POUVOIR JUDICIAIRE
A/2277/2013 ATAS/911/2013
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 20 septembre 2013
2ème Chambre
En la cause
Madame K__________, domiciliée à GENEVE
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, sis Service juridique, Rue des Gares 16, GENEVE
intimé
EN FAIT
Madame K__________ (ci-après l'assurée ou la recourante), née en 1978, originaire de Côte d'Ivoire, est domiciliée à Genève depuis 2004, au bénéfice d'un permis C. Selon le registre de l'Office cantonal de la population (OCP), l'assurée s'est mariée le 21 août 2004 avec un ressortissant suisse, né en 1948. Après une séparation le 30 juin 2007 et une reprise de la vie commune le 7 novembre 2008, le couple a divorcé le 11 mars 2011.
Employée en qualité de serveuse, l'assurée a été licenciée pour le 31 juillet 2012.
L'assurée s'est adressée à l'assurance-chômage le 17 juillet 2012. Elle cherche un emploi en qualité de serveuse, éventuellement dans la vente et doit, selon le contrat d'objectifs de recherches d'emploi du 2 août 2012, effectuer 8 recherches d'emploi par mois, au minimum, en répondant à des annonces, par des visites personnelles, des offres spontanées, des contacts téléphoniques, le cas échéant une inscription dans une agence de placement.
L'assurée n'ayant aucune formation dans l'hôtellerie, la restauration ou la vente, elle a été assignée à un cours "perfecto service" organisé par HÔTEL ET GASTRO FORMATION, à plein temps, du 8 octobre au 4 décembre 2012, afin de renforcer ses connaissances de base nécessaires. A sa demande, l'assurée a ensuite été mise au bénéfice d'un stage de formation, à 100%, du 4 février au 3 avril 2013, prolongé jusqu'au 11 avril 2013, auprès de l'Hôtel X__________.
L'assurée a régulièrement remis la preuve de ses recherches personnelles d'emploi pour les mois de juin à septembre ainsi que novembre 2012.
Le formulaire de recherches d'emploi pour le mois d'octobre 2012, daté du 30 octobre 2012, a été réceptionné le 30 novembre 2012, en même temps que celui de novembre 2012. Celui du mois de décembre 2012, daté du 28 décembre 2012, a été réceptionné, à l'accueil, le 30 janvier 2013.
Par décision du 3 décembre 2012, l'assurée a été sanctionnée de 5 jours de suspension du droit à l'indemnité, en raison de recherches personnelles d'emploi nulles en octobre 2012.
Par décision du 5 février 2013, l'assurée a été sanctionnée d'une suspension du droit à l'indemnité de 9 jours, en raison de recherches personnelles d'emploi remises tardivement pour le mois de décembre 2012.
L'assurée a régulièrement remis ses recherches d'emploi pour le mois de janvier 2013.
Par décision du 22 avril 2013, elle a été sanctionnée d'une suspension de son droit à l'indemnité de 17 jours, car elle n'a pas produit ses recherches d'emploi pour le mois de février 2013.
Ses recherches pour le mois de mars 2013 n'ayant pas non plus été réceptionnées, l'OCE lui a imparti un délai au 7 mai 2013 pour s'expliquer, par pli du 23 avril 2013.
L'assurée ne s'est pas manifestée et, par décision du 14 mai 2013, elle a été déclarée inapte au placement dès le 1er mars 2013, compte tenu du fait qu'elle n'avait pas effectué des recherches personnelles d'emploi durant les mois de mars et avril 2013.
Cette dernière décision du 14 mai 2013, notifiée par pli recommandé, a été retournée à l'OCE. L'assurée n'ayant pas non plus reçu la décision du 22 avril 2013, les deux décisions lui ont été remises, en main propre, le 30 mai 2013 lors d'un entretien de conseil avec sa conseillère en personnel.
L'assurée a fait valoir, le 3 juin 2013, que malgré une formation puis un stage à plein temps ainsi qu'un arrêt de travail de 8 jours en février, elle avait toujours effectué et déposé toutes ses recherches d'emploi en fonction de ses horaires. Il ressort au surplus d'un certificat médical et du procès-verbal de l'entretien du 24 juin 2013 que l'assurée n'a plus de domicile fixe, est enceinte de 3 mois et que sa conseillère en personnel lui conseille de s'adresser à un foyer pour femmes et à l'Hospice général pour de l'aide.
