si nécessaire. L’intéressée a outre expliqué qu’elle demanderait « CHF 100.- par jour aux filles qui viv[aient] dans les appartements de l’allée G______ 2______ qui [étaient] loués par la société. Elles pourr[aient] travailler dans l’arcade qui [avait] deux chambres dévolues à la prostitution et elles dormir[aient] dans les appartements à l’étage, soit CHF 50.- pour l’appartement et CHF 50.- pour travailler dans l’arcade. Pour les filles qui n'[avaient] pas d’appartement, [ils] leur demander[aient] CHF 120.- par jour ».
c. Le 22 janvier 2024, le département a invité l’intéressée à lui fournir diverses explications complémentaires. Elle a répondu le 31 janvier suivant.
d. Le 13 février 2024, la BTPI a informé A______ qu’elle n’était pas en mesure de procéder à son inscription au registre des personnes responsables d’un salon de massages. Le « I______ » ne pouvait pas ouvrir ses portes.
L’exploitation qu’elle faisait des appartements du 2______, rue G______ correspondait à la notion de salon de massages. Non seulement les personnes qui louaient ses appartements se livraient à des locations de courte durée, mais il s’agissait exclusivement de personnes exerçant la prostitution. Trois de ses locataires avaient reconnu continuer à se prostituer dans l’appartement qu’elles sous-louaient. Peu importait qu’elle intervienne ou non dans la relation avec le client. Sa société, E______ et/ou elle-même intervenaient comme intermédiaires en procurant des locaux utilisés à des fins prostitutionnelles. Les appartements étaient détournés de leur usage d’habitation. Elle percevait des loyers journaliers ou hebdomadaires largement supérieurs à ceux dont elle s’acquittait. Ses sous‑locataires ne pouvaient payer que parce qu’ils/elles utilisaient ces locaux afin de se prostituer. Elle prétendait pouvoir percevoir des revenus de l’activité prostitutionnelle d’autrui tout en s’affranchissant de toutes les obligations légales imposées aux responsables de salons. Dans la mesure où elle refusait de rétablir une situation conforme au droit et qu’elle persistait à exploiter les appartements en violation de la loi sur la prostitution du 17 décembre 2009 (LProst - I 2 49), elle ne remplissait pas la condition d’honorabilité prévues par l’art. 10 let. c de cette loi. Par ailleurs, elle refusait de répondre aux questions posées afin de clarifier la répartition des rôles avec E______, en violation de son devoir de collaboration. Les doutes quant à sa capacité à gérer l’exploitation du salon via la société dans laquelle E______ disposait de la signature individuelle n’étaient pas levés.
Il ne ressort pas du dossier que l’intéressée aurait recouru contre cette décision.
D. a. Le 19 avril 2024, A______ a vendu la totalité de ses parts dans la société à E______. Il en est devenu le gérant avec signature individuelle. L’intéressée n’était plus associée et ses pouvoirs ont été radiés.
E. a. À teneur d’un rapport de renseignements établi le 23 avril 2024 par la police à l’attention du département, la BTPI avait entendu le même jour J______, une travailleuse du sexe arrivée la veille à Genève, qui avait déclaré exercer son activité dans un appartement situé au 2______, rue G______. Or, cet appartement faisait l’objet de la décision exécutoire du 17 mars 2023. Cette travailleuse du sexe avait en outre déclaré avoir loué cet appartement, pour CHF 120.- par jour, durant un mois, à A______.
b. Le 26 avril 2024, le département a, sur mesures provisionnelles, ordonné à A______ la cessation immédiate de l’exploitation de tout salon de massages ou agence d’escorte au 2______, rue G______ ou dans tout autre appartement privé. Il lui a en outre interdit d’exploiter tout autre salon de massages ou agence d’escorte. Cette décision était exécutoire nonobstant recours. Le département envisageait par ailleurs de prononcer l’interdiction d’utiliser ou de louer les appartements sis 2______, rue G______ à des fins de prostitution, de prononcer la fermeture définitive du « B______ », de lui interdire d’exploiter tout autre salon de massages pendant une durée de dix ans et de prononcer une amende administrative. Un délai au 25 mai 2024 lui était imparti pour se déterminer.
Il ressortait du rapport précité qu’elle continuait à exploiter illicitement un salon de massages au 2______, rue G______, dans des locaux destinés au logement, sans avoir été enregistrée en qualité d’exploitante d’un salon. Elle savait que les locaux de l’ancien « F______ » ne pouvaient plus être utilisés à des fins de prostitution. Quant au « B______ », le dossier ne comportait pas de préavis du département du territoire (ci-après : DT) autorisant son affectation commerciale.
c. Le 3 mai 2024, A______ a informé le département qu’elle envisageait de recourir contre la décision précitée pour violation du principe de la proportionnalité. Au vu de l’atteinte à sa liberté économique, elle a invité le département à reconsidérer sa décision.
d. Le 6 mai 2024, le département a constaté qu’ordonner à l’intéressée la cessation immédiate de l’exploitation du « B______ » était susceptible de lui causer un préjudice. Dès lors, il renonçait, en l’état et sur mesures provisionnelles, à lui en interdire l’exploitation. La décision du 26 avril 2024 n’était modifiée que sur ce point.
e. L’intéressée a fait part de ses déterminations le 7 juin 2024.
