POUVOIR JUDICIAIRE
A/655/2008 ATAS/1472/2008
ARRÊT
DU TRIBUNAL CANTONAL DES
ASSURANCES SOCIALES
Chambre 4
du 11 décembre 2008
En la cause
Monsieur P__________, domicilié à NYON
recourant
contre
SERVICE DES PRESTATIONS COMPLÉMENTAIRES, sis 54, route de Chêne, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Madame Q__________ (ci-après l'assurée), née en 1921, était au bénéfice de prestations complémentaires à l'assurance-vieillesse, survivants et invalidité versées par le Service des prestations complémentaires (anciennement Office cantonal des personnes âgées, ci-après le SPC ou l'intimé).
Par décision du 13 mai 2004, le SPC a, suite à la mise à jour de son dossier, demandé à l'assurée la restitution de 8'112 fr. versés en trop pour la période s'étendant du 1er janvier 1999 au 31 mai 2004. En annexe, il a joint dix décisions de calcul de prestations complémentaires, datées du même jour.
Par lettre du 7 juin 2004 adressée au SPC, Monsieur P__________ (ci-après le recourant), agissant au nom et pour le compte de l'assurée, sa mère, a déclaré faire opposition à ladite décision. Il sollicitait la remise du dossier pour motiver l'opposition, ainsi que la prolongation du délai pour ce faire.
Sans réponse de la part du SPC, le recourant a, par lettres des 14 juin et 12 juillet 2004, réitéré sa requête.
L'assurée est décédée le 5 septembre 2004, laissant le recourant pour seul héritier.
Par lettre du 30 septembre 2004, le recourant a, dans le délai imparti par le SPC, sommairement motivé l'opposition faite aux décisions du 13 mai précédent. Il faisait en substance valoir que ces décisions ne contenaient pas une motivation suffisante pour permettre à l'administré de se déterminer et qu'elles avaient été prises en violation du droit d'être entendu et de l'interdiction de l'arbitraire. Le recourant invoquait en outre la prescription.
Par décision du 29 janvier 2008, le SPC a rejeté l'opposition du 7 juin 2004 en ces termes:
« Nous relevons en ce qui concerne votre premier grief que la décision contestée, comme toute décision notifiée dans les formes prévues par la loi, indique la voie de l'opposition qui permet précisément au bénéficiaire qui s'estime lésé par une décision de la contester auprès de notre Office. Tel a été le cas en l'espèce. Feue votre mère a ainsi eu la faculté de se déterminer sur la décision contestée, et partant, son droit d'être entendue a été respecté.
Sur la question de l'arbitraire des montants retenus par notre Office, nous constatons qu'ils reproduisent rigoureusement la fortune mobilière mise à jour pour la période considérée et les rentes LPP de la Vaudoise Assurance[s], qui n'étai[en]t pas connues auparavant par notre Office.
L'article 25, alinéa 2 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales (LPGA) prévoit en effet que "le droit de demander la restitution s'éteint un an après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation".
En l'espèce, nous avons notifié notre décision de restitution à feue votre mère 10 jours après avoir reçu les documents qui justifiaient une mise à jour de la fortune mobilière et la prise en compte des rentes LPP.
Le délai subjectif d'un an prévu par l'article 25, alinéa 2 LPGA a ainsi été respecté. »
À l'appui de ses conclusions, le recourant fait notamment valoir que le délai de reddition de la décision sur opposition viole les garanties constitutionnelle et légales de célérité de la procédure, ce d'autant qu'en sa qualité d'héritier de l'assurée, il a disposé d'un délai limité à trois mois pour se déterminer sur la possibilité de répudier la succession. À cela s'ajoute qu'il a dû requérir à plusieurs reprises la remise du dossier de sa défunte mère, l'attitude de l'administration étant dès lors contraire à la bonne foi.
D'autre part, le SPC avait, par diverses décisions toutes entrées en force mais dont le contenu pouvait différer à propos d'une même période, manifestement erré, de même qu'en mentionnant des rentes de la prévoyance professionnelle (LPP) dont l'assurée n'avait jamais bénéficié. Le plus choquant était qu'en affirmant qu'il ne connaissait pas l'entier de la situation financière de l'assurée, alors que celle-ci se rendait dans ses locaux pour compléter sa déclaration fiscale, le SPC avait agi contrairement à la bonne foi.
D'autre part encore, l'assurée n'avait jamais eu l'occasion de se déterminer, le dossier réclamé ne lui étant parvenu qu'au mois d'août 2004, alors qu'elle était très malade. Les décisions querellées ne contenaient d'ailleurs aucune indication des bases légales appliquées ni la moindre motivation juridique, de sorte qu'il n'était pas possible de déterminer si les montants réclamés correspondaient à sa situation financière concrète.
Enfin, par analogie avec le droit privé, le fait que le SPC ait mis quarante mois pour rendre une décision sur opposition aurait dû entraîner la caducité de son droit par prescription ou péremption, l'inaction du créancier en matière procédurale n'empêchant pas, dans ce cadre, la prescription de courir. À cela s'ajoutait que le délai de prescription était dépassé pour les années 1999 à 2003.
Par lettre déposée au greffe du Tribunal de céans dans le délai imparti pour répondre, l'intimé a déclaré persister dans l'argumentation développée dans sa décision du 29 janvier 2008 et s'en remettre à justice pour le surplus. Il conclut au rejet du recours et au maintien de la décision attaquée.
À l'audience de comparution personnelle des parties du 21 mai 2008, le recourant a notamment déclaré qu'il avait accepté la succession de sa défunte mère. Sur le fond, il a exposé que celle-ci avait retiré son capital de prévoyance professionnelle et n'avait jamais perçu de rente de cette assurance. La Vaudoise Assurances, caisse maladie au service de laquelle elle avait travaillé, lui avait versé une participation mensuelle de 130 fr. jusqu'au 30 janvier 2006, prestation servie à bien plaire dès l'âge de la retraite. Pour le surplus, le recourant fait valoir que les décisions de restitution querellées étaient extrêmement difficiles à comprendre : leur comparaison montrait par exemple que le montant à restituer pour l'année 1999 ne correspondait pas à 1'560 fr., à supposer que le SPC ait voulu prendre la participation de 130 fr. en compte. Enfin, il considère que l'intimé avait manifestement outrepassé le délai légal de soixante jours pour statuer (art. 52 LPA), et les conditions d'une révision du versement des prestations complémentaires n'étaient pas réalisées.
Pour sa part, l'intimé a exposé que la décision sur opposition avait été rendue quatre ans après l'opposition en raison de la surcharge du service. Bien qu'il soit exact que la décision de restitution du 13 mai 2004 n'était pas explicite, il s'agissait de décisions-type rendues pour tous les bénéficiaires de prestations complémentaires. C'était dans le cadre d'une révision périodique que le SPC avait demandé des renseignements relatifs aux comptes bancaires de l'assurée ; il était alors apparu que celle-ci percevait une rente LPP de la Vaudoise Assurances de 1'860 fr. par an. Il s'agissait d'un montant mensuel de 130 fr., auquel s'ajoutait un montant annuel de 127 fr. versé par les Retraites populaires. Le point de savoir si les prestations versées par la Vaudoise Assurances correspondaient à une rente LPP n'avait vraisemblablement pas été vérifié. D'autre part, le dossier de l'assurée comprenait, sauf erreur, copie de ses déclarations fiscales pour les années 2001 à 2003, lesquelles avaient été obtenues après la décision de restitution. Pour le surplus, il était exact que celle-ci, datée du 13 mai 2004, portait sur les prestations versées depuis le 1er janvier 1999. Enfin, le délai de soixante jours n'était pas appliqué souvent.
EN DROIT
D'autre part, l'art. 43 de la loi genevoise du 25 octobre 1968 sur les prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité (LPCC) prévoit notamment, conformément à l'art. 56V al. 2 let. a LOJ, que les décisions sur opposition prises en application de la législation cantonale peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal cantonal des assurances sociales.
La compétence du Tribunal de céans pour juger du cas d'espèce est ainsi établie.
La LPGA est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant de nombreuses modifications législatives dans le domaine des assurances sociales. Au titre des dispositions transitoires, l'art. 82 al. 1er LPGA prescrit notamment que les dispositions matérielles de la loi ne sont pas applicables aux prestations en cours et aux créances fixées avant son entrée en vigueur. Dans les travaux préparatoires, l'art. 25 LPGA (art. 32 du projet de loi), relatif à la restitution des prestations indûment touchées, était spécialement mentionné comme exemple d'une disposition qui ne serait pas applicable à des prestations versées avant son entrée en vigueur. La doctrine dominante (cf. KIESER, ATSG-Kommentar, Zürich 2003, n. 9 ad art. 82 LPGA) a cependant considéré que si la question de la restitution se posait après le 1er janvier 2003, le nouveau droit devait s'appliquer quand bien même la restitution porterait sur des prestations accordées antérieurement. En tout état, il convient d'appliquer le principe jurisprudentiel en vertu duquel, à défaut de règles transitoires contraires, les nouvelles règles de procédure sont applicables sans réserve dès le jour de leur entrée en vigueur (ATF 129 V 113 consid. 2.2, 117 V 93 consid. 6b ; 112 V 360 consid. 4a ; RAMA 1998 KV 37 p. 316 consid. 3b).
Sur le plan matériel, le point de savoir quel droit s'applique doit en revanche être tranché à la lumière du principe selon lequel les règles applicables sont celles en vigueur au moment où les faits juridiquement déterminants se sont produits (ATF 127 V 467 consid. 1, 126 V 136 consid. 4b et les références). Partant, l'examen des décisions rendues respectivement les 13 mai 2004 et 29 janvier 2008 doit être mené tout entier sous l'empire de la LPGA, en vigueur depuis le 1er janvier 2003, les dispositions de la LPC, de son ordonnance du 15 janvier 1971 (OPC) et de toute autre réglementation applicable sur le fond étant celles qui étaient en vigueur le 13 mai 2004.
Sur ce dernier point, il sied encore de préciser qu'en matière de prestations complémentaires cantonales, la LPC et ses dispositions d'exécution fédérales et cantonales, ainsi que la LPGA et ses dispositions d'exécution, sont applicables par analogie en cas de silence de la législation cantonale (art. 1A LPCC ; art. 1er al. 1er LPC).
Interjeté dans les forme et délai prévus par la loi, le recours déposé à l'office postal le 29 février 2008 conformément à l'art. 39 al. 1er LPGA est donc recevable.
Le litige porte sur le droit du SPC de réclamer, le 13 mai 2004, la restitution de prestations versées en trop pour la période s'étendant du 1er janvier 1999 au 31 mai 2004.
À titre préalable, le recourant conclut notamment à ce que l'effet suspensif soit accordé au recours et à ce qu'une expertise et un échange d'écritures subséquent soient ordonnés.
Aux termes des art. 11 al. 1er de l'ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales (OPGA) et 18 al. 1er du règlement d'application de la loi sur les prestations cantonales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité (RPCC), l'opposition a un effet suspensif, sauf si un recours contre la décision prise sur opposition n'a pas d'effet suspensif de par la loi (let. a), si l'assureur a retiré l'effet suspensif dans sa décision (let. b) ou si la décision a une conséquence juridique qui n'est pas sujette à suspension (let. c).
De même, l'art. 66 al. 1er de la loi du 12 septembre 1985 sur la procédure administrative (LPA), applicable à la présente procédure en vertu de l'art. 89A LPA, prévoit que, sauf disposition légale contraire, le recours a effet suspensif à moins que l'autorité qui a pris la décision attaquée n'ait ordonné l'exécution nonobstant recours.
Aucune des hypothèses qui pouvait y faire obstacle n'ayant été réalisée dans le cas d'espèce, l'entrée en force des décisions des 13 mai 2004 et 29 janvier 2008 a été suspendue par actes d'opposition et de recours des 7 juin 2004 et 29 février 2008 respectivement, de sorte que la requête d'effet suspensif du recours est sans objet. Pour le surplus, le Tribunal de céans a, au vu des développements qui suivent, renoncé à faire droit à la demande d'expertise et d'échange d'écritures subséquent.
Aux termes de l'art. 25 al. 2 LPGA, le droit de demander la restitution s'éteint un an après le moment où l'institution d'assurance a eu connaissance du fait, mais au plus tard cinq ans après le versement de la prestation. Si la créance naît d'un acte punissable pour lequel le droit pénal prévoit un délai de prescription plus long, celui-ci est déterminant.
S'agissant des délais applicables à la demande en restitution, le Tribunal fédéral des assurances a notamment eu l'occasion de préciser que le délai de péremption d'une année commence à courir dès le moment où l'assurance sociale aurait dû connaître les faits qui fondent l'obligation de restituer, en faisant preuve de l'attention que l'on pouvait raisonnablement exiger d'elle. Cette jurisprudence vise un double but, à savoir obliger l'administration à faire preuve de diligence, et protéger l'assuré au cas où celle-ci manquerait à ce devoir de diligence (ATF 124 V 380 consid. 1). Quant au délai de péremption de cinq ans, le Tribunal fédéral a précisé qu'il commence à courir dès le moment où la prestation a été effectivement versée et non pas dès le moment où elle aurait dû être payée selon la loi (cf. ATF 127 V 484 consid. 3b/cc).
Pour ce qui est des délais applicables à la reddition d'une décision sur opposition, l'art. 52 al. 2 LPGA, mis en oeuvre par l'art. 8 al. 4 de la loi genevoise du 14 octobre 1965 sur les prestations fédérales complémentaires à l'assurance-vieillesse et survivants et à l'assurance-invalidité (LPFC) et par l'art. 42 al. 4 LPCC, prévoit notamment que la décision sur opposition du SPC doit être rendue dans un délai approprié.
De manière générale, l'art. 29 al. 1er de la Constitution fédérale de la Confédération suisse (Cst.) dispose que toute personne a droit, dans une procédure judiciaire ou administrative, à ce que sa cause soit traitée équitablement et jugée dans un délai raisonnable.
Le caractère raisonnable de la durée d'une procédure s'apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause, lesquelles commandent généralement une évaluation globale. Entre autres critères sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de celui-ci et le comportement de l'autorité compétente (ATF 124 I 139 consid. 2c ; 119 Ib 311 consid. 5b p. 325 et les références indiquées). À cet égard, il appartient notamment au justiciable d'entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence, que ce soit en l'invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié (ATF 107 Ib 155 consid. 2b). Une telle obligation s'apprécie toutefois avec moins de rigueur en procédure administrative (HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechtskonvention und die Schweiz, Berne 1999, pp. 203 et 204). On ne saurait par ailleurs reprocher à une autorité quelques temps morts, qui sont inévitables dans une procédure (cf. ATF 124 et 119 précités), mais une organisation déficiente ou une surcharge structurelle ne sauraient justifier la lenteur excessive d'une procédure (ATF 122 IV 103 consid. I/4 ; 107 Ib 160 consid. 3c) ; il appartient en effet à l'État d'organiser ses autorités et de fournir les moyens matériels nécessaires à leur fonctionnement normal, sous réserve qu'à l'impossible nul n'est tenu (cf ATF 119 III 1 consid. 3 ; BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, pp. 170 ss ; KNAPP, Précis de droit administratif, Bâle 1991, n. 633).
En l'espèce, force est de constater avec le recourant que ni la complexité de l'affaire ni un quelconque défaut de collaboration de sa part ne permettent d'expliquer la durée particulièrement longue qui a été nécessaire à l'intimé pour se prononcer sur l'opposition faite à sa décision de restitution. Dans la mesure toutefois où la décision sur opposition a finalement été rendue, le recourant n'a plus d'intérêt juridique à ce que ce fait particulier soit constaté, de sorte que cette question peut demeurer ouverte.
C'est cependant le lieu d'observer que la décision du 13 mai 2004 et les annexes qui concernent l'année 1999 laissent entendre que la restitution porte sur des prestations versées du 1er janvier 1999 au 31 mai 2004. Or, si l'intimé prétend avoir respecté le délai d'une année qui a commencé à courir au moment où il a eu connaissance des modifications intervenues dans les ressources de l'assurée - ce que le Tribunal de céans n'est pas en mesure de vérifier au vu du dossier - il ne dit rien du délai de prescription de cinq ans. À en croire la rubrique « Renseignements » qui figure sur les annexes, les prestations complémentaires étaient versées entre le 10 et le 15 de chaque mois. Il sort de là que la demande de restitution d'une partie des prestations qui ont été versées de janvier à avril, voire mai 1999 se heurterait, en toute hypothèse, au délai de prescription de cinq ans, problème que l'intimé a d'ailleurs reconnu à l'audience de comparution personnelle des parties. Il conviendrait que ce point soit éclairci.
Les art. 3 OPGA et 14 al. 2 à 4 RPCC prévoient que l'étendue de l'obligation de restituer est fixée par une décision, dans laquelle l'assureur indique la possibilité d'une remise. L'assureur décide de renoncer à la restitution lorsqu'il est manifeste que les conditions d'une remise sont réunies. Selon la jurisprudence, l'obligation de restituer suppose en outre que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision - formelle ou non - par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATF 130 V 318 consid. 5.2).
D'autre part, conformément à l'art. 49 LPGA, l'assureur doit rendre par écrit les décisions qui portent sur des prestations, créances ou injonctions importantes ou avec lesquelles l'intéressé n'est pas d'accord (al. 1er). Les décisions doivent notamment être motivées si elles ne font pas entièrement droit aux demandes des parties (al. 3).
En amont, l'art. 29 al. 1er OPC précise que les dossiers des assurés fourniront, de manière claire, dans chaque cas, des renseignements sur les conditions personnelles et économiques de l'ayant droit et sur le calcul des prestations complémentaires. Pour sa part, l'art. 12 al. 1er RPCC dispose que la décision de prestations mensuelles doit comporter tous les éléments de revenu et de fortune qui influencent le calcul de la prestation, ainsi que toutes les charges retenues pour le calcul. Les prestations fédérales et cantonales doivent donc faire l'objet de comptes distincts (art. 28 al. 5 OPC) et, en particulier, les prestations complémentaires versées indûment, qui ont fait l'objet d'un ordre de restitution, doivent figurer séparément sur la feuille de calcul et dans la décision (art. 29 al. 3 OPC).
Enfin, l'art. 29 al. 2 Cst. garantit aux parties le droit d'être entendues. La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu le devoir pour l'autorité de motiver sa décision, afin que le destinataire puisse la comprendre, la contester utilement s'il y a lieu et que l'autorité de recours puisse exercer son contrôle. Pour répondre à ces exigences, il suffit en principe que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision ; elle n'a toutefois pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les arguments invoqués par les parties. Il n'y a violation du droit d'être entendu que si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (ATF 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b ; voir également l'ATFA non publié du 3 octobre 2005, I 585/04, consid. 2.2).
En l'espèce, les constatations suivantes peuvent être faites en ce qui concerne la teneur des décisions querellées. En premier lieu, il apparaît que la décision rendue le 13 mai 2004 et ses annexes fournissent des indications dont il n'est pas toujours possible de connaître la provenance ou la justification. C'est ainsi qu'il semblerait que la rubrique « Rente LPP » présente des ressources qui sont sans rapport avec la prévoyance professionnelle. De même, si, dans des rubriques distinctes, figurent les prestations servies en application des lois fédérales d'une part, et des lois cantonales d'autre part, on chercherait en vain à déterminer lesquelles ont, de l'avis de l'intimé, fait l'objet de versements excessifs. En second lieu, on serait bien en peine de comprendre par quelles opérations sont obtenus les montants qui figurent à la rubrique « Restitution Prestations », de sorte qu'il n'est par exemple pas possible de déterminer quelles prestations sont concernées et, cas échéant, dans quelle proportion. La décision sur opposition du 29 janvier 2008 ne fournit aucun éclaircissement sur ce point. Pas plus que les annexes à la décision de restitution du 13 mai 2004, cette décision n'est propre à établir la provenance ou la justification de tous les montants retenus par l'intimé, ou à permettre au recourant et à l'autorité de recours de vérifier le bien-fondé de la restitution demandée, sinon dans son principe, du moins quant à sa quotité. Il convient donc d'admettre que le recourant n'était nullement en mesure de comprendre pleinement les décisions du SPC, et donc de les contester utilement, et que la décision sur opposition, qui se borne à affirmer le respect de la procédure, était impropre à en clarifier la teneur. Partant, il s'impose de retenir que le droit d'être entendus de l'assurée et de son héritier n'a pas été respecté.
En conséquence, la décision du 29 janvier 2008 devra être annulée, et la cause renvoyée au SPC pour nouvelle décision sur opposition.
PAR CES MOTIFS, LE TRIBUNAL CANTONAL DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant conformément à l'art. 56U al. 2 LOJ
À la forme :
Au fond :
L'admet et annule la décision sur opposition du 29 janvier 2008.
Renvoie la cause à l'intimé pour nouvelle décision au sens des considérants.
Dit que la procédure est gratuite.
Dit que pour ce qui a trait aux prestations complémentaires fédérales, les parties peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Isabelle CASTILLO
La présidente
Juliana BALDÉ
Le secrétaire-juriste :
Olivier TSCHERRIG
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu'à l'Office fédéral des assurances sociales par le greffe le