Par décision sur opposition du 7 juin 2013, l'OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI (ci-après l'OCE) a rejeté l'opposition et confirmé la décision du 22 avril 2013 de suspension de 17 jours du droit à l'indemnité. Cette décision a été reçue par l'assurée le 19 juin 2013, selon l'attestation de la poste.
Par décision du 10 juin 2013, l'OCE a rejeté l'opposition et confirmé la décision du 14 mai 2013 prononçant l'inaptitude au placement de l'assurée.
L'assurée forme deux recours, le 9 juillet 2013, contre les deux décisions. Elle produit ses formulaires de recherches d'emploi pour les mois de février 2013 (daté du 26 février 2013), mars 2013 (daté du 27 mars 2013), avril 2013 (daté du 30 avril 2013), mai 2013 (daté du 28 mai 2013) et juin 2013 (daté du 1er juillet 2013). Elle a déposé ces formulaires à l'accueil de l'OCE et précise que, depuis peu, un fonctionnaire du guichet accuse réception des recherches, ce qui n'était pas le cas auparavant. Ainsi, depuis son inscription en juillet 2012, elle a toujours régulièrement déposé les formulaires à l'accueil. Occupée à plein temps depuis octobre 2012 par une formation et un stage, ainsi que les recherches d'emploi à faire, elle n'a pas contesté en temps utile les premières pénalités infligées par décisions des 3 décembre 2012 et 5 février 2013.
Par préavis des 30 juillet et 6 août 2013, l'OCE conclut au rejet des deux recours déposés. Il souligne que les formulaires de recherches d'emploi des mois de février et mars 2013 ont été déposés par la recourante pour la première fois lors des recours du 9 juillet 2013. S'agissant du formulaire du mois d'avril 2013, il a été déposé à l'OCE le 28 mai 2013 seulement. Au vu des nombreux manquements établis, l'OCE persiste dans les termes de ses deux décisions.
Lors de l'audience du 3 septembre 2013, l'assurée a été entendue. Elle procède à ses recherches essentiellement par visites personnelles et elle dépose toujours le formulaire à l'accueil. Elle ne les a jamais postées ni remises en main propre à sa conseillère. Au début de son chômage, il fallait remettre le formulaire à l'une des deux personnes se trouvant à l'accueil, sans autre formalité. Actuellement, on prend un numéro puis on est appellé au guichet et c'est alors que le préposé tamponne le formulaire de recherches. Elle a toujours fait une photocopie de ses recherches. Malgré le nouveau système, on ne lui a jamais proposé de faire tamponner l'original et la copie du formulaire.
Elle n'a jamais fait de recherches par lettres, notamment du fait qu'elle écrit difficilement en français. Elle a fait des recherches par visites personnelles également pour les mois de février, mars et avril 2013. A cette époque, elle suivait un stage à 100 % avec des horaires irréguliers et elle faisait ses recherches avant ou après son travail.
Elle doit déposer chaque mois à la caisse de chômage son IPA avec le formulaire de l'hôtel où elle effectue un stage. Parfois, elle dépose l'IPA le même jour que les recherches d'emploi, mais parfois avec un ou deux jours d'écart. Il lui est arrivé de déposer son IPA le 24 et de passer à l'accueil le jour-même pour déposer ses recherches, qui lui ont été refusées, car on peut les déposer à partir du 25. Elle est formelle : elle a toujours déposé ses recherches, y compris pour ces trois mois-là.
Elle avait omis de communiquer son changement d'adresse, de sorte que les courriers de l'OCE sont arrivés à celle de son ex-mari. Elle en a donc pris connaissance lorsqu'ils lui ont été remis par le service juridique le 30 mai 2013. Cela concerne tant les décisions que les courriers de l'OCE sollicitant des explications quant à l'absence de recherches. C'est pour cela qu'elle n'a pas expliqué la situation.
Elle a été incapable de travailler, sauf erreur du 20 février au 3 mars 2013, alitée en raison d'un problème de dos, et elle a remis le certificat médical à la caisse de chômage, croyant que cela serait directement transmis à l'OCE.
Elle n'a pas réagi aux deux premières sanctions, d'une part car elle n'en n'a pas compris la teneur et d'autre part car elle ne s'est pas inquiétée de la différence dans le montant de l'indemnité, puisque durant des années elle était payée à l'heure.