À la suite du refus de l’ouverture du « I______ », elle avait décidé de rompre tout lien avec la société, celle-ci portant préjudice à son activité. Elle en avait donc vendu ses parts sociales et n’y exerçait plus aucune fonction. Elle confirmait une partie des déclarations faites par J______, mais contestait avoir reçu CHF 120.- par jour de loyer pour un apparemment. L’appartement situé au « B______ » étant complet, elle avait simplement dirigé l’intéressée vers la société, en lui indiquant que CHF 120.- était le prix demandé par cette dernière. Dès lors qu’elle n’était pas désignée comme la responsable des appartements du 2______, rue G______, elle ne pouvait être sanctionnée pour des infractions qui portaient sur ceux-ci. Elle exploitait le « B______ » depuis plus de dix ans, sans qu’aucune plainte ou dénonciation n’ait été formulée à son encontre. Son casier judiciaire était vide et elle ne faisait l’objet d’aucune poursuite. S’agissant du préavis du DT, la loi avait changé depuis l’ouverture du « B______ » et elle ignorait qu’une telle autorisation était nécessaire. Elle n’en avait pas été avertie. Au besoin, elle solliciterait ce préavis.
f. Le 17 juin 2024, le département a transmis à l’intéressée le formulaire lui permettant de solliciter du DT l’affectation commerciale du « B______ ». Il a par ailleurs pris note que l’intéressée n’était plus associée gérante de la société. Cela ne suffisait toutefois pas à démonter qu’elle avait cessé toute activité pour cette dernière et/ou en soutien à E______. Le rapport de police indiquait qu’elle avait aidé J______ à se prostituer, cette aide étant intervenue après qu’elle avait cédé ses parts de la société.
g. Le 17 juillet 2024, A______ a insisté sur le fait qu’elle n’avait plus aucune activité en lien avec la société. Elle n’avait fait que rendre service à J______ qui cherchait une chambre. Elle a également produit la demande de préavis destinée au DT en priant le département de la faire suivre.
h. Le 27 août 2024, le département a informé l’intéressée qu’il avait reçu le préavis négatif émis par le DT. Les locaux du « B______ » étaient affectés au logement et une demande d’autorisation de construire devait être déposée. Elle était invitée à se déterminer.
i. L’intéressée a répondu qu’elle restait dans l’attente d’une décision claire du département concernant l’interdiction d’exploiter prononcée le 26 avril 2024. Son honorabilité ne pouvait plus être remise en cause. Elle avait besoin de savoir si le département serait prêt à accepter qu’elle ouvre le « I______ » avant de se déterminer. Elle en serait responsable en son nom propre et non plus pour le compte de la société.
j. Le 8 octobre 2024, le département a informé l’intéressée qu’il n’envisageait pas de l’autoriser à exploiter le « I______ » pour le compte de la société avec laquelle elle prétendait n’avoir aucun lien, respectivement qu’elle prétendait avoir vendue, alors qu’elle lui avait été remise à titre gratuit. Soit elle avait conservé un lien avec la société et sa demande d’exploitation restait d’actualité, soit elle n’en avait plus et sa demande était devenue sans objet. En effet, la demande d’exploitation avait été faite au nom de la société et le bail était au nom de cette dernière.
k. A______ a répondu qu’elle envisageait de faire transférer le bail à son nom, ce qui mettrait fin à toute relation avec la société. Elle n’avait pas effectué cette démarche car elle attendait que le département se détermine sur son intention formulée le 26 avril 2024 de lui interdire, pendant dix ans, d’exploiter un salon. Elle sollicitait du département qu’il rende une décision à ce sujet.
l. Le département a rappelé à l’intéressée qu’il avait déjà refusé de l’enregistrer en qualité de responsable du « I______ ». La décision du 13 février 2024 était définitive.
En l’absence d’infraction pénale, d’infraction à la LProst et à la condition qu’elle soit solvable, il pouvait envisager de l’autoriser à continuer d’exploiter le « B______ », voire l’autoriser à exploiter un second salon pour autant qu’elle prenne l’engagement formel, d’une part, d’assumer la gestion personnelle et effective du salon et, d’autre part, de ne plus participer, d’aucune manière, à la location d’appartements à des fins de prostitution, notamment au 2______, rue G______.
m. Le 6 janvier 2025, l’intéressée a pris l’engagement d’assumer la gestion personnelle et effective du salon. Le bail serait à son nom, le salon serait renommé et elle serait complétement indépendante de E______. Il ne lui appartenait cependant pas de prendre des engagements en lien avec les appartements du 2______, rue G______ puisqu’elle n’avait plus de lien avec la société.
