POUVOIR JUDICIAIRE
A/3591/2012 ATAS/606/2013
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 13 juin 2013
3ème Chambre
En la cause
Monsieur O___________, domicilié c/o Service tutelles adultes (Madame P___________), case postale 5011, GENEVE
recourant
contre
SERVICE DES PRESTATIONS COMPLEMENTAIRES, sis route de Chêne 54, GENEVE
intimé
EN FAIT
Le 15 août 2005, le Tribunal tutélaire a privé provisoirement Monsieur O___________ (ci-après : le bénéficiaire) de l'exercice de ses droits civils, avant de prononcer son interdiction, par ordonnance du 7 avril 2006.
Le 2 mars 2010, le Service des tutelles d'adultes (ci-après STA) a déposé au nom de son pupille une demande de prestations auprès du SERVICES DES PRESTATIONS COMPLEMENTAIRES (ci-après : SPC), lequel a rendu sa décision en date du 26 mai 2010. Le montant de la rente de 2ème pilier reçu par le bénéficiaire s'élevait alors à 55'135 fr. 20.
Le montant de cette rente a ensuite subi des modifications régulières, dont le STA a informé le SPC comme suit :
montant mensuel
montant annuel correspondant
valable dès le
information au SPC
ö CHF 5'970.20
CHF 71'642.40
01.04.2010
02.06.2010
ö CHF 6'377.77
CHF 76'533.24
01.07.2010
27.09.2010
ø CHF 5'650.77
CHF 67'809.25
01.10.2010
11.11.2010
Le 17 novembre 2010, le SPC a rendu une nouvelle décision adaptant le montant des prestations aux variations du revenu LPP, avec effet rétroactif au moment où les changements étaient intervenus.
Par la suite, le STA a continué à communiquer au SPC les variations suivantes :
montant mensuel
montant annuel correspondant
valable dès le
information au SPC
ø CHF 5'122.04
CHF 61'464.60
01.04.2011
04.05.2011
ø CHF 4'719.99
CHF 56'638.80
01.07.2011
09.08.2011
Le 19 octobre 2011, le SPC a rendu une nouvelle décision prenant en compte ces nouveaux montants à compter des mois de mai et août 2011.
Par courrier du 31 octobre 2011, le STA s'est opposé à cette décision en demandant que les nouveaux montants soient pris en compte dès avril et juillet 2011, soit dès le moment où les changements étaient intervenus et non dès celui où ils avaient été communiqués au SPC. Le STA a expliqué n'être jamais informé à l'avance des changements.
Les modifications suivantes ont ensuite été signalées :
montant mensuel
montant annuel correspondant
valable dès le
information au SPC
ø CHF 4'494.19
CHF 53'930.40
01.10.2011
04.11.2011
ö CHF 5'072.47
CHF 60'869.65
01.01.2012
06.03.2012
Par décision du 17 avril 2012, le SPC a tenu compte de ces modifications avec effet au 1er novembre 2011, respectivement au 1er janvier 2012.
Par courrier du 11 mai 2012, le STA s'est une nouvelle fois opposé à cette manière de faire, reprochant au SPC de n'avoir pas pris en considération la diminution de rente dès le 1er octobre 2011.
Le STA a encore indiqué les variations suivantes :
montant mensuel
montant annuel correspondant
valable dès le
information au SPC
ö CHF 5'162.62
CHF 61'951.44
01.04.2012
11.05.2012
ö CHF 5'548.15
CHF 66'579.00
01.07.2012
20.08.2012
Le SPC a rappelé que c'est la loi qui opère une distinction selon qu'il s'agit d'une augmentation ou d'une diminution de revenu : en cas de diminution, le nouveau montant doit être pris en compte dès le début du mois au cours duquel le changement a été annoncé, alors qu'en cas d'augmentation, il doit être pris en compte dès le moment de la modification.
A sa décision, le SPC a joint de nouveaux plans de calculs rétroagissant au 1er avril 2012 sur la base des informations communiquées en mai et août 2012. Le SPC en a tiré la conclusion qu'un montant de 2'170 fr. avait été versé à tort à son bénéficiaire, suite à l'augmentation de rente survenue le 1er avril 2012, montant dont il a réclamé la restitution.
Le recourant reproche au SPC de n'avoir pas tenu compte des modifications de la rente LPP de son pupille aux dates auxquelles ces modifications sont intervenues mais seulement au cours du mois durant lequel elles ont été annoncées.
Invité à se déterminer, l'intimé, dans sa réponse du 12 décembre 2012, a conclu au rejet du recours.