Son ex-mari ne lui a pas remis certains courriers, pour lui nuire, car il ne voulait pas se séparer. Il lui a par contre toujours remis les formulaires vierges de recherches d'emploi qu'elle a donc pu remplir.
Elle ne perçoit plus d'indemnités depuis courant avril 2013. Elle s'est rendue à l'Hospice général alors qu'elle était enceinte et elle a été mal accueillie. Elle ne souhaite donc pas y retourner pour obtenir une aide financière. Son ex-mari ne lui verse pas de pension. Elle n'a toujours pas retrouvé de travail. Elle est hébergée par une amie, plusieurs amies l'aident ponctuellement et elle est aux poursuites notamment pour la caisse-maladie.
Le 4 septembre 2013, la Cour a ordonné la jonction des deux causes sous le numéro A/2277/2013.
Il ressort des formulaires IPA de novembre 2012 à avril 2013, transmis par la Caisse de chômage à la Cour de céans, que l'assurée a déposé au guichet de la caisse ses formulaires IPA les 28 novembre 2012, 12 décembre 2012, 24 janvier 2013, 28 février 2013, 25 mars 2013 et 29 avril 2013. Elle a remis le 27 février 2013 deux certificats d'arrêt de travail à 100% du 20 février au 2 mars 2013 inclus.
Sur quoi, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
La LPGA, entrée en vigueur le 1er janvier 2003, est applicable au cas d'espèce.
Interjeté dans les formes et délai prévus par la loi, les deux recours sont recevables (art. 56 à 61 LPGA). En particulier, la décision du 7 juin 2013 a été reçue le 19 juin 2013, de sorte que le recours posté le 9 juillet 2013 est formé à temps.
Le litige porte sur la question de savoir si l’intimé était fondé à prononcer une suspension de 17 jours du droit à l’indemnité de la recourante, puis son inaptitude au placement.
a) Aux termes de l'art. 17 al. 2 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe en particulier de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit apporter la preuve des efforts qu'il a fourni.
b) L’art. 26 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI) dans sa teneur en vigueur dès le 1er avril 2011 dispose à cet égard que l’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1er). Il doit remettre la preuve de ses recherches d'emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le 5 du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3). Lors de l'entrée en vigueur le 1er avril 2011 des modifications de la LACI, l'alinéa 2bis a été abrogé, de sorte que si l'assuré ne remet pas ses recherches dans ce délai, l’office compétent ne lui impartit plus un délai raisonnable pour le faire.
Selon l'art. 45 al. 3 de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité (OACI) du 31 août 1983, la durée de la suspension dans l’exercice du droit à l’indemnité est de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a), de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) et de 31 à 60 jours en cas de faute grave (let. c).
La durée de suspension est fixée en tenant compte de toutes les circonstances du cas particulier, telles que le mobile, les circonstances personnelles (l'âge, l'état civil, l'état de santé, une dépendance éventuelle, l'environnement social, le niveau de formation, les connaissances linguistiques, etc.), les circonstances particulières (le comportement de l'employeur ou des collègues de travail, le climat de travail, etc.), de fausses hypothèses quant à l'état de fait (par exemple quant à la certitude d'obtenir un nouvel emploi; cf. la Circulaire du Secrétariat d’État à l’Économie (SECO) relative à l'indemnité de chômage (IC), janvier 2003, chiffre D 60).
Selon la jurisprudence, la suspension du droit à l’indemnité est destinée à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que l’assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l’assuré, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; ATF non publié du 16 avril 2008, 8C_316/07, consid. 2.1.2).
Sous l'empire de l'ancien droit, quand un assuré ne respectait pas le délai de l'art. 26 al. 2bis OACI, mais faisait parvenir ses recherches d'emploi dans le délai supplémentaire qui lui avait été imparti par l'office compétent, il n'y avait pas de place pour prononcer une suspension selon l'art. 30 al. 1 let. d LACI (cf. arrêt 8C_183/2008 du 27 juin 2008 consid. 3).