n. Le 9 janvier 2025, le département a pris note que sa future demande d’exploitation d’un salon au rez-de-chaussée du 2______, rue G______ serait faite en son nom propre, en toute indépendance de E______ et de la société. Il s’étonnait de la fin de non-recevoir opposée à l’engagement de ne plus participer à la location d’appartements à des fins de prostitution, notamment à l’adresse précitée, dès lors qu’il s’agissait de respecter la loi, soit de ne pas louer des locaux d’habitation à des fins de prostitution. Il y avait dès lors lieu de douter de se bonne compréhension de la loi. Cela étant, cet engagement pourrait être formulé « pour l’avenir » et sans inclure la situation des locaux du « B______ » dans l’attente de la clarification de leur statut par le DT. Il était donc attendu qu’au moment du dépôt de sa potentielle demande d’exploitation, cet engagement soit pris formellement et par écrit.
F. a. L’intéressée a été entendue par la brigade le 24 mars 2025 à la suite de sa demande d’ouverture d’un nouveau salon de massages, le « K______ », situé au rez-de-chaussée du 2______, rue G______.
Elle devait travailler pour assumer ses charges de famille. Elle n’avait pas d’autres activités professionnelles que la gestion du « B______ » à la rue C______. Elle percevait un revenu net de CHF 1'000.- à CHF 2'000.- pour cette activité. Elle souhaitait rendre ce salon.
Le « K______ » était déjà prêt. Elle avait racheté le fonds de commerce à la société pour CHF 100'000.-. Elle devait rembourser ce montant à cette dernière par des versements mensuels de CHF 1'700.- durant cinq ans. À part cela, elle n’avait plus rien à voir avec la société. Elle ignorait ce qu’elle était devenue et qui l’administrait. E______, avec qui elle n’avait plus de relations d’affaires, ne jouerait aucun rôle dans le nouveau salon. Elle avait inscrit le salon en son nom propre. Elle assumerait elle-même toutes les tâches inhérentes au salon, où elle passerait en principe tous les jours, étant secondée par sa fille et son fils. Elle s’engageait à assumer la gestion personnelle et effective du salon. Ce dernier serait ouvert tous les jours et 24h/24h. Les travailleuses du sexe ne seraient pas des employées. Elle prenait note de son obligation de déposer des demandes d’autorisation de travail du fait que les travailleuses du sexe travailleraient dans son salon. Elle s’occuperait seule du salon, notamment du ménage et du nettoyage du linge. Elle s’occuperait également des annonces auprès de la brigade, de la tenue du livre de police et des quittances.
Les travailleuses du sexe allaient gérer leurs horaires, leurs clients, leurs rendez‑vous, leurs annonces et leur argent. Elle n’interviendrait pas dans cela. Le recrutement se ferait par le « bouche à oreille », les travailleuses du sexe la contactant par téléphone. Si elles travaillaient, elles lui paieraient la journée, soit entre CHF 50.- ou CHF 60.- par jour. Si elles ne travaillaient pas, elles ne la paieraient pas. Elle n’envisageait pas de les loger et ne s’occuperait pas de leur hébergement. Le lieu où elles logeaient n'était pas son problème. Les travailleuses du sexe devraient chercher elles-mêmes un logement. Elle s’engageait à ne pas louer d’appartements, notamment à la rue G______ 2______. Elle sous-louait à quelqu’un le bar « L______ », adjacent au 2______, rue G______, mais le bar et le salon ne seraient pas liés. Les travailleuses du sexe ne seraient pas dans le bar.
b. Le département a interpellé l’intéressée le 1er avril 2025. Il lui a transmis le rapport établi à la suite de son audition précitée.
Les relations avec E______ n’étaient pas rompues puisque, en sa qualité d’administrateur unique de la société, il allait recevoir un revenu mensuel de CHF 1'700.- pendant cinq ans. Le prix du fonds de commerce était surprenant pour un salon qui n’avait jamais été autorisé à ouvrir ses portes jusqu’alors et sans reprise d’une clientèle existante. En l’état du dossier et des liens financiers qu’elle persistait à maintenir avec E______ par le biais de la société, le risque de fraude à la loi identifié dans le cadre de sa première demande était toujours d’actualité. Ses déclarations selon lesquelles elle ne savait pas ce qu’était devenue la société, ni qui en était l’administrateur, alors qu’elle avait contracté avec cette société dont le précité était l’administrateur unique, ne parvenaient pas à convaincre.
Son affirmation selon laquelle le lieu d’hébergement des travailleuses du sexe ne serait pas son problème en posait précisément un, les appartements situés en dessus du salon qu’elle convoitait continuant à être loués pour de courtes périodes, et le plus souvent à des fins prostitutionnelles, par E______ via la société. Or, elle était déjà intervenue pour participer à la location de ces appartements, alors qu’elle avait vendu ses parts sociales de la société. Il existait donc un risque concret que les travailleuses du sexe du « K______ » vivent et travaillent également dans les anciens locaux du « F______ » dès lors qu’elle considérait que leur lieu de vie n’était pas son problème. Enfin, le modèle d’exploitation – consistant à permettre successivement à deux travailleuses du sexe de se partager la même chambre durant la même journée – interpellait s’agissant de la salubrité et de l’hygiène des locaux.
c. A______ a répondu le 25 avril 2025.