Le 16 janvier 2012, le recourant a persisté dans ses conclusions.
EN DROIT
La compétence de la Cour de céans pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
La LPGA est entrée en vigueur le 1er janvier 2003, entraînant la modification de nombreuses dispositions légales dans le régime des prestations complémentaires de l'AVS/AI. Ses dispositions s'appliquent aux prestations versées par les cantons en vertu du chapitre 1a, à moins que la LPC n'y déroge expressément (cf. art. 1 al. l LPC). Sur le plan cantonal, l'art. 1A LPCC prévoit qu'en cas de silence de la loi, la LPC et ses dispositions d'exécution fédérales et cantonales, ainsi que la LPGA et ses dispositions d'exécution, sont applicables par analogie.
Le recours a été formé dans le délai de trente jours (art. 60 al. 1 LPGA, art. 43 LPCC) courant dès le lendemain de la réception de la décision sur opposition (cf. art. 38 al. 1, 39 al. 2 et 60 al. 2 LPGA). Interjeté dans les forme et délai prévus par la loi, il est donc recevable (art. 56 ss LPGA).
Le litige porte exclusivement sur la question de savoir à compter de quand l'intimé doit tenir compte des diminutions de revenu annoncées : le moment de la diminution ou celui de son annonce.
a) En vertu de l'art. 9 al. 1 LPC, le montant de la prestation complémentaire annuelle correspond à la part des dépenses reconnues qui excède les revenus déterminants.
Les revenus déterminants comprennent notamment les rentes, pensions et autres prestations périodiques (art. 11 al. 1 LPC).
b) S’agissant des prestations complémentaires cantonales, l’art. 4 LPCC prévoit qu’ont droit aux prestations les personnes dont le revenu annuel déterminant n’atteint pas le revenu minimum cantonal d’aide sociale (ci-après : RMCAS) applicable, le montant de la prestation complémentaire correspondant à la différence entre le RMCAS et le revenu déterminant du requérant (art. 15 al. 1 LPCC).
Le revenu déterminant au sens de l’art. 5 al. 1 LPCC est calculé conformément aux règles fixées dans la loi fédérale et ses dispositions d'exécution, moyennant certaines adaptations.
Selon l'art. 24 LPGA, le droit à des prestations ou à des cotisations arriérées s’éteint cinq ans après la fin du mois pour lequel la prestation était due et cinq ans après la fin de l’année civile pour laquelle la cotisation devait être payée.
L’art. 25 al. 1 LPGA indique que les prestations indûment touchées doivent être restituées.
b) La modification d’une décision avec effet ex nunc et pro futuro est notamment visée à l’art. 25 al. 2 let. c et d de l’ordonnance sur les prestations complémentaires à l’assurance-vieillesse, survivants et invalidité, du 15 janvier 1971 (OPC-AVS/AI ; RS 831.301).
Selon l’art. 25 al. 1 let. c OPC-AVS/AI, la prestation complémentaire annuelle doit être augmentée, réduite ou supprimée lorsque les dépenses reconnues, les revenus déterminants et la fortune subissent une diminution ou une augmentation pour une durée qui sera vraisemblablement longue.
Le second alinéa de cette disposition prévoit que, lors d’une augmentation de l’excédent des dépenses (qui implique une augmentation des prestations), la nouvelle décision doit porter effet dès le début du mois au cours duquel le changement a été annoncé, mais au plus tôt à partir du mois dans lequel celui-ci est survenu (art. 25 al. 2 let. b OPC-AVS/AI). Lors d’une diminution de l’excédent des dépenses (qui implique une baisse des prestations), elle portera effet au plus tard dès le mois qui suit celui au cours duquel la nouvelle décision a été rendue, la créance en restitution étant réservée en cas de violation de l’obligation de renseigner (art. 25 al. 2 let. c OPC-AVS/AI).
L’art. 25 al. 1 let. d OPC-AVS/AI prévoit également une adaptation lorsqu’il est constaté, lors d’un contrôle périodique, que les dépenses, les revenus ou la fortune se sont modifiés. En ce cas, l’art. 25 al. 2 let. d OPC-AVS/AI prévoit que la nouvelle décision doit porter effet dès le début du mois au cours duquel le changement a été annoncé, mais au plus tôt à partir du mois dans lequel celui-ci est survenu et, au plus tard, dès le début du mois qui suit celui au cours duquel la nouvelle décision a été rendue.
