POUVOIR JUDICIAIRE
A/2738/2011 ATAS/208/2012
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 29 février 2012
4ème Chambre
En la cause
Monsieur V___________, domicilié à Carouge
recourant
contre
CAISSE CANTONALE GENEVOISE DE CHOMAGE, sise rue de Montbrillant 40, 1201 Genève
intimée
EN FAIT
Monsieur V___________, né en 1973, s’est inscrit à l’Office cantonal de l’emploi (ci-après l’OCE) en date du 3 mai 2010 et un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur du 3 mai 2010 au 3 mai 2012, sur la base d’une période de cotisation de 16,933 mois.
Le 15 mars 2011, la Caisse cantonale genevoise de chômage (ci-après la caisse) a communiqué à l’assuré une lettre intitulée « Information importante - Entrée en vigueur de la nouvelle loi fédérale sur l’assurance-chômage au 1er avril 2011 », aux termes de laquelle il était informé que selon la réglementation actuelle, il avait droit à 520 indemnités de chômage dans la limite de son délai-cadre d’indemnisation. Or, dès le 1er avril 2011, ce droit sera ramené à 260 indemnités, toujours dans la même limite.
Par courrier recommandé du 8 avril 2011, l’assuré relève que selon la LACI et les informations publiées sur le site internet de l’OCE, jusqu’au 31 mars 2011 les assurés entre 25 et 55 ans qui ont cotisé pendant au moins 12 mois durant les 2 ans précédant leur date d’inscription au chômage, à savoir dans son cas le 3 mai 2010, ont droit à 400 indemnités journalières durant leur délai-cadre. Selon l’assuré, apporter une modification le 1er avril 2011 aux critères retenus pour le calcul de la durée des indemnités le 3 mai 2010 consiste à appliquer rétroactivement la nouvelle loi ce qui va à l’encontre des principes fondamentaux de sécurité du droit et non rétroactivité. Il a requis une décision formelle sujette à recours.
Par décision du 19 avril 2011, la caisse a relevé que l’assuré entrait dans la catégorie des personnes de plus de 25 ans mais de moins de 55 et qu’il avait cotisé moins de 18 mois. Par conséquent, son droit maximum aux indemnités de chômage s’élevait à 260 dès l’entrée en vigueur de la nouvelle LACI, soit le 1er avril 2011, le nombre maximal d’indemnités journalières s’appliquant à tous les assurés dès l’entrée en vigueur de la LACI.
L’assuré a formé opposition par courrier du 25 mai 2011, relevant que la réduction des indemnités au 1er avril 2011 est basée explicitement sur une circulaire du SECO, qui ne constitue ni une modification de la loi ni une prise en fonction d’une ordonnance légale. Selon l’opposant, cette directive violerait les principes de sûreté du droit et de non rétroactivité des lois. Il a conclu à l’annulation de la décision, dès lors que la directive ne constitue pas une base légale valable et qu’elle est nulle et de nul effet. Il contestait par ailleurs le décompte des indemnités du mois d’avril 2011 reflétant l’état des compteurs au 3 mai 2011, qui mentionne le nouveau droit maximum de 260 jours et le nouveau solde de 5 jours (respectivement 520 jours et 286 jours selon le décompte du mois de mars 2011, état des compteurs au 1er avril 2011).
Par décision du 21 juillet 2011, la caisse a rejeté l’opposition, au motif que selon la jurisprudence, en présence d’un état de chose durable, non encore révolu lors du changement de législation, le nouveau droit est en règle générale applicable, sauf dispositions transitoires contraires. Or, en l’occurrence, la nouvelle LACI entrée en vigueur le 1er avril 2011 a déployé ses effets immédiatement, en l’absence de dispositions transitoires, ce qui était la volonté du législateur. Dans la mesure où l’assuré entre dans la catégorie des personnes qui ont plus de 25 ans mais moins de 55 ans et qui ont cotisé moins de 18 mois, le nombre maximal de ses indemnités journalières s’élève à 260 dès le 1er avril 2011.
Par acte du 12 septembre 2011, l’assuré interjette recours, concluant à l’annulation de la décision. Il conteste l’interprétation faite par la caisse selon laquelle le chômage est considéré comme un état de chose durable. Il allègue que le principe de prévisibilité interdit à l’administration de prendre des mesures défavorables aux administrés en vertu des règles dont on ne pouvait attendre l’adoption. Le principe de l’égalité exige que l’activité étatique repose sur une base légale dont l’administré ne pouvait pas attendre son application soudaine. La rétroactivité doit être examinée en particulier lorsque la novelle législation crée un dommage à l’administré qui ne peut échapper à l’arbitraire.
Dans sa réponse du 11 octobre 2011, la caisse conclut au rejet du recours, rappelant que les nouvelles dispositions de la LACI, entrées en vigueur le 1er avril 2011, sont immédiatement applicables aux assurés, en l’absence de dispositions transitoires.
Lors de l’audience de comparution personnelle du 9 novembre 2011, l’assuré conteste l’application de la LACI dès lors que cela revient à donner un effet rétroactif, ce qui est contraire au principe de la sécurité du droit. Il considère par ailleurs que la caisse a fait application d’une directive du SECO qui n’a aucune valeur légale. Durant l’année 2009 et jusqu’au mois de mai 2010, l’assuré a expliqué qu’il s’était renseigné à plusieurs reprises auprès de l’OCE afin de savoir si la nouvelle loi changerait quelque chose quant à ses droits et il lui a été répondu qu’en l’état c’était la loi actuelle qui s’appliquait. Il conteste que la nouvelle loi puisse s’appliquer avec un effet rétroactif. La caisse a relevé que sa décision était conforme au droit et a persisté dans ses conclusions.
Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 8 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ; RS E 2 05) en vigueur dès le 1er janvier 2011, la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité, du 25 juin 1982 (loi sur l’assurance-chômage, LACI; RS 837.0).
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Les dispositions de la LPGA s’appliquent à l’assurance-chômage obligatoire et à l’indemnité en cas d’insolvabilité, à moins que la présente loi ne déroge expressément à la LPGA (cf. art. 1 al. 1 LACI). .
Interjeté dans les forme et délai prévus par la loi, le recours est recevable (art. 56 et 60 LPGA ; art. 89B de la loi sur la procédure administrative, du 12 septembre 1985 - LPA ; RS E 5 10).
Le litige porte sur le nombre maximum d’indemnités auxquelles le recourant peut prétendre durant son délai-cadre qui court du 3 mai 2010 au 3 mai 2012, plus particulièrement sur l’applicabilité des modifications de la LACI à compter du 1er avril 2011.
La loi fédérale du 19 mars 2010, entrée en vigueur le 1er avril 2011, a entraîné des modifications de la LACI, en particulier celle de l’art. 27 LACI, qui a la teneur suivante :
1 Dans les limites du délai-cadre d’indemnisation (art. 9, al. 2), le nombre maximum d’indemnités journalières est calculé selon l’âge de l’assuré et la période de cotisation (art. 9, al. 3).
2 L’assuré a droit à:
a. 260 indemnités journalières au plus s’il justifie d’une période de cotisation
de douze mois au total;
b. 400 indemnités journalières au plus s’il justifie d’une période de cotisation
de 18 mois au total;
c. 520 indemnités journalières au plus s’il justifie d’une période de cotisation de 22 mois au moins et remplit au moins une des conditions suivantes:
être âgé de 55 ans ou plus,
toucher une rente d’invalidité correspondant à un taux d’invalidité d’au moins 40 %.
3 Pour les assurés qui sont devenus chômeurs au cours des quatre ans qui précèdent l’âge donnant droit à une rente AVS et dont le placement est impossible ou très difficile, de manière générale ou pour des motifs inhérents au marché du travail, le Conseil fédéral peut augmenter le nombre des indemnités journalières de 120 au maximum et prolonger le délai-cadre de deux ans au maximum.
4 Les personnes libérées des conditions relatives à la période de cotisation ont droit à 90 indemnités journalières au plus.
5 ...
5bis Les personnes âgées de moins de 25 ans qui n’ont pas d’obligation d’entretien envers des enfants ont droit à 200 indemnités journalières au plus.
Il sied de préciser que l’art. 27 al. 5bis LACI abaissant de 24 à 22 mois la durée de cotisation minimale donnant droit au nombre maximum de 520 indemnités journalières a fait l’objet d’une décision du Parlement lors de sa session d’automne 2011 et est entré en vigueur le 1er janvier 2012. Les assurés concernés sont les personnes de plus de 55 ans ainsi que les bénéficiaires d’une rente AI dont le taux d’invalidité est d’au moins 40 % et qui soit sont âgés de plus de 25 ans, soit ont une obligation d’entretien envers des enfants de moins de 25 ans. Les personnes concernées dont le délai cadre est encore ouvert peuvent faire valoir ce droit (cf. 027-Bulletin LACI 2011/R18).
Enfin, concernant la durée d’indemnisation, la LF du 19 mars 2010 ne contient aucune disposition transitoire.
Le recourant invoque les droits acquis et soutient que la nouvelle loi qui réduit son droit aux indemnités de chômage de 520 jours (400 + 120 en cas de fort taux de chômage) à 260 jours ne lui est pas applicable, en vertu du principe de non-rétroactivité. Il dénonce une violation du principe de la prévisibilité du droit applicable et du principe de la bonne foi.
a) Selon les principes généraux, en cas de changement de règles de droit, les dispositions applicables sont celles en vigueur lors de la réalisation de l'état de fait qui doit être apprécié juridiquement ou qui a des conséquences juridiques (ATF 126 V 166 consid. 4b, 123 V 135 consid. 2b, 121 V 100 consid. 1a et la jurisprudence citée; MOOR, Droit administratif, vol. I, 2e éd., p. 170).
Dégagé de l'art. 4 al. 1 Cst., le principe de la non-rétroactivité fait obstacle à l'application d'une norme à des faits entièrement révolus avant son entrée en vigueur (ATF 122 II 124 consid. 3b/dd, ATF 119 Ia 257 consid. 3a; G. MÜLLER, in Commentaire de la Constitution fédérale, art. 4, no 74). Il est lié au principe de la prévisibilité, qui interdit à l'administration de prendre des mesures défavorables aux administrés en vertu de règles dont ils ne pouvaient attendre l'adoption (GRISEL, Traité de droit administratif, p. 148; MÜLLER, ibidem; ATF 119 Ia 258 consid. 3b, ATF 119 V 4 consid. 2a, ATF 102 Ia 74).
Toutefois, en présence d'un état de choses durable, non encore révolu lors du changement de législation, le nouveau droit est en règle générale applicable, sauf disposition transitoire contraire (rétroactivité impropre). Il n'y a pas, dans ce cas, de rétroactivité proprement dite, en principe inadmissible (ATF 123 V 135 consid. 2b, 122 V 408 consid. 3b/aa, 121 V 100 consid. 1a; SVR 1998 AlV n° 13 p. 39 consid. 2a; MOOR, op. cit. , p. 173; G. MÜLLER, in : Commentaire de la Constitution fédérale, art. 4 n° 74; GRISEL, Traité de droit administratif, p. 149 sv.; IMBODEN/RHINOW, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, 5e éd., vol. I no 16 B III; KÖLZ, Intertemporales Verwaltungsrecht, RDS 1983 II, p. 167 sv.).
Ainsi, il n'y a pas de rétroactivité proprement dite si la nouvelle règle s'applique à un état de choses durable, non entièrement révolu dans le temps; il s'agit d'une rétroactivité impropre, qui est en principe admise si elle ne porte pas atteinte à des droits acquis (ATF 122 V 8 BGE 122 V 405 S. 409 consid. 3a, 121 V 100 consid. 1a et les références citées).
Enfin, le principe de la bonne foi, consacré expressément à l’art. 9 Cst, ne saurait, en règle ordinaire, être invoqué en cas de changement de législation (ATF 122 V 409, 113 V 304 consid. 3a, ATF 106 Ia 259 consid. 3c; KNAPP, Précis de droit administratif, 4ème éd., no 513, p. 109).
b) Les rigueurs d'une application immédiate et générale d'une loi peuvent être adoucies par l'adoption d'un régime transitoire qui permette la prise en considération des intérêts de ceux dont la situation ne va plus correspondre aux exigences nouvelles. Le principe et l'aménagement d'une telle transition dépendent cependant de la liberté d'appréciation du législateur (ATF 122 V 409 consid. 3b/bb). Parfois, le Tribunal fédéral en a prononcé l'obligation qu'il a fait dériver du principe de la proportionnalité (ATF 106 Ia 191) ou du principe de la confiance (ATF 113 V 301; cf. dans ce sens, MOOR, op. cit. , p. 176). Cette intervention n'a cependant jamais concerné l'application d'une loi fédérale nouvelle, soustraite à son examen, mais celle de lois cantonales ou de règlements émanant d'autorités administratives (SVR 1998 AlV n° 13 p. 40 consid. 3).
En l’espèce, le recourant est sans emploi depuis le mois de mai 2010 et cette situation perdurait au 1er avril 2011, son délai-cadre arrivant à échéance le 3 mai 2012.
Force est de constater que la situation juridique qui en résulte et donne lieu à des prestations de l'assurance-chômage n'est ainsi pas ponctuelle mais perdure pendant la période du délai-cadre d'indemnisation ou à tout le moins jusqu'à la fin du chômage. Par conséquent, au vu de la modification législative intervenue durant cette période et conformément aux principes susmentionnés, ce sont les nouvelles règles qui sont applicables dès lors qu'en l'absence de disposition transitoire prévue par la LF du 19 mars 2010, il ne saurait y avoir rétroactivité impropre (cf. ATF du 19 mars 2002 C 89/01).
Le recourant, âgé de 38 ans en 2011, présente une durée de cotisations de 16,933 mois. Conformément à l’art. 27 al. 1 let. a LACI, sont droit est ramené, à compter du 1er avril 2011 et dans la limite de son délai-cadre, à 260 indemnités.
Pour le surplus, s’agissant d’un changement de législation, le recourant ne peut se prévaloir du principe de la bonne foi
Au vu de ce qui précède, le recours, mal fondé, doit être rejeté.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Déclare le recours recevable.
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Isabelle CASTILLO
La présidente
Juliana BALDE
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'Etat à l'économie par le greffe le