Le local commercial qu’elle louait avait pour destination « l’exploitation d’un bar et salon de massages érotiques ». Il était divisé en deux espaces distincts, séparés par un mur. Le bar et le salon n’étaient pas liés. Elle n’exploiterait que la partie arrière dédiée à l’activité des travailleuses du sexe. La partie avant, aménagée en bar, était gérée par une tierce personne et ne faisait pas partie de son projet. Cette tierce personne lui versait CHF 4'200.- par mois et elle assumait elle-même le paiement d’un loyer de CHF 2'765.-.
Le 1er mars 2025, elle avait acquis le fonds de commerce de la société pour CHF 100'000.-. Cette somme était réglée par mensualités de CHF 1'667.- sur cinq ans à la société. Il ne s’agissait pas d’une rémunération mensuelle fixe. Le rachat avait porté sur l’ensemble de la surface commerciale, à savoir les installations du salon et du bar, le mobilier, les infrastructures et les travaux effectués. Il ne s’agissait donc pas de l’acquisition d’un simple carnet d’adresses ou d’un salon inexploité. Le contrat de cession de fonds de commerce signé le 1er mars 2025 était joint à sa réponse.
Le bail à loyer avait été conclu directement entre elle et la régie, sans intervention de la société. Le seul lien juridique existant entre elle et la société résidait dans la cession du fonds de commerce. Or, le remboursement s’effectuait exclusivement à partir des revenus issus de la sous-location du bar. En aucun cas le produit de l’exploitation du salon ne serait reversé à E______ ou à la société. Elle avait rompu tout lien commercial avec lui depuis près d’une année. La reprise du local s’était imposée comme la seule solution après la perte de son précédent local au 1______, rue C______. Elle s’était tournée vers E______ dont elle savait qu’il disposait d’un local présentant une affectation conforme ainsi que des conditions locatives raisonnables. Ce choix s’était inscrit dans une démarche pragmatique et responsable, motivé par une volonté de régularisation, dans un esprit de transparence et de conformité administrative. Elle aspirait à exercer son activité en toute indépendance, sans implication de E______.
Les travailleuses exerceraient leur activité au sein du local en toute indépendance. Elle leur mettrait uniquement à disposition des espaces de travail, sans hébergement. Leur lieu de résidence ne relevait pas de sa responsabilité. L’épisode relatif à J______ était isolé et elle avait pris l’engagement formel de ne pas louer des appartements à des fins de prostitution.
Le modèle d’exploitation retenu, à savoir la mise à disposition de cabines partagées avec alternance d’usage et changement de draps entre chaque utilisatrice, était fréquemment utilisé dans d’autres établissements du quartier, sans objection du département. Les travailleuses du sexe étaient habituées à ce fonctionnement et disposaient de leurs propres draps et linges. Elle veillerait personnellement à l’hygiène et à l’entretien des locaux équipés d’une salle de bains fonctionnelle. Le matériel nécessaire serait disponible en tout temps.
Elle avait fait preuve de bonne foi, entreprenant toutes les démarches nécessaires pour régulariser sa situation. Elle n’avait jamais cherché à contourner les règles. Dans la mesure où un malentendu devrait subsister, elle souhaitait pouvoir, lors d’une rencontre, exposer son projet et ses démarches. Enfin, les documents antérieurement fournis à propos de la société n’étaient plus pertinents, dès lors qu’elle agissait à titre individuel, au nom de son entreprise inscrite depuis plusieurs années au registre du commerce (ci-après : RC).
d. Le 23 mai 2025, le département a refusé d’enregistrer A______ en qualité de responsable du salon de massages « K______ » sis 2______, rue G______. Ledit salon de ne pouvait en conséquence pas ouvrir ses portes.
Une décision exécutoire et en force avait prononcé la fermeture définitive du « F______ » exploité dans des appartements situés 2______, rue G______. À cette époque, l’intéressée était associée gérante de la société, aux côtés de E______. Or, cette décision n’était toujours pas respectée. Elle avait du reste elle‑même contribué à installer une travailleuse du sexe dans l’un de ces appartements, à des fins de prostitution. Elle avait soutenu n’avoir plus aucun lien avec E______ et la société précitée, du moins depuis un an, tout en refusant de produire les contrats par lesquels cette société, dont il était l’unique animateur, lui aurait été cédée gratuitement avant de lui être revendue. Le caractère erroné de cette allégation et de sa prétendue ignorance de l’identité de l’administrateur de ladite société était démontré par la production du contrat de cession du fonds de commerce de mars 2025 qu’elle avait conclu avec eux. Enfin, elle persistait à prétendre que le lieu de vie des travailleuses du sexe amenées à travailler au sein du salon ne la regardait pas. Ainsi, il fallait retenir qu’elle refusait de produire les documents, engagements et explications permettant d’écarter le risque identifié de fraude à la loi et que, bien qu’elle conservât des liens avec la société et E______, elle refusait de renseigner l’autorité.
Par ailleurs, elle n’avait pas informé la BTPI de la perte alléguée des locaux du « B______ » au 1______, rue C______. Elle n’avait pas non plus annoncé la fermeture de cet établissement dont elle était toujours la responsable selon les fichiers de police. Son absence de collaboration à l’établissement des faits et ses réponses évasives, voire contradictoires, n’avaient pas permis d’écarter le risque de fraude à la loi.
Son inscription en qualité de responsable annoncée du « K______ », situé au 2______, rue G______, reviendrait à permettre et/ou à faciliter la poursuite de l’exploitation illicite des locaux du « F______ », dès lors que l’immeuble – pourtant voué au logement – restait intégralement voué à des fins de prostitution, en violation d’une décision exécutoire et en force prononçant la fermeture définitive des salons. Ce risque était d’autant plus concret qu’elle refusait de prendre des engagements concernant la vérification du lieu de vie des travailleuses du sexe officiant pour le « K______ ». Autoriser son inscription de responsable du salon permettrait en outre à E______ de continuer à se procurer des revenus provenant de la « prostitution d’autrui ». Ses déclarations contredites par pièces, son manque de collaboration et son refus de produire les pièces et de prendre les engagements sollicités ne satisfaisaient pas à l’exigence d’honorabilité prévue par l’art. 10 let. c LProst.
G. a. Par acte mis à la poste le 27 juin 2025, A______ a recouru contre cette décision auprès de la chambre administrative. Elle a conclu à son annulation et à son inscription en qualité de responsable du « K______ ».
Elle avait toujours fait preuve de transparence et exprimé avec constance ses intentions. À l’origine, elle avait envisagé la possibilité que E______ puisse être employé d’un salon. Dès que le département lui avait dit que cette solution n’était pas admissible, elle avait immédiatement décidé de rompre tout lien avec lui et la société. Elle lui avait restitué ses parts sociales, sans contrepartie.
Son projet avait toujours été d’ouvrir un salon de massages dans ces locaux. Ils offraient l’avantage d’une affectation appropriée et des loyers raisonnables. Dans cette optique, elle avait déposé une nouvelle demande auprès de la BTPI, en son nom propre. Afin de pouvoir exploiter les locaux situés au 2______, rue G______, elle avait dû racheter le fonds de commerce, dont elle était devenue la propriétaire. Cette démarche démontrait clairement qu’elle n’était plus liée à la société de E______. Il s’agissait d’une pratique habituelle, notamment dans le cadre de la reprise d’un bar. Elle avait pleinement collaboré en transmettant l’ensemble des documents requis pour l’ouverture d’une arcade. Elle avait proposé une rencontre avec le département, mais cette proposition était restée sans réponse.
Au sujet de J______, elle s’était exprimée à trois reprises, précisant qu’il s’agissait d’une aide ponctuelle et gratuite, sans contrepartie ni avantage personnel. Il s’agissait d’un cas isolé. S’agissant du lieu de vie des travailleuses du sexe, elle avait précisé ne vouloir exploiter qu’une arcade commerciale. Il ne s’agissait pas de renvoyer ses clientes vers les locaux de E______. Elle n’y avait pas d’intérêt. Enfin, elle n’avait pas fermé le salon « B______ ». Elle avait simplement indiqué, lors de son audition, l’envisager. Elle connaissait les prescriptions légales de la LProst, exploitant un salon de massage depuis 2013, pour lequel aucun manquement n’avait jamais été constaté. Son honorabilité ne pouvait être remise en question et elle remplissait toutes les conditions pour être inscrite en qualité de responsable du salon de massage « K______ ».
b. Le 29 août 2025, le département a conclu au rejet du recours.
c. Le 7 octobre 2025, les parties ont été informées que, la recourante n’ayant pas fait usage de son droit à la réplique, la cause était gardée à juger.
d. Il sera revenu en tant que de besoin dans la partie en droit sur les allégués, arguments et preuves produits par les parties.
EN DROIT
Interjeté en temps utile devant la juridiction compétente, le recours est recevable (art. 132 de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ ‑ E 2 05 ; art. 62 al. 1 let. a de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 ‑ LPA ‑ E 5 10).
Le litige porte sur la conformité au droit de la décision de l’intimé refusant d’enregistrer la recourante en qualité de responsable du salon « K______ » au 2______, rue G______. L’intimé fonde son refus sur un risque de fraude à la loi et le manque d’honorabilité de la recourante.
La recourante soutient qu’elle remplit toutes les conditions pour être inscrite en qualité de responsable du salon.