Lorsque la modification financière implique une hausse des prestations, l'art. 25 al. 2 let. b OPC-AVS/AI – qui, selon la jurisprudence, exclut un effet rétroactif plus ample (cf. ATF 119 V 189 consid. 2c p. 193) - part de l'idée que ces changements des circonstances sont annoncés sans tarder et rappelle l'art. 24 OPC-AVS/AI sur l'obligation de renseigner (arrêt non publié du 23 avril 2008; 8C_305/2007).
La créance en restitution est réservée lorsque l’obligation de renseigner a été violée. En d’autres termes, si l’assuré perçoit des prestations complémentaires trop élevées en raison d’une violation de son devoir de renseigner, il peut être tenu à restitution. Par contre, s’il n’y a aucune violation du devoir de renseigner, la décision ne peut produire ses effets qu’ex nunc et pro futuro.
c) La modification d’une décision avec effet ex tunc est notamment visée à l’art. 25 al. 2 let. a OPC-AVS/AI, lequel renvoie à l’art. 25 al. 1 let. a et b OPC-AVS/AI. Il en ressort que la prestation complémentaire annuelle doit également être augmentée, réduite ou supprimée lors de chaque changement survenant au sein d'une communauté de personnes comprises dans le calcul des prestations (let. a) et lors de chaque modification de la rente de l’assurance-vieillesse et survivants ou de l’assurance-invalidité (let. b) ; en cas de changement au sein d’une communauté de personnes, sans effet sur la rente, la nouvelle décision porte effet dès le début du mois qui suit celui au cours duquel le changement est survenu et, lors d’une modification de la rente, dès le début du mois au cours duquel la nouvelle rente a pris naissance ou au cours duquel le droit à la rente s’éteint.
Selon la jurisprudence, la modification de décisions d'octroi de prestations complémentaires peut avoir un effet ex tunc - et, partant, justifier la répétition de prestations déjà perçues - lorsque sont réalisées les conditions qui président à la révocation, par son auteur, d'une décision administrative. Comme par le passé, soit avant l'entrée en vigueur de la LPGA au 1er janvier 2003, l'obligation de restituer suppose aujourd'hui encore, conformément à la jurisprudence rendue à propos de l'art. 47 al. 1 aLAVS ou de l'art. 95 aLACI (p. ex., ATF 129 V 110 consid. 1.1, 126 V 23 consid. 4b, 122 V 21 consid. 3a), que soient remplies les conditions d'une reconsidération ou d'une révision procédurale de la décision - formelle ou non - par laquelle les prestations en cause ont été allouées (ATFA non publié du 14 novembre 2006, P 32/06, consid. 3 ; ATF 130 V 320 consid. 5.2 et les références). A cet égard, la jurisprudence constante distingue la révision d'une décision entrée en force formelle, à laquelle l'administration est tenue de procéder lorsque sont découverts des faits nouveaux ou de nouveaux moyens de preuve susceptibles de conduire à une appréciation juridique différente (ATF 122 V 21 consid. 3a, 138 consid. 2c, 173 consid. 4a, 272 consid. 2, 121 V 4 consid. 6 et les références), d'avec la reconsidération d'une décision formellement passée en force de chose décidée sur laquelle une autorité judiciaire ne s'est pas prononcée quant au fond, à laquelle l'administration peut procéder pour autant que la décision soit sans nul doute erronée et que sa rectification revête une importance notable (ATF 122 V 21 consid. 3a, 173 consid. 4a, 271 consid. 2, 368 consid. 3, 121 V 4 consid. 6 et les arrêts cités). En ce qui concerne plus particulièrement la révision, l'obligation de restituer des prestations complémentaires indûment touchées et son étendue dans le temps sont indépendantes de la bonne foi du bénéficiaire des prestations, car il s'agit simplement de rétablir l'ordre légal, après la découverte du fait nouveau (cf. ATF 122 V 139 consid. 2e).
Le Tribunal fédéral des assurances a eu l’occasion de préciser que, lorsqu’un nouveau calcul des prestations complémentaires est effectué dans le cadre de la révision impliquant une demande de restitution, il y a lieu de partir des faits tels qu’ils existaient réellement durant la période de restitution déterminante. Dans ce sens, on tiendra compte de toutes les modifications intervenues, peu importe qu’elles influencent le revenu déterminant à la hausse ou à la baisse. Ainsi, le montant de la restitution est fixé sans égard à la manière dont le bénéficiaire des prestations complémentaires assume son obligation d’annoncer les changements et indépendamment du fait que l’administration ait pris connaissance ou non des nouveaux éléments déterminants au gré du seul hasard. Il serait choquant, lors du nouveau calcul de la prestation complémentaire destiné à établir le montant de la restitution, de ne tenir compte que des facteurs défavorables au bénéficiaire de la prestation complémentaire (ATF 122 V 19, VSI 1996 p. 214).
