rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/4080/2017 ATAS/293/2018
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 3 avril 2018
1ère Chambre
En la cause
Monsieur A______, domicilié à GENÈVE
recourant
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI, Service juridique, sis rue des Gares 16, GENÈVE
intimé
EN FAIT
Monsieur A______ (ci-après l’assuré), né le ______ 1971, s’est inscrit auprès de l’office cantonal de l’emploi (ci-après l’OCE) le 29 août 2014, de sorte qu’un délai-cadre d’indemnisation a été ouvert en sa faveur dès cette date. Il a été mis au bénéfice d’un second délai-cadre dès le 6 septembre 2016.
Par décision du 5 juillet 2017, le service juridique de l’OCE a prononcé l’inaptitude au placement de l’assuré à compter du 1er mai 2017, constatant que celui-ci avait été sanctionné à cinq reprises, en raison de recherches d’emploi inexistantes ou remises hors délai. Celles de mai 2017 avaient également été remises tardivement, soit le 22 juin 2017.
L’assuré a formé opposition le 2 septembre 2017. Il explique qu’il a été en incapacité de travail du 5 au 21 juin 2017, selon un certificat médical qu’il a dûment communiqué à son conseiller en placement, et souligne qu’il a transmis ses recherches d’emploi dès la fin de sa maladie, soit le 22 juin 2017. Il considère dès lors que la sanction qui lui a été infligée n’est pas justifiée.
Par décision du 14 septembre 2017, l’OCE a rejeté l’opposition, considérant que le fait d’avoir été incapable de travailler dès le 5 juin 2017 n’empêchait pas l’assuré de demander à un tiers de remettre ou d’envoyer ses postulations pour lui en temps utile.
L’assuré a interjeté recours le 8 octobre 2017 contre ladite décision. Il rappelle que selon le certificat établi par la doctoresse B______, psychiatre, le 6 octobre 2017, il « n’était pas dans un état de santé lui permettant de s’occuper de ses affaires courantes ». Il en conclut qu’il ne lui était pas alors possible de penser à charger quelqu’un de le faire à sa place dans ces conditions. Il se réfère également à une attestation du même médecin, datée du 9 avril 2016, selon laquelle
« Le patient susmentionné est régulièrement suivi à ma consultation.
Une attestation lui a été fournie le 4 mars 2016, au sujet d’une incapacité à s’occuper de manière adéquate de ses affaires courantes entre le 24 décembre 2015 et le 15 février 2016, en raison d’une grave problématique familiale avec comme conséquence un état d’épuisement physique et psychique.
Pour des raisons thérapeutiques, j’ai jugé préférable de lui permettre de concentrer ses efforts sur le maintien d’une activité professionnelle, en évitant donc un arrêt de travail qui aurait pu avoir comme conséquence une perte d’emploi. L’activité professionnelle est restée un des seuls points de repère pour mon patient pendant une période de crise, lui permettant également de se valoriser et maintenir une intégration sociale ».
L’assuré dit comprendre que le fait d’avoir été sanctionné plusieurs fois pour remise tardive de ses recherches d’emploi a joué en sa défaveur, mais fait valoir que « cela fait maintenant plus d’une année que je me bats pour rester en capacité de travail malgré des circonstances personnelles et de santé extrêmement difficiles ». Il conclut dès lors à ce que son aptitude au placement lui soit reconnue dès le 1er mai 2017.
Dans sa réponse du 6 novembre 2017, l’OCE a conclu au rejet du recours. Il relève qu’entre le 5 et le 21 juin 2017, période durant laquelle il était en incapacité de travail, l’assuré a effectué sept recherches d’emploi. Il ne comprend dès lors pas pour quelles raisons dans ces conditions, il n’aurait pas été en mesure de demander à un tiers de lui remettre le formulaire ad hoc le 5 juin 2017 au plus tard.
La chambre de céans a ordonné la comparution personnelle des parties le 23 janvier 2018.