3.1 Selon son art. 1, la LProst a pour buts de garantir, dans le milieu de la prostitution, que les conditions d'exercice de cette activité sont conformes à la législation, soit notamment qu'il n'est pas porté atteinte à la liberté d'action des personnes qui se prostituent, que celles-ci ne sont pas victimes de la traite d'êtres humains, de menaces, de violences, de pressions ou d'usure ou que l'on ne profite pas de leur détresse ou de leur dépendance pour les déterminer à se livrer à un acte sexuel ou d'ordre sexuel (let. a) ; d'assurer la mise en œuvre des mesures de prévention et promotion de la santé et de favoriser la réorientation professionnelle des personnes qui se prostituent, désireuses de changer d'activité (let. b) ; de règlementer les lieux, heures et modalités de l'exercice de la prostitution, ainsi que de lutter contre les manifestations secondaires fâcheuses de celle-ci (let. c).
Selon la jurisprudence, le but poursuivi par la LProst ne se confine pas à la prévention d'infractions pénales. Elle tend aussi à favoriser l'exercice conforme au droit de l'activité de prostitution dans son ensemble, ainsi qu'une gestion correcte et transparente des établissements publics actifs dans ce domaine à risque. Elle vise également le but d’intérêt public légitime de protection des personnes exerçant la prostitution contre l’exploitation et l’usure (ATA/685/2025 du 23 juin 2025 consid. 3.1 et les arrêts cités).
3.1.1 L’art. 8 LProst prévoit que la prostitution de salon est celle qui s’exerce dans des lieux de rencontre soustraits à la vue du public (al. 1). Ces lieux, quels qu’ils soient, sont qualifiés de salons par la LProst (al. 2). Toutefois, le local utilisé par une personne qui s’y prostitue seule, sans recourir à des tiers, n’est pas qualifié de salon au sens de la LProst (al. 3).
3.1.2 À teneur de l’art. 9 LProst, toute personne physique qui, en tant que locataire, sous-locataire, usufruitière, propriétaire ou copropriétaire, exploite un salon et met à disposition de tiers des locaux affectés à l'exercice de la prostitution doit s'annoncer, préalablement et par écrit, aux autorités compétentes en indiquant le nombre et l'identité des personnes qui y exercent la prostitution (al. 1). La personne qui s'annonce est dûment informée que ses coordonnées (civilité, nom, prénom, date de naissance, nationalité, adresse complète, adresse du salon et coordonnées téléphoniques) sont transmises d'office au service du médecin cantonal, afin que celui-ci puisse accomplir les tâches de promotion de la santé et de prévention (al. 2). Lorsque les locaux destinés à l'exploitation d'un salon sont mis à la disposition de tiers par une personne morale, celle-ci communiquera préalablement et par écrit aux autorités compétentes les coordonnées de la personne physique qu'elle aura désignée pour assumer les obligations découlant de la présente loi, notamment pour effectuer l'annonce prévue par l'al. 1 (al. 3). La personne qui effectue l'annonce est considérée comme personne responsable au sens de la présente loi (al. 4).
3.1.3 Selon l’art. 10 LProst, la personne responsable d'un salon doit remplir les conditions personnelles suivantes : être de nationalité suisse ou titulaire de l'autorisation nécessaire pour exercer une activité indépendante en Suisse (let. a) ; avoir l'exercice des droits civils (let. b) ; offrir, par ses antécédents et son comportement, toute garantie d'honorabilité et de solvabilité concernant la sphère d'activité envisagée (let. c) ; être au bénéfice d'un préavis favorable du département du territoire, confirmant que les locaux utilisés peuvent être affectés à une activité commerciale ou qu'une dérogation a été accordée (let. d) ; ne pas avoir été responsable, au cours des 10 dernières années, d'un salon ou d'une agence d'escorte ayant fait l'objet d'une fermeture et d'une interdiction d'exploiter au sens des articles 14 et 21 (let. e).
3.1.4 Fait l’objet de mesures et sanctions administratives la personne responsable d’un salon qui ne remplit pas ou plus les conditions personnelles de l’art. 10 (art. 14 al. 1 let. c LProst).
3.1.5 L’art. 9 du règlement d'exécution de la LProst du 14 avril 2010 (RProst - I 2 49.01) prévoit que l'annonce de toute personne qui entend exploiter un salon et mettre à disposition de tiers des locaux affectés à l'exercice de la prostitution doit être formulée préalablement et par écrit au moyen du formulaire adéquat édicté par la brigade (al. 1). La personne qui effectue l’annonce est tenue de joindre au formulaire plusieurs documents dont la liste figure à l’al. 2. La brigade contrôle les pièces produites et procède à une enquête afin de s'assurer que la personne responsable d'un salon répond aux conditions prévues à l'art. 10 let. c et e de la loi. Elle sollicite le préavis du département du territoire, confirmant que les locaux utilisés peuvent être affectés à une activité commerciale ou qu'une dérogation a été accordée (al. 3). Si la personne qui a effectué l'annonce remplit toutes les conditions personnelles et si le département du territoire délivre le préavis prévu à l'al. 3, la brigade procède à son inscription au registre des personnes responsables d'un salon (al. 4).