En l'espèce, il s’agit d’adapter les prestations complémentaires aux variations de la rente du 2ème pilier que reçoit le recourant. On se trouve donc dans l’hypothèse visée par l’art. 25 al. 1 let. c OPC-AVS/AI, celle d’une diminution ou d’une augmentation d’un revenu déterminant.
Partant, conformément au second alinéa de cette même disposition, l’augmentation de l’excédent des dépenses doit être prise en compte dès le début du mois auquel elle a été annoncée (let. b), alors que la diminution de l’excédent de dépenses doit porter effet au plus tard dès le début du mois qui suit celui auquel la décision a été rendue (let. c).
En l’occurrence, les revenus déterminants du bénéficiaire ont diminué à compter du 1er avril 2011 puis du 1er juillet 2011, entraînant à chaque fois une augmentation de l’excédent des dépenses - et donc une augmentation des prestations. C’est donc à juste titre que l’intimé, appliquant la lettre b du second alinéa de l’art. 25 OPC-AVS/AI, n’a pris en considération ces modifications qu’à compter du début du mois auquel elles ont été annoncées, soit respectivement début mai et début août 2011. La décision du 19 octobre 2011 était donc correcte.
Quant à la baisse de revenu intervenue en octobre 2011 - et annoncée le mois suivant -, il était également correct de ne la prendre en considération qu’à compter du mois de novembre (décision du 17 avril 2012).
La jurisprudence invoquée par le recourant, selon laquelle, lorsque le nouveau calcul opéré par l'administration en raison de la réalisation de l'un des motifs de modification met en évidence un montant plus élevé des prestations complémentaires en fonction des règles posées par l'art. 25 al. 2 OPC, l'intéressé a en principe droit au paiement à titre rétroactif des prestations dues (ATF 9C_58/2012 consid. 5.2) ne modifie en rien les considérations qui précèdent. Cette jurisprudence concerne en effet la situation où un nouveau calcul des prestations complémentaires est effectué dans le cadre de la révision impliquant une demande de restitution et ne fait que préciser qu’il y a alors lieu de partir des faits tels qu’ils existaient réellement durant la période de restitution déterminante et de tenir compte de toutes les modifications intervenues, peu importe qu’elles influencent le revenu déterminant à la hausse ou à la baisse – ce qu’a fait l’intimé en l’espèce dans sa décision sur oppositions. Cette jurisprudence avait pour objectif de souligner qu’exclure le paiement d’arriérés à un bénéficiaire était contraire au droit et qu’en cas de révision de la situation, il faut prendre en compte non seulement les éléments qui lui sont défavorables mais également ceux qui lui sont favorables. On ne saurait en revanche tirer de cette jurisprudence la conclusion que l’autorité serait autorisée à déroger aux règles légales réglant la question de savoir à partir de quand les modifications en question doivent être prises en compte.
En revanche, c'est à tort que l'intimé réclame, dans sa décision sur oppositions, la restitution du montant versé en trop à son bénéficiaire. En effet, l'art. 25 al. 2 let. c et d OPC-AVS/AI précise que la restitution n'est possible qu'en cas de violation du devoir de renseigner, ce qui n'est nullement allégué en l'espèce. En effet, les deux dernières augmentations de revenu à l'origine de la demande de restitution ont été annoncées quelques jours à peine après que le bénéficiaire en a été informé (début mai et début août 2012). La décision du SPC ne peut donc produire ses effets qu'ex nunc et pro futuro. Sur ce point, il y a lieu de donner raison au recourant et d'annuler la décision sur oppositions.
Eu égard aux considérations qui précèdent, le recours est partiellement admis au sens des considérants.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Au fond :
Admet partiellement le recours au sens des considérants.
Annule la décision du 30 octobre 2012 en tant qu'elle réclame la restitution d'un montant de 2'170 fr.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public (art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 - LTF; RS 173.110) aux conditions de l’art. 95 LTF pour ce qui a trait aux prestations complémentaires fédérales, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire (articles 113 ss LTF) aux conditions de l’art. 116 LTF pour ce qui a trait aux prestations complémentaires cantonales. Le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Marie-Catherine SECHAUD
La présidente
Karine STECK
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le