Depuis le 1er avril 2011, la sanction prévue par l'art. 26 al. 2 OACI - qui est la non prise en compte des recherches d'emploi - intervient déjà si les justificatifs ne sont pas remis à l'expiration du délai réglementaire, c'est-à-dire au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. Toutefois, ainsi que l’a jugé le Tribunal fédéral, cela ne signifie pas encore qu'une sanction identique doit s'imposer lorsque l'assuré ne fait aucune recherche d'emploi ou lorsqu'il produit ses recherches après le délai, surtout s'il s'agit d'un léger retard qui a lieu pour la première fois pendant la période de contrôle (cf. ATF du 14 juin 2012 8C_2/2012).
Efforts insuffisants : la première fois, 3-4 jours, la deuxième fois, de 5 à 9 jours, la troisième fois, de 10 à 19 jours et l'assuré est averti que son aptitude au placement sera examinée la fois suivante, la quatrième fois, renvoi pour décision à l'autorité cantonale;
Pas de recherches d'emploi : la première fois, 5 à 9 jours, la deuxième fois, de 10 à 19 jours et l'assuré est averti que son aptitude au placement sera examinée la fois suivante, la troisième fois, renvoi pour décision à l'autorité cantonale;
Recherches d'emploi remises trop tard : la première fois, 5 à 9 jours, la deuxième fois, de 10 à 19 jours, la troisième fois, renvoi pour décision à l'autorité cantonale (janvier 2013, D72).
Lorsque les recherches d'emploi sont continuellement insuffisantes, l'aptitude au placement (art. 15 LACI) peut être niée (ATF 123 V 214 consid. 3 p. 216). En vertu du principe de proportionnalité, l'insuffisance de recherches d'emploi doit cependant être sanctionnée, en premier lieu, par une suspension du droit à l'indemnité. Pour admettre une inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, il faut que l'on se trouve en présence de circonstances tout à fait particulières. C'est le cas, notamment, si l'assuré, malgré une suspension antérieure de son droit à l'indemnité, persiste à n'entreprendre aucune recherche ou lorsque, nonobstant les apparences extérieures, on peut mettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail. Il en va de même lorsque l'assuré n'entreprend aucune démarche pendant une longue période ou que ses recherches sont à ce point insuffisantes ou dépourvues de tout contenu qualitatif qu'elles sont inutilisables (DTA 2006 p. 225 consid. 4.1, C 6/05, et les références) (ATF du 23 février 2011 8C 490/2010; du 14 novembre 2007 C 265/2006; du 23 octobre 2007 C 226/2006).
Selon les directives du SECO, l'aptitude au placement englobe aussi la volonté subjective d'être placé qui se traduit notamment par le sérieux des recherches d'emploi. Des recherches d'emploi continuellement insuffisantes peuvent refléter une éventuelle inaptitude au placement. Il ne faut cependant pas conclure à une inaptitude au placement sur la seule base de recherches d'emploi insuffisantes; il faut en effet qu'il y ait des circonstances qualifiées. Un tel cas se présente lorsqu'un assuré ayant subi plusieurs sanctions persiste à ne pas rechercher un emploi. Si l'on constate en revanche que l'assuré déploie tous ses efforts pour retrouver du travail, l'aptitude au placement ne sera pas niée (Bulletin LACI IC/B326).
En matière d'indemnités de chômage, l'assuré supporte les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne la remise de cartes de contrôle (arrêt C 90/97 du 29 juin 1998 consid. 2a, in DTA 1998 no 48 p. 284; arrêt C 360/97 du 14 décembre 1998 consid. 2b) ce qui vaut aussi pour d'autres pièces nécessaires pour faire valoir le droit à l'indemnité, notamment la liste de recherches d'emploi (cf. arrêt C 294/99 du 14 décembre 1999 consid. 2a, in DTA 2000 no 25 p. 122; cf. aussi arrêt 8C_427/2010 du 25 août 2010 consid. 5.1). Le Tribunal fédéral a confirmé que l'on ne pouvait pas se fonder sur les seules déclarations de l'assuré pour retenir qu'il avait déposé à temps ses recherches, si l'ensemble des éléments de fait ne constituait pas un faisceau d'indices suffisants de la remise à temps de ce document (arrêt du 8 mai 2012; 8C_42/2012).