3.2 L’abus de droit consiste à utiliser une institution juridique à des fins étrangères au but même de la disposition légale qui la consacre, de telle sorte que l’écart entre le droit exercé et l’intérêt qu’il est censé protéger s’avère manifeste (Pierre MOOR/Alexandre FLÜCKIGER/Vincent MARTENET, Droit administratif, vol. I, 3e éd., 2012, n. 6.4.4 p. 933) On parle aussi, lorsque l’on recourt à un moyen apparemment légal pour contourner une interdiction légale, de « fraude à la loi », qui est bien une forme d’abus de droit (Thierry TANQUEREL/Frédéric BERNARD, Manuel de droit administratif, 3e éd., 2025, n. 583 p. 222). L’interdiction de l’abus de droit vaut, tout comme la notion de fraude à la loi qui en constitue une composante, en droit administratif (ATF 142 II 206 consid. 2.3), et ce tant pour les administrés que pour l’administration (ATA/1003/2025 du 9 septembre 2025 consid. 4.8 et l’arrêt cité).
Selon la jurisprudence, il y a fraude à la loi lorsqu'un justiciable cherche à éviter l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit (ATF 144 II 49 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_370/2021 du 10 novembre 2022 consid. 3.1). La norme éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction destinée à la contourner (ATF 134 I 65 consid. 5.1 ; 131 I 166 consid. 6.1 et les arrêts cités).
Pour décider s'il existe une fraude à la loi, il faut interpréter la norme d'interdiction en cherchant si, selon son sens et son but, celle-ci s'applique aussi à l'opération litigieuse, ou si cette dernière est exclue du champ d'application de la norme d'interdiction et est ainsi valable (ATA/1003/2025 précité consid. 4.8 et l’arrêt cité).
3.3 Sans en faire un grief en soi, la recourante se réfère à la liberté économique.
La liberté économique est garantie à l’art. 27 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101). Les personnes exerçant la prostitution ou exploitant des établissements permettant son exercice peuvent se prévaloir de la liberté économique, qui, comme tout droit fondamental, peut être restreinte aux conditions de l’art. 36 Cst. ; la restriction doit être fondée sur une base légale (al. 1), être justifiée par un intérêt public (al. 2) et être proportionnée au but visé (al. 3), c’est-à-dire être apte à atteindre le but visé, nécessaire et présenter un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l’intérêt public (arrêt du Tribunal fédéral 2C_205/2024 du 15 octobre 2024 consid. 6.1 et les arrêts cités).
4.1 Selon l’intimé, autoriser la recourante à exploiter ce salon reviendrait à permettre et/ou faciliter la poursuite par E______ de l’exploitation d’un autre salon, le « F______ », lequel est constitué de plusieurs appartements situés dans l’immeuble du 2______, rue G______ et dont la fermeture définitive ordonnée par le département le 17 mars 2023, avec un délai fixé au 17 avril 2023 pour ce faire, est entrée en force. De son côté, la recourante soutient qu’elle a toujours fait preuve de transparence et exprimé avec constance ses intentions au département. Elle expose que si elle avait d’abord envisagé la possibilité que E______ puisse être employé de son salon, elle avait immédiatement décidé de rompre tout lien avec lui et la société dès que le département lui avait expliqué que cette solution n’était pas admissible. Elle avait en outre restitué ses parts sociales à E______, ceci sans contrepartie. Elle ajoute que son projet avait toujours été d’ouvrir un salon dans l’arcade du fait d’une affectation appropriée et de loyers raisonnables. Dans cette optique, elle avait déposé une nouvelle demande pour ouvrir le « K______ », cette fois en son nom propre. Mais, afin de pouvoir exploiter les locaux situés au 2______, rue G______, elle avait dû racheter le fonds de commerce dont elle était devenue la propriétaire. Selon la recourante, cette démarche démontrait clairement qu’elle n’était plus liée à la société de E______.
Il ressort du dossier que la recourante a su adapter ses demandes aux remarques et commentaires formulées par le département. Elle échoue toutefois à démontrer avoir rompu tout lien avec E______. Si elle a pris quelques distances avec lui et renoncé, après avoir envisagé qu’il soit le directeur avec signature individuelle du « I______ », à lui confier des responsabilités dans le cadre de l’exploitation du « K______ », il n’en demeure pas moins que c’est à la société qu’elle a racheté le fonds de commerce de l’arcade et à laquelle elle rembourse, chaque mois et pendant cinq ans, la somme de CHF 1'667.-. Son argument selon lequel ce remboursement s’effectuerait exclusivement à partir des revenus issus de la sous-location du bar ne change rien au fait qu’elle reste liée économiquement à la société dont E______ est aujourd’hui l’associé gérant unique. On ne peut donc, malgré les dénégations de la recourante et compte tenu des liens qui persistent entre elle, la société et E______, exclure que l’autoriser à exploiter le « K______ » dans l’arcade située au 2______, rue G______ ne permette de poursuivre l’exploitation illicite du « F______ », voire la location à des fins prostitutionnelles des appartements situés à cette adresse et destinés à l’habitation. Cette conclusion se trouve renforcée par ce qui suit.
4.2 L’intimée soutient que la recourante n’offre pas les garanties d’honorabilité nécessaires au sens de l’art. 10 let. c LProst, ce que la recourante conteste.
Il ressort tout d’abord du dossier, et en particulier de son audition par la brigade le 8 janvier 2024 dans le cadre de sa demande d’ouverture du « I______ », que la recourante savait que E______ ne pouvait plus diriger un salon. Elle a, à ce propos, mentionné le fait que le recours dirigé contre l’interdiction faite à celui‑là d’exploiter un salon était alors pendant devant le Tribunal fédéral. Cela n’a toutefois pas empêché la recourante d’envisager de travailler avec lui, d’en faire le directeur du salon qu’elle souhaitait ouvrir, déjà au 2______, rue G______, et même de lui confier la gestion « de tous les documents et de l’administratif ». Il ressort ensuite du dossier, et de la décision du 13 février 2024 par laquelle le département a refusé d’autoriser la recourante à exploiter le « I______ », qu’elle-même, E______ ou la société, dont elle possédait alors toutes les parts, avaient cherché à intervenir comme intermédiaires en procurant des appartements d’habitation à des fins prostitutionnelles. Cette décision retient en outre que la recourante avait cherché à percevoir des revenus de l’activité prostitutionnelle d’autrui, tout en s’affranchissant de toutes les obligations légales imposées aux responsables de salon. Ces faits peuvent être tenus pour établis, la recourante n’ayant pas recouru contre cette décision. Il ressort également du dossier que, en avril 2024, à savoir quelques jours seulement après le prononcé de cette décision, et peu de temps après qu’elle a vendu ses parts dans la société à E______, la recourante a, selon ses termes, dirigé une travailleuse du sexe vers la société dans le but de lui permettre de louer un appartement au 2______, rue G______. Si, comme elle soutient, il s’agit d’un cas isolé, cet épisode démontre le peu de cas que la recourante fait des décisions administratives prononcées à son endroit. Enfin, lors de son audition par la brigade le 24 mars 2025, la recourante a expliqué qu’elle avait racheté le fonds de commerce à la société. Elle a précisé qu’elle lui remboursait CHF 1'667.- par mois pendant cinq ans mais soutenu, contre toute évidence, qu’elle n’avait « à part cela » plus rien à voir avec la société. Au surplus et enfin, il ressort de cette audition que la recourante a déclaré au policier qui l’interrogeait qu’elle ignorait ce que la société était devenue et qui l’administrait. Elle venait pourtant de signer, le 1er mars 2025, le contrat de cession de fonds de commerce avec la société et donc avec E______, son associé gérant unique. Au vu de ce qui précède, en particulier de ses déclarations contradictoires et des libertés que prend la recourante avec les obligations que la loi impose aux personnes qui entendent gérer des salons, le département était, sans violer l’art. 10 let. c LProst, fondé à retenir que par ses antécédents et son comportement elle ne présente pas toute garantie d’honorabilité. Il n’apparaît pas que le département aurait excédé ou abusé de son pouvoir d’appréciation.
4.3 L’interdiction faite à la recourante d’exploiter le « K______ » porte atteinte à sa liberté économique. Cette atteinte est toutefois justifiée par l’intérêt public défendu par la LProst et défini ci-dessus (consid. 3.1). Compte tenu des risques concrets d’usage illicite des appartements situés au 2______, rue G______ et du non‑respect d’une condition importante prévue par l’art. 10 LProst, en l’occurrence l’honorabilité de la recourante, le refus de procéder à son inscription en qualité de responsable du « K______ » apparaît apte à protéger l’important intérêt public qui consiste, notamment, à favoriser l’exercice conforme au droit de l’activité de prostitution. Il n’apparaît pas qu’une mesure moins incisive permettrait de protéger cet intérêt public. La recourante n’en propose pas.
Mal fondé, le recours sera rejeté. Il n’y a dès lors pas lieu de donner suite aux offres de preuves du département qui a sollicité l’audition de la recourante et de témoins.
PAR CES MOTIFS LA CHAMBRE ADMINISTRATIVE
à la forme :
déclare recevable le recours interjeté le 27 juin 2025 par A______ contre la décision du département des institutions et du numérique du 23 mai 2025 ;
au fond :
le rejette ;
met un émolument de CHF 1'000.- à la charge de A______ ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;
dit que conformément aux art. 82 ss LTF, le présent arrêt peut être porté dans les trente jours qui suivent sa notification par-devant le Tribunal fédéral, par la voie du recours en matière de droit public ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature de la recourante ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral, 1000 Lausanne 14, par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession de la recourante, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi ;
communique le présent arrêt à Me Robert ASSAEL, avocat de la recourante, ainsi qu'au département des institutions et du numérique.
Siégeant : Michèle PERNET, présidente, Patrick CHENAUX, Eleanor McGREGOR, juges.
Au nom de la chambre administrative :
la greffière :
N. GANTENBEIN
la présidente siégeant :
M. PERNET
Copie conforme de cet arrêt a été communiquée aux parties.
Genève, le
la greffière :