L’assuré ne s’est pas présenté à l’audience. Il s’en est toutefois excusé par courrier du 24 janvier 2018. Il produit un certificat du docteur C______, du service d’ORL des Hôpitaux Universitaires de Genève, daté du 23 janvier 2018, faisant état d’une consultation en urgence pour une crise de la maladie de Menière.
À cette occasion, l’assuré a déclaré que
« Je précise que je souffre d’un trouble de déficit de l’attention (THADA), ce qui rend particulièrement difficiles toutes les démarches administratives. Le diagnostic a été posé en 2013, sauf erreur. Je suis actuellement un traitement médicamenteux qui améliore mon état de santé. Je dois également faire face à un conflit conjugal très violent. J’ai de très gros soucis avec la mère de mes enfants. Plusieurs rapports du Service de protection des mineurs ont été rendus. Mes enfants sont victimes de manipulations, d’instrumentalisation. Je suis dans le désespoir de ressentir que l’on ne peut rien faire pour eux.
Non seulement, j’ai parfois de la peine à respecter mes obligations en raison de ce que je viens de vous expliquer, mais de plus, je ne fais pas valoir mes droits dans les meilleures conditions et de la meilleure façon. Même lorsqu’il m’est arrivé de ne percevoir aucune indemnité, je ne faisais même pas appel à l’Hospice général.
Je suis actuellement aidé par un assistant social qui m’accompagne dans mes démarches administratives depuis le printemps-été 2017, sauf erreur.
J’ai envie de trouver un travail. Je crois en mes capacités. Je suis convaincu que je peux assumer un emploi.
J’ai trouvé un emploi d’assistant-monteur à raison de 20-30% à compter du mois prochain pour un projet qui devrait durer une année.
Je ne me souviens pas si j’avais continué à faire des recherches d’emploi, en juin 2017 en particulier, lorsque j’étais en incapacité de travail ».
Le représentant de l’OCE a confirmé que selon le formulaire de mai 2017, des recherches ont été effectuées par visites personnelles.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
Interjeté dans le délai et la forme requis, le recours est recevable (art. 56 ss LPGA).
Le litige porte sur le droit de l’OCE de prononcer l’inaptitude au placement de l’assuré à compter du 1er mai 2017.
a. La compétence de vérifier l'aptitude des chômeurs à être placés appartient aux autorités cantonales en application de l'art. 85 al. 1 let. d LACI, et non aux caisses de chômage, dont les compétences sont énumérées à l'art. 81 LACI.
b. L'assuré n'a droit à l'indemnité de chômage que s'il est apte au placement (art. 8 al. 1 let. f LACI). Est réputé apte à être placé le chômeur qui est disposé à accepter un travail convenable et à participer à des mesures d'intégration et est en mesure et en droit de le faire (art. 15 al. 1 LACI).
L'aptitude au placement comprend ainsi deux éléments : la capacité de travail, d'une part, c'est-à-dire la faculté de fournir un travail - plus précisément d'exercer une activité lucrative salariée - sans que l'assuré en soit empêché pour des causes inhérentes à sa personne, et, d'autre part, la disposition à accepter un travail convenable au sens de l'art. 16 LACI, ce qui implique non seulement la volonté de prendre un tel travail s'il se présente, mais aussi une disponibilité suffisante quant au temps que l'assuré peut consacrer à un emploi et quant au nombre des employeurs potentiels (ATF 125 V 58 consid. 6a, 123 V 216 consid. 3 et la référence).
Par mesures d'intégration, on entend toutes les mesures ordonnées par l'ORP, c'est-à-dire aussi bien les assignations à participer à des mesures de marché du travail que les rendez-vous pour les entretiens de conseil à l'ORP (Boris RUBIN, Assurance-chômage, Droit fédéral, Survol des mesures cantonales, procédure, 2ème éd., Zurich 2006, n° 3.9.6 p. 209). L'assuré doit en outre se conformer aux prescriptions de contrôle (art. 17 al. 2 LACI). Il a l'obligation, lorsque l'autorité compétente le lui enjoint, de participer notamment aux entretiens de conseil (art. 17 al. 3 let. b LACI; arrêt du Tribunal fédéral 8C_749/2011 du 16 août 2012).
Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI, l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce que l'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe en particulier de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit apporter la preuve des efforts qu'il a fournis.
L’art. 26 de l’ordonnance du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité (OACI - RS 837.02) dispose à cet égard que l’assuré doit cibler ses recherches d’emploi, en règle générale selon les méthodes de postulation ordinaires (al. 1). Il doit remettre la preuve de ses recherches d'emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. À l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération (al. 2). L’office compétent contrôle chaque mois les recherches d’emploi de l’assuré (al. 3).
L'aptitude au placement peut être niée notamment en raison de recherches d'emploi continuellement insuffisantes, en cas de refus réitéré d'accepter un travail convenable, ou encore lorsque l'assuré limite ses démarches à un domaine d'activité dans lequel il n'a, concrètement, qu'une très faible chance de trouver un emploi (ATF 120 V 392 consid. 1 p. 394 et les références).
La question de l'aptitude au placement doit donner lieu à une appréciation globale de tous les facteurs objectifs et subjectifs déterminants quant aux chances d'engagement d'un assuré (cf. ARV 1989 n° 1 p. 56 consid. 3b [arrêt P. du 17 juin 1988, C 82/87]). Tel est le cas si l'ensemble des éléments pris dans leur ensemble permettent de mettre en doute la réelle volonté de l'assuré de trouver un travail durant la période de disponibilité concernée (arrêt C 149/05 du 30 janvier 2007).
c. Lorsque les recherches d'emploi sont continuellement insuffisantes, l'aptitude au placement (art. 15 LACI) peut être niée (ATF 123 V 214 consid. 3 p. 216). En vertu du principe de proportionnalité, l'insuffisance de recherches d'emploi doit cependant être sanctionnée, en premier lieu, par une suspension du droit à l'indemnité. Pour admettre une inaptitude au placement en raison de recherches insuffisantes, il faut que l'on se trouve en présence de circonstances tout à fait particulières. C'est le cas, notamment, si l'assuré, malgré une suspension antérieure de son droit à l'indemnité, persiste à n'entreprendre aucune recherche ou lorsque, nonobstant les apparences extérieures, on peut mettre en doute sa volonté réelle de trouver du travail. Lorsque les recherche d’emploi sont non seulement insuffisantes et maigres, mais sont également inutilisables car dépourvues de tout contenu qualitatif, au point de constituer des motifs particulièrement qualifiés (postulations uniquement par obligation) ou lorsque l'assuré n'entreprend aucune démarche pendant une longue période cela entraîne l’inaptitude au placement sans suspension préalable (DTA 1996/97 n° 19 p. 98; DTA 2006 p. 225 consid. 4.1, C 6/05, et les références; arrêts du Tribunal fédéral 8C 490/2010 du 23 février 2011, C 265/2006 du 14 novembre 2007 et C 226/2006 du 23 octobre 2007).
Selon les directives du SECO, l'aptitude au placement englobe aussi la volonté subjective d'être placé qui se traduit notamment par le sérieux des recherches d'emploi. Des recherches d'emploi continuellement insuffisantes peuvent refléter une éventuelle inaptitude au placement. Il ne faut cependant pas conclure à une inaptitude au placement sur la seule base de recherches d'emploi insuffisantes; il faut en effet qu'il y ait des circonstances qualifiées. Un tel cas se présente lorsqu'un assuré ayant subi plusieurs sanctions persiste à ne pas rechercher un emploi. Si l'on constate en revanche que l'assuré déploie tous ses efforts pour retrouver du travail, l'aptitude au placement ne sera pas niée (Bulletin LACI IC/B326).
d. Lorsque l'assuré refuse à réitérées reprises de participer à des mesures d'intégration de l'assurance-chômage, cela suffit à nier son aptitude au placement. De plus, en ne participant pas aux entretiens durant plusieurs mois, alors que ceux-ci ont pour but de contrôler l'aptitude et la disponibilité au placement des assurés (cf. art. 22 al. 2 dernière phrase, OACI), l'assuré empêche l'autorité compétente d'en vérifier les conditions de réalisation sur une période relativement longue. Dans ce cas-là, l'assuré avait fait l'objet de cinq décisions de suspension, en raison de l'interruption d'une mesure du marché du travail et de nombreuses absences non excusées à des entretiens de conseil, avant d'être déclaré inapte au placement (arrêt du Tribunal fédéral 8C_749/2011 du 16 août 2012).
Dans le cas d’un assuré qui avait été sanctionné à plusieurs reprises pour des absences lors des entretiens de conseil, le Tribunal fédéral des assurances a confirmé l’inaptitude au placement prononcée par l’autorité. En effet, l’assuré avait continué à ne pas se présenter à plusieurs entretiens et les difficultés rencontrées avec l’autorité concernant l’heure fixée pour les rendez-vous avait pris de l’ampleur. L’assuré avait évoqué des problèmes d’insomnie et refusait de se rendre aux rendez-vous fixés entre 08h15 et 11h00. Cela constituait un indice d’une disponibilité insuffisante de sa part, y compris pour accepter un travail convenable, durant un horaire normal de travail (arrêt C 151/05 du 20 juillet 2006).
Des recherches d'emploi continuellement insuffisantes ou le refus répété d'un emploi convenable ou de participer à une mesure de réinsertion sont autant de signes démontrant que l'assuré n'est pas disposé à être placé. La négation de l'aptitude au placement en cas de recherches d’emploi insuffisantes doit toutefois se fonder sur des circonstances particulièrement qualifiées (voir B221 et B326 ss.).
S’agissant des sanctions le SECO a adopté un barème (indicatif) à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances - tant objectives que subjectives - du cas concret, notamment des circonstances personnelles, en particulier celles qui ont trait au comportement de l'intéressé au regard de ses devoirs généraux d'assuré qui fait valoir son droit à des prestations (arrêt du Tribunal fédéral 8C_601/2012 du 26 février 2013 consid. 4.1). Selon ce barème (Bulletin LACI IC du SECO relatif à l'indemnité de chômage de janvier 2017, D 79, ch. 1.E), l'assuré dont les recherches d'emploi sont remises tardivement pendant la période de contrôle commet, la première fois, une faute de gravité légère, impliquant une suspension de l'indemnité de chômage de cinq à neuf jours, et, la deuxième fois, de dix à dix-neuf jours. À partir de la troisième fois, un renvoi pour décision à l'autorité cantonale s'impose.
Le tableau annexe au ch. 79 Bulletin LACI IC distingue cinq types de comportements devant donner lieu à des sanctions : 1. Efforts de recherches d’emploi ; 2. Refus d’un emploi convenable ou d'un gain intermédiaire ; 3. Non-observation des instructions de l’autorité cantonale / ORP ; 4. Infraction à l’obligation d’informer et d’aviser ; 5. Non-prise de l’activité indépendante au terme de la phase d’élaboration du projet.
Pour plusieurs de ces catégories, parallèlement à la gradation des sanctions et en fonction de la répétition de mêmes manquements, au stade de la 2e ou 3e infraction du même type, l’assuré est – en plus de la sanction - averti que la prochaine fois son aptitude au placement serait réexaminée.
Lorsque l’inaptitude au placement résulte de l’inobservation des devoirs de l’assuré, un délai d’observation ou d’épreuve peut se justifier. En cas de recherches d’emploi constamment insuffisantes, l’autorité doit examiner si les exigences sont à nouveau remplies lorsque l’assuré a modifié son comportement. En cas de refus d’injonction de l’OCE, il convient d’imposer à l’assuré un certain délai d’épreuve et lui reconnaitre une aptitude au placement après quelques mois durant lesquels l’assuré se sera conformé à ses devoirs. Il appartient toutefois à l’assuré de renverser la présomption de l’inaptitude au placement ressortant de la décision, en prouvant qu’il respecte désormais ses obligations. Dans la mesure où l’OCE doit choisir entre une sanction grave et l’inaptitude au placement, qui est une sanction ultime, dont la durée est à peu près équivalente à la durée maximale de 60 jours indemnisables, soit environ trois mois, ce délai marque la durée minimale de privation du droit aux prestations qu’un assuré doit subir lorsqu’il est déclaré inapte au placement en raison de fautes de sa part (cf. Boris RUBIN, op. cit., n° 3.9.11 p. 257 et ss).
Enfin, il y a lieu de rappeler que dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible. Parmi tous les éléments de fait allégués ou envisageables, le juge doit, le cas échéant, retenir ceux qui lui paraissent les plus probables (ATF 126 V 360 consid. 5b, 125 V 195 consid. 2 et les références). Aussi n’existe-t-il pas, en droit des assurances sociales, un principe selon lequel l’administration ou le juge devrait statuer, dans le doute, en faveur de l’assuré (ATF 126 V 322 consid. 5a).
En l’espèce, le service juridique de l’OCE motive sa décision d’inaptitude au placement dès le 1er mai 2017 par les manquements réitérés de l’assuré.
En l'espèce, l’assuré dit comprendre que le fait d’avoir été sanctionné plusieurs fois pour remise tardive de ses recherches d’emploi a joué en sa défaveur, mais fait valoir que « cela fait maintenant plus d’une année que je me bats pour rester en capacité de travail malgré des circonstances personnelles et de santé extrêmement difficiles ».
Il s’agit dès lors de déterminer si ses manquements se justifient pour des raisons médicales.
Selon la Dresse B______, l’assuré « n’était pas dans un état de santé lui permettant de s’occuper de ses affaires courantes ». Elle souligne qu’il souffre d’un état d’épuisement physique et psychique et ajoute qu’elle a jugé « préférable de lui permettre de concentrer ses efforts sur le maintien d’une activité professionnelle, en évitant donc un arrêt de travail qui aurait pu avoir comme conséquence une perte d’emploi. L’activité professionnelle est restée un des seuls points de repère pour mon patient pendant une période de crise, lui permettant également de se valoriser et maintenir une intégration sociale ».
La chambre de céans est consciente de ce que l’état d’épuisement physique et psychique dans lequel l’assuré se trouve, rend nécessairement difficile le respect de certaines obligations. Il y a toutefois lieu de relever que le médecin considère néanmoins qu’une activité professionnelle peut être maintenue.
Force est également de constater que s’il peut accomplir des démarches de recherches d’emploi, rien ne devrait l’empêcher de remettre celles-ci en temps utile. Il est vrai qu’il a transmis ses recherches de mai 2017 le 22 juin 2017, soit dès le lendemain de la fin de son incapacité de travail. Les recherches elles-mêmes cependant ont été effectuées alors qu’il était en incapacité de travail.
Dans son arrêt du 16 août 2016 (ATAS/627/2016) relatif au deuxième manquement commis par l’assuré, la chambre de céans avait déjà considéré que
« Le fait de rencontrer de grandes difficultés dans le cadre familial, si pénibles soient elles, ne peut toutefois être considéré comme une excuse valable. Force est de constater en effet que le médecin traitant psychiatre n’a pas établi d’arrêt de travail, autre que celui portant sur une très courte période, soit du 4 au 8 janvier 2016. Les explications ultérieures du médecin à cet égard n’y changent rien. Admettre le contraire reviendrait à dénuer de tout sens le délai réglementaire, ce qui créerait une inégalité de traitement entre les assurés qui respectent ce délai et ceux qui ne le respectent pas et qui néanmoins recevraient intégralement leurs indemnités. L’OCE était par conséquent en droit de lui infliger une sanction ».
L’assuré n’a ainsi pas rendu vraisemblable, au degré requis par la jurisprudence, que la gravité de son état de santé soit de nature à l’empêcher de remettre ses offres d’emploi avant le 5 du mois suivant.
Or, en demandant les prestations du chômage, l’assuré s'engageait à respecter certaines obligations, dont celle de remplir et retourner dans les délais le formulaire de recherches d'emploi. En ne se soumettant pas à cette obligation à cinq reprises, il a démontré qu'il n'était ainsi pas apte au placement au sens de l'art. 15 al. 1 LACI.
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie LOCHER
La présidente
Doris GALEAZZI
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le