rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/3182/2020 ATAS/445/2022
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 19 mai 2022
5ème Chambre
En la cause
Monsieur A______, domicilié à Collex, comparant avec élection de domicile en l'étude de Maître Eric MAUGUÉ
demandeur
contre
CAISSE DE PRÉVOYANCE DE L'ÉTAT DE GENÈVE, sise boulevard de Saint-Georges 38, GenÈve, comparant avec élection de domicile en l'étude de Maître Anne TROILLET
défenderesse
EN FAIT
A. a. Monsieur A______ (ci-après : l’assuré ou le demandeur), né le ______ 1956, est père de cinq enfants, nés les ______ 1995, ______ 1998, ______ 2000, ______ 2012 et ______ 2014.
b. L’assuré était employé par l’État de Genève en qualité d’enseignant au cycle d’orientation de la B______.
c. À ce titre, il était assuré auprès de la caisse de prévoyance de l’État de Genève (ci-après : la CPEG ou la défenderesse).
B. a. Par courrier du 3 décembre 2018, la CPEG a informé l’assuré de l’entrée en vigueur de plusieurs mesures structurelles devant permettre de garantir, sur le long terme, l’équilibre financier de la caisse. Le premier volet, concernant le décalage de l’âge pivot, était entré en vigueur le 1er janvier 2018. Quant au deuxième volet de mesures, il concernait principalement la réduction de l’objectif de rente de 60 % à 54 % du dernier salaire assuré. Son entrée en vigueur était prévue pour le 1er janvier 2020. Si l’assuré entendait bénéficier du plan alors en vigueur, il devait impérativement prendre sa retraite dès le 1er décembre 2019, une retraite prise au 31 décembre entraînant une ouverture de rente au 1er janvier 2020 selon les nouvelles conditions.
b. La lettre d’information de la CPEG de décembre 2018, envoyée à tous les assurés, portait également sur les mesures structurelles envisagées par le comité. Outre la réduction précitée, le deuxième volet comportait aussi une modification des conditions d’octroi et de calcul des pensions d’enfants de retraités, lesquelles avaient été détaillées dans une lettre d’information de juin 2017, qui avait également été adressée à tous les assurés. Ces mesures avaient été adoptées en mai 2017, mais leur entrée en vigueur avait été reportée dans l’espoir qu’une capitalisation complémentaire serait votée par le Grand Conseil avant le 30 juin 2018.
c. L’État de Genève ayant décidé de recapitaliser la CPEG, le comité a retiré le deuxième volet de mesures structurelles. Cependant, il a tout de même maintenu sa décision de revoir les conditions d’octroi et de calcul des pensions d’enfants de retraités (cf. lettre d’information de la CPEG de juin 2019).
d. Suite à cette décision, un échange de courriers a eu lieu entre l’assuré et la CPEG, l’assuré contestant le maintien de la modification des conditions d’octroi et de calcul des pensions d’enfants de retraités.
e. L’assuré a réduit son taux d’activité à 80 % avec effet au 1er septembre 2020 et a perçu, dès cette date, une rente de retraite partielle de 20 %, de CHF 544.10.
C. a. Le 8 octobre 2020, l’assuré a saisi la chambre des assurances sociales de la Cour de justice (ci-après : la chambre de céans) d’une demande en paiement et action en constatation de droit dirigées contre la CPEG, tendant, d’une part, au paiement de CHF 487.60 avec intérêts à 5 % dès le 1er septembre 2020 au titre d’arriérés de rentes d’enfants de retraité du 1er au 30 septembre 2020, ainsi qu’au versement des rentes d’enfants de retraité de CHF 121.60 à compter du 1er octobre 2020 pour chacun de ses enfants pouvant y prétendre et, d’autre part, à la constatation de son droit, dès le 1er octobre 2021, pour chacun de ses enfants pouvant y prétendre, au versement d’une rente d’enfants de retraité correspondant à 20 % de sa pension de retraite, conformément à l’art. 20 du règlement général de la caisse de prévoyance de l’État de Genève (RCPEG), dans sa teneur antérieure au 1er janvier 2020. En substance, le demandeur contestait, d’une part, la conformité au droit supérieur, soit à l’art. 6 de la loi instituant la caisse de prévoyance de l’État de Genève (LCPEG), de l’art. 20 RCPEG dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2020, et invoquait, d’autre part, une violation du principe de la bonne foi, compte tenu de l’absence de dispositions transitoires.
b. La CPEG a répondu le 22 décembre 2020 et s’en est rapportée à justice quant à la recevabilité formelle de la demande en paiement et de l’action en constatation de droit. Sur le fond, elle a conclu à leur rejet, l’art. 20 RCPEG étant valable.
c. Le demandeur a répliqué le 8 mars 2021 et a persisté dans ses conclusions, tout en requérant, au préalable, la production des extraits des procès-verbaux du comité de la défenderesse concernant l’adoption et l’entrée en vigueur de l’art. 20 RCPEG.
d. Quant à la défenderesse, elle a persisté dans ses conclusions par duplique du 20 avril 2021, dans laquelle elle a également conclu à la suspension de la procédure jusqu’à droit connu dans une cause pendante par-devant l’Autorité de surveillance des fondations et des institutions de prévoyance de Genève (ci-après : ASFIP), référencée sous GE-2102, portant également sur la validité de l’art. 20 RCPEG.
e. Le 5 mai 2021, le demandeur s’est opposé à la demande de suspension précitée.
f. Par courrier du 22 septembre 2021, la défenderesse a transmis à la chambre de céans la prise de position de l’ASFIP datée du 6 septembre 2021, dans laquelle l’autorité de surveillance précitée a procédé au contrôle abstrait de la disposition contestée et a conclu à sa validité. Sur requête de l’une des parties dans un délai de trente jours, une décision formelle serait rendue par l’ASFIP.
g. Le 28 octobre 2021, la défenderesse a précisé qu’aucune décision formelle n’avait été requise dans la cause GE-2102.
h. Par courrier du 11 novembre 2021, le demandeur s’est, d’une part, prononcé sur les compétences respectives de l’ASFIP et de la chambre de céans en matière de contrôle des normes. Il a, d’autre part, rappelé ses griefs.
EN DROIT
1.1. Selon l’art. 73 de la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle, vieillesse, survivants et invalidité du 25 juin 1982 (LPP - RS 831.40), chaque canton désigne un tribunal qui connaît, en dernier instance cantonale, des contestations opposant institutions de prévoyance, employeurs et ayants droits (al. 1). Le for de l’action est au siège ou domicile suisse du défendeur ou au lieu de l’exploitation dans laquelle l’assuré a été engagé (al. 3).
Conformément à l'art. 134 al. 1 let. b de la loi sur l'organisation judiciaire du 26 septembre 2010 (LOJ - E 2 05), en vigueur dès le 1er janvier 2011, la chambre des assurances sociales de la Cour de justice connaît, en instance unique, des contestations relatives à la prévoyance professionnelle opposant institutions de prévoyance, employeurs et ayants droit, y compris en cas de divorce, ainsi qu’aux prétentions en responsabilité (art. 331 à 331e du Code des obligations [CO - RS 220] ; art. 52, 56a, al. 1, et art. 73 LPP).
1.2. Dans le cadre de contestations opposant institutions de prévoyance, employeurs et ayants droits, la compétence des autorités visées par l’art. 73 LPP est doublement définie. Elle l’est, tout d’abord, quant à la nature du litige : il faut que la contestation entre les parties porte sur des questions spécifiques de la prévoyance professionnelle, au sens étroit ou au sens large. Ce sont donc principalement des litiges qui portent sur des prestations d’assurance, des prestations de libre passage (actuellement prestations d’entrée ou de sortie) et des cotisations. Cette compétence est également limitée par le fait que la loi désigne de manière non équivoque les parties pouvant être liées à une contestation, savoir les institutions de prévoyance, les employeurs et les ayants droits (ATF 128 V 254 consid. 2a).
Savoir si le point litigieux est ou non l’objet d’une réglementation expresse de la LPP ou de ses dispositions d’exécution n’est toutefois pas déterminant, en ce qