ATAS/1371/2012

POUVOIR JUDICIAIRE

A/2654/2012 ATAS/1371/2012

COUR DE JUSTICE

Chambre des assurances sociales

Arrêt du 14 novembre 2012

4ème Chambre

En la cause

Madame L__________, domiciliée à Vésenaz, comparant avec élection de domicile en l'étude de Maître Marc MATHEY-DORET

recourante

contre

OFFICE DE L'ASSURANCE-INVALIDITE DU CANTON DE GENEVE, sis rue des Gares 12, 1201 Genève

intimé

EN FAIT

Par décision du 24 avril 2007, l’OFFICE CANTONAL DE L’ASSURANCE INVALIDITE (ci-après OAI) a octroyé à Madame L__________ (ci-après l’assurée ou la recourante), née en 1968, un quart de rente d’invalidité avec effet au 2 mai 2005, en raison des séquelles d’un accident de circulation survenu le 24 novembre 2003.

Le 4 septembre 2007, l’assurée a sollicité la révision de son droit à la rente, invoquant une aggravation de son état de santé.

L’OAI, par décision du 18 décembre 2007, a refusé d’entrer en matière sur la demande. Le recours interjeté par l’assurée a été rejeté par arrêt du Tribunal cantonal des assurances sociales (TCAS ; depuis le 1er janvier 2011, la Cour de Justice, Chambre des assurances sociales) du 30 avril 2009.

Par arrêt du 1er mars 2010, le Tribunal fédéral a annulé cette décision et renvoyé la cause au TCAS, afin qu’il analyse la situation au regard de l’avis de la Dresse A__________ et statue à nouveau.

Considérant que la recourante avait rendu plausible une aggravation de sa situation médicale, le TCAS, par arrêt du 16 septembre 2010 8ATAS/948/2010), a admis le recours et renvoyé le dossier à l’OAI afin qu’il entre en matière sur la demande de révision déposée par l’assurée.

A réitérées reprises, la recourante a demandé à l’OAI d’exécuter le jugement cantonal et à lui octroyer une rente d’invalidité fondée sur une incapacité de travail de 60 %. Dans un premier temps, l’OAI lui a répondu que son dossier était auprès du Service médical régional AI (SMR) pour examen, puis qu’une évaluation sous forme d’expertise était indispensable. L’assurée s’y est opposée, considérant que son dossier était suffisamment instruit dès lors que le TCAS avait admis la valeur probante du rapport de la Dresse A__________. Les parties n’étant pas parvenues à s’entendre, notamment sur la période devant faire l’objet de l’investigation envisagée, l’expertise prévue le 26 avril 2011 a été annulée.

Le 20 octobre 2011, l’assurée a saisi la Cour de céans d’un recours pour déni de justice, concluant par ailleurs à la condamnation de l’OAI de lui verser trois-quarts de rente à partir du 1er septembre 2007 et à ouvrir sans tarder une nouvelle procédure de révision concernant l’aggravation de son état de santé depuis décembre 2010.

Par arrêt du 1er février 2012, la Cour de céans a admis le recours et invité l’intimé à rendre sans délai une décision incidente concernant la mise en oeuvre de l’expertise contestée. Elle a rappelé que selon la jurisprudence récente, en cas de désaccord, l’administration doit rendre une décision incidente, laquelle par définition doit intervenir rapidement, la recourante ayant par ailleurs sollicité une telle décision. L’OAI a interjeté recours auprès du Tribunal fédéral, requérant l’annulation de l’arrêt précité. Il estimait incompréhensible que la Cour de céans ait admis l’existence d’un déni de justice et mis les dépens à sa charge.

Par courrier du 3 février 2012, puis par télécopie du 13 février 2012, l’assurée a prié l’OAI de prendre contact avec son conseil, afin de procéder à un échange de vues pour sortir de l’impasse dans laquelle se trouvait son dossier depuis des mois en évitant autant que possible de multiplier les procédures judiciaires déjà nombreuses et en insistant sur l’urgence de la situation.

Par télécopie du 19 avril 2012 adressé à l’OAI, l’assurée a déploré qu’il n’ait toujours rien entrepris pour sortir ce dossier de l’impasse et réitéré l’invitation faite de procéder à un échange de vues. Elle relevait que l’OAI avait recouru auprès du Tribunal fédéral se plaignant d’avoir été, selon lui, injustement condamné pour déni de justice, alors qu’il n’a toujours rien entrepris.

Le 2 mai 2012, l’OAI a pris contact par téléphone avec le conseil de l’assurée. Ce dernier lui a fait savoir que la recourante considérait que l’OAI était en mesure de statuer sur la base du rapport d’expertise attestant d’une aggravation de son état de santé et s’opposait à ce qu’il ordonne de nouvelles mesures d’instruction médicale sur des questions qui avaient déjà été dûment investiguées. Il a précisé que l’assurée n’était pas par principe opposée à toute mesure d’expertise, mais à la condition que l’OAI explique et démontre en quoi une telle mesure serait nécessaire.

Par courrier du 29 mai 2012, l’OAI a communiqué à la recourante l’avis du SMR, daté du 21 mai 2012, selon lequel le seul rapport du Dr B_________ n’est pas suffisant pour déterminer les limitations fonctionnelles et la capacité résiduelle de travail dans l’activité habituelle, respectivement dans une activité adaptée. Le SMR estimait nécessaire d’avoir une évaluation pluridisciplinaire ainsi qu’une évaluation professionnelle des répercussions des séquelles de l’accident, afin d’évaluer si une capacité résiduelle fonctionnelle existe dans une activité adaptée et si des empêchements doivent être pris en compte sur le plan médical. L’OAI a ainsi rappelé à l’assurée qu’une instruction médicale complémentaire est indiquée, sous la forme d’une expertise auprès de la Clinique romande de réadaptation (CRR).

L’assurée, par courrier adressé à l’OAI en date du 1er juin 2012, a fait part de sa perplexité quant à la teneur de son courrier du 29 mai, la note du SMR ne répondant toujours pas à la question posée. Elle a relevé que l’examen de la capacité n’a aucun sens chez une assurée ayant un statut d’actif, que sa profession exercée est adaptée et que le rapport de la Dresse A__________ du 16 décembre 2008 répond à l’ensemble des questions. Or, ce rapport n’a jamais été contesté par l’OAI et sa pleine valeur probante a été constatée par le TCAS. Elle a reproché à l’OAI de persister à ignorer cette expertise, alors que le SMR n’en mentionne même pas l’existence. Elle a invité une dernière fois l’OAI à lui octroyer sans délai la rente d’invalidité basée sur un taux de 60 % dès le 1er septembre 2007 à laquelle elle a droit.

Sans réponse de l’OAI, l’assurée, par acte du 31 août 2012, a saisi la Cour de céans d’un recours pour déni de justice, motif pris que sa demande de révision date de cinq ans, que par arrêt du 16 septembre 2010, la Cour de céans lui a ordonné d’entrer en matière sur sa demande, puis, par arrêt du 1er février 2012, lui a ordonné de rendre sans délai une décision sur la question litigieuse de l’expertise et que l’intimé n’a toujours rien entrepris depuis plus de six mois. Au demeurant, si l’intimé a recouru devant le Tribunal fédéral, il n’a pas contesté devoir rendre une décision incidente. A cela s’ajoute qu’aucun effet suspensif au recours n’a été demandé et a fortiori accordé. Selon la recourante, il est manifeste que l’intimé persiste, par son inaction prolongée, dans le déni de justice, ce que la Cour de céans est invitée à constater. Compte tenu de la situation exceptionnelle, la recourante demande à ce que la Cour de céans statue en lieu et place de l’Office défaillant. Elle conclut principalement à ce que l’intimé soit condamné à rendre sans délai une décision lui allouant trois-quarts de rente dès le 1er septembre 2007, sous la menace des peines prévues à l’art. 292 CP, subsidiairement à l’admission du recours pour déni de justice, à la constatation que l’intimé n’est pas fondé à ordonner une nouvelle expertise médicale, à la condamnation de l’intimé de rendre sans délai une décision sur la demande de révision, sous la menace des peines prévues à l’art. 292 CP ; plus subsidiairement, la recourante conclut à l’admission du recours pour déni de justice, à ce que l’intimé soit condamné à rendre sans délai une décision incidente sur la question de l’expertise sous la menace des peines prévues à l’art. 292 CP et, dans tous les cas, à la condamnation de l’intimé aux dépens.

Dans sa réponse du 17 septembre 2012, l’intimé conclut au rejet du recours. Il relève qu’il s’agit du second recours pour déni de justice interjeté par l’assurée et que l’arrêt de la Cour de céans du 1er février 2012 a fait l’objet d’un recours auprès du Tribunal fédéral, dont il reste dans l’attente du jugement. Il rappelle que la demande de la recourante de rendre une décision incidente est intervenue après le recours pour déni de justice déposé par-devant la Cour de céans le 21 octobre 2011, qu’un juriste de l’Office a contacté téléphoniquement le mandataire de la recourante pour lui rappeler que l’administration a le devoir de procéder à une instruction d’office en ayant le choix de la méthode, et que l’avis du SMR lui a été communiqué. Pour le surplus, il ressort des prises de position des parties par-devant le Tribunal fédéral que la difficulté à élucider les questions de fait (en raison de la complexité du dossier et du comportement de la recourante) justifie la mise en place d’une expertise. Selon l’intimé, aucune circonstance ne fait apparaître le délai nécessaire pour qu’il statue sur le droit aux prestations à ce point déraisonnable qu’il puisse constituer un déni de justice. L’intimé soutient encore que l’instruction administrative de demandes de prestations est sous le contrôle et la libre appréciation de l’administration, qui décide seule des mesures d’investigation nécessaires, au besoin en procédant à une sommation en cas de violation de l’obligation de collaborer. Le seul fait que l’assurée se soit opposée à la mise en place d’une expertise au motif qu’elle considère l’instruction comme complète ne saurait en aucune manière légitimer la reconnaissance d’un déni de justice formel, alors que l’instruction n’a souffert d’aucun retard imputable à l’assurance sociale.

Par arrêt du 7 septembre 2012 (9C_205/2012), le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours interjeté par l’intimé contre l’arrêt de la Cour de céans du 1er février 2012. La Haute Cour a jugé que l’Office ne pouvait pas prétexter de sa condamnation au paiement des dépens pour invoquer un dommage irréparable - à propos duquel l’argumentation faisait totalement défaut - et critiquer le point principal de la décision incidente. Le TF a ajouté qu’on ne voit pas en outre en quoi le fait de devoir rendre une décision (que ce soit sur la demande de révision ou sur la réalisation d’une expertise) qu’il sera de toute façon amené à prendre constituerait pour l’office recourant un préjudice irréparable.

Le 17 octobre 2012, l’intimé a communiqué à la Cour de céans copie de sa décision incidente relative à l’expertise médicale polydisciplinaire, notifiée le 16 octobre à la recourante, et conclu à ce qu’aucun déni de justice ne saurait être admis.

Invitée à se déterminer, la recourante, par écriture du 29 octobre 2012, fait valoir que ses conclusions principales et subsidiaires restent d’actualité et qu’elle a toujours un intérêt juridique et actuel à la constatation du déni de justice et à la condamnation de l’intimé aux dépens. Elle maintient son recours, à l’exception de sa conclusion plus subsidiaire.

Sur quoi, la cause a été gardée à juger.

EN DROIT

Conformément à l'art. 134 al. 1 let. a ch. 2 de la loi sur l'organisation judiciaire, du 26 septembre 2010 (LOJ; RS E 2 05) en vigueur dès le 1er janvier 2011, la Chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations prévues à l'art. 56 de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA; RS 830.1) relatives à la loi fédérale sur l’assurance-invalidité du 19 juin 1959 (LAI; RS 831.20).

Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.

La Cour de céans est saisie d’un nouveau recours pour déni de justice au sens de l’art. 56 al. 2 LPGA. La recourante fait grief à l’intimé de n’avoir pas statué par décision incidente sur la mise en œuvre de l’expertise, ainsi que la Cour de céans le lui avait enjoint.

L'autorité viole le principe de célérité lorsqu'elle ne rend pas la décision qu'il lui incombe de prendre dans le délai prescrit par la loi ou dans un délai que la nature de l'affaire ainsi que toutes les autres circonstances font apparaître comme raisonnable (ATF 119 Ib 311 consid. 5 p. 323; 117 Ia 193 consid. 1b in fine et c p. 197; 107 Ib 160 consid. 3b p. 165; Jörg Paul MÜLLER, Grundrechte in der Schweiz, Berne 1999, p. 505 s.; Georg MÜLLER, Commentaire de la Constitution fédérale, n. 93 ad art. 4 aCst.; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, Die Europäische Menschenrechts-konvention und die Schweiz, Berne 1999, p. 200 ss).

Selon la jurisprudence rendue sous l'empire de l'art. 4 al. 1 Cst. - mais qui conserve toute sa valeur sous l'angle de l'art. 29 al. 1 Cst. - le caractère raisonnable de la durée de la procédure s'apprécie en fonction des circonstances particulières de la cause. Il convient de se fonder à ce propos sur des éléments objectifs. Entre autres critères, sont notamment déterminants le degré de complexité de l'affaire, l'enjeu que revêt le litige pour l'intéressé ainsi que le comportement de ce dernier et celui des autorités compétentes (ATF C 53/01 du 30 avril 2001 consid. 2 ; ATF 124 I 142 consid. 2c, 119 Ib 325 consid. 5b et les références citées), mais aussi la difficulté à élucider les questions de fait (expertises, par exemple ; Pierre MOOR, Droit administratif, vol. II « Les actes administratifs et leur contrôle », 2ème éd., Berne 2002, p. 292 et la note n°699 ; ATF C 53/01 du 30 avril 2001). Il appartient par ailleurs au justiciable d'entreprendre ce qui est en son pouvoir pour que l'autorité fasse diligence, que ce soit en l'invitant à accélérer la procédure ou en recourant, le cas échéant, pour retard injustifié (ATF 107 Ib 155 consid. 2b et c p. 158 s.). Cette obligation s'apprécie toutefois avec moins de rigueur en procédure pénale et administrative (HAEFLIGER/SCHÜRMANN, op. cit., p. 203-204; AUER / MALINVERNI / HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. II, n. 1243).

La durée du délai raisonnable n'est pas influencée par des circonstances étrangères au problème à résoudre; si on ne saurait reprocher à une autorité quelques temps morts, inévitables dans une procédure (ATF 124 I 142 consid. 2c, 119 Ib 325 consid. 5b et les références citées), une organisation déficiente ou une surcharge structurelle ne peuvent cependant justifier la lenteur excessive d'une procédure car il appartient à l'Etat de donner aux autorités judiciaires les moyens organisationnels et financiers suffisants pour garantir aux citoyens une administration de la justice conforme au droit constitutionnel (ATF 126 V 249 consid. 4a; voir à propos de l'art. 29 al.1 Cst. et de la garantie correspondante déduite auparavant de l'art. 4 al. 1 aCst.: ATF 125 V 191 consid. 2a, 375 consid. 2b/aa, 119 Ib 325 consid. 5b; ATF 122 IV 103 consid. I/4 p. 111; ATF 119 III 1 consid. 3 p. 3; Jörg Paul MÜLLER, op. cit., p. 506 s.; HAEFLIGER/SCHÜRMANN, op. cit., p. 204 s.; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, op. cit., nos 1244 ss). Peu importe le motif qui est à l’origine du refus de statuer ou du retard injustifié ; ce qui est déterminant, c’est le fait que l’autorité n’ait pas agi ou qu’elle ait agi avec retard (ATF C 53/01 du 30 avril 2001 consid. 2 ; ATF du 23 avril 2003 en la cause I 819/02 consid. 2.1 ; ATF 124 V 133, 117 Ia 117 consid. 3a, 197 consid. 1c, 108 V 20 consid. 4c).

La sanction du dépassement du délai raisonnable consiste d'abord dans la constatation de la violation du principe de célérité, la constatation d'un comportement en soi illicite étant en effet une forme de réparation (H 134/02 Arrêt du 30 janvier 2003 consid. 1.5; ATF 122 IV 111 consid. I/4).

En l’espèce, par arrêt du 1er février 2012, la Cour de céans a jugé qu’au vu du désaccord entre les parties, notamment quant au principe de la mise en oeuvre d’une expertise, l’intimé devait rendre sans tarder une décision incidente conformément à l’art. 40 LPGA.

L’intimé conteste avoir commis un déni de justice, considérant que le retard ne saurait lui être imputable. Il fait valoir qu’aucune circonstance ne fait apparaître le délai nécessaire pour statuer sur le droit aux prestations comme déraisonnable et rappelle avoir interjeté recours contre l’arrêt de la Cour de céans du 1er février 2012.

Cela étant, comme le Tribunal fédéral l’a jugé, l’intimé ne pouvait, sous prétexte qu’il avait été condamné aux dépens, contester valablement la décision constatant le déni de justice, faute de préjudice irréparable, au demeurant nullement allégué. Raison pour laquelle le recours a été déclaré irrecevable. Au surplus, l’intimé n’a pas contesté devoir rendre une décision incidente. L’arrêt de la Cour de céans était ainsi entré en force sur ce point et l’intimé était tenu de l’exécuter sans tarder. C’est à tort qu’il a invoqué le recours devant le Tribunal fédéral pour ne pas statuer.

L’intimé stigmatise ensuite le comportement de la recourante, en lui reprochant finalement d’exiger une décision formelle. Sur ce point, la Cour de céans a déjà jugé que l’intimé avait commis un déni de justice en ne rendant pas une telle décision.

Enfin, l’intimé soutient qu’il est libre de choisir la méthode et décide seul des mesures d’investigations nécessaires. A cet égard, la Cour de céans rappelle que par souci du respect d’une procédure administrative et de recours équitable, la jurisprudence a renforcé les droits des assurés en leur octroyant un droit de participation antérieur, notamment quant au choix de l’expert, des questions à lui poser, et de se déterminer. En cas de désaccord, l’intimé doit rendre une décision formelle au sens de l’art. 49 LPGA.

Force est cependant de constater que l’intimé ne s’est toujours pas exécuté, onze mois après la requête de la recourante et plus de huit mois après l’arrêt de la Cour de céans. Contrairement à ce que l’intimé soutient, ce délai est déraisonnable, s’agissant d’une décision incidente qui doit être rendue rapidement, et rien ne le justifie. L’intimé a ainsi violé le principe de célérité.

La Cour de céans doit constater une nouvelle fois que l’intimé a commis un déni de justice, que la recourante a un intérêt à faire constater, nonobstant la décision - tardive - du 17 octobre 2012.

Le recours, bien fondé, est admis.

La recourante, qui obtient gain de cause, a droit à une indemnité à titre de participation à ses frais et dépens, que la Cour de céans fixe en l’occurrence à 2'000 fr. (art. 61 let. g LPGA ; art. 89H al. 3 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA ; RS E 5 10).

Vu la nature du litige, il n’est pas perçu d’émolument (art. 69 al. 1 bis LAI).

PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :

Statuant

A la forme :

Déclare le recours recevable.

Au fond :

L’admet.

Dit et constate que l’intimé a commis un déni de justice dans le sens des considérants.

Condamne l’intimé à payer à la recourante la somme de 2'000 fr à titre de participation à ses frais et dépens ainsi qu’à ceux de son mandataire.

Dit qu’il n’est pas perçu d’émolument.

Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.

La greffière

Isabelle CASTILLO

La présidente

Juliana BALDE

Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le