En l'espèce, les explications de l'assurée concernant la remise régulière des formulaires de recherches sont crédibles, et il est ainsi possible qu'elle ait remis ses recherches à l'OCE le même jour que son IPA à la caisse, mais qu'elle ait été confrontée à un refus de l'OCE lorsque son passage avait lieu avant le 25 du mois. L'OCE indique que les formulaires pour les mois de février à avril 2013 n'ont pas été reçus. Il est peu vraisemblable que l'intimé ait égaré ces documents trois mois consécutifs. Au surplus, les feuilles IPA et les recherches d'emploi de février à avril 2013 ne sont pas datés du même jour. Il est possible que, en janvier 2013, après avoir remis son IPA le 24 du mois, l'assurée ait omis de revenir pour déposer ses recherches. En février 2013, elle était incapable de travailler dès le 20, mais elle est parvenue à adresser son IPA à la caisse le 27 du mois, sans qu'il soit possible de déterminer ce qui s'est passé avec la preuve des recherches. En mars 2013, l'assurée a déposé son IPA le 25 et il est seulement possible qu'elle ait fait de même avec ses recherches. Toutefois, l'assurée ne démontre pas avoir déposé ses recherches pour les mois de février à avril 2013. Elle a produit les deux premières avec son recours et la dernière avec son opposition, lorsqu'elle a appris qu'elles n'avaient pas été réceptionnées. Ainsi, l'OCE était fondé à prononcer une décision de suspension.
Par contre, pour que l'inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, ou nulles, soit admise, la jurisprudence exige la présence de circonstances tout à fait particulières, telles que la persistance à n'entreprendre aucune recherche nonobstant une suspension antérieure du droit à l'indemnité. L'inaptitude est réservée aux cas des assurés qui ne cherchent en réalité pas à retrouver du travail.
Or, en l'espèce, il est établi par pièces que l'assurée a effectué des recherches d'emploi qualitativement et quantitativement suffisantes chaque mois depuis son inscription au chômage, y compris durant les mois de février, mars et avril 2013, les formulaires de recherches comportant notamment des tampons de magasins et de restaurants qui prouvent la réalité de ces recherches. Durant cette même période, l'assurée suivait un stage dans l'hôtellerie à plein temps, elle était enceinte sans avoir un logement fixe, hébergée par une amie et elle était confrontée aux difficultés "conjugales" décrites en audience. Elle a de plus été incapable de travailler du 20 février au 3 mars 2013. Ainsi, l'assurée a non seulement démontré qu'elle avait régulièrement effectué des recherches d'emploi, mais elle a au surplus suivi avec assiduité la formation et le stage destinés à améliorer son employabilité. On ne peut donc nullement mettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail, de sorte que le prononcé d'une inaptitude au placement ne se justifie pas.
Reste à examiner la quotité de la sanction. Il s'avère finalement, au vu des pièces du dossier, que les manquements de l'assurée ont à chaque fois consisté dans la remise tardive de ses recherches et non pas en l'absence de recherches d'emploi. Or, selon la jurisprudence, la sanction a notamment pour but de faire supporter à l'assuré une partie du dommage causé à l'assurance-chômage lorsqu'il ne recherche pas assidument du travail et prolonge ainsi son chômage, ce qui n'est pas le cas de l'assurée qui a effectué ses recherches mais a tardé à les remettre. Au vu de l'ensemble des circonstances du cas d'espèce et des deux premières sanctions définitives de 5 jours et de 9 jours de suspension, la faute de l'assurée est de gravité moyenne, de sorte que la troisième sanction, fixée à 17 jours de suspension, respecte le principe de la proportionnalité. La décision sur opposition du 7 juin sera donc confirmée. S'agissant de la quatrième décision, il se justifie pour les mêmes motifs de fixer la sanction à 25 jours de suspension, dans la fourchette de la sanction pour une faute de gravité moyenne.
En conséquence, la décision sur opposition du 7 juin 2013 prononçant une suspension de 17 jours est confirmée. La décision sur opposition du 10 juin 2013 prononçant l'inaptitude au placement de la recourante dès le 1er mars 2013 est annulée et la sanction pour la remise tardive des recherches de mars et avril 2013 est fixée à 25 jours de suspension.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
A la forme :
Au fond :
L'admet partiellement, annule la décision sur opposition du 10 juin 2013 en tant qu'elle prononce l'inaptitude au placement de la recourante dès le 1er mars 2013 et dit que la sanction est fixée à 25 jours de suspension.
Le rejette pour le surplus et confirme la décision sur opposition du 7 juin 2013 prononçant une suspension de 17 jours.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF; RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Irène PONCET
La présidente
Sabina MASCOTTO
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'Etat à l'économie par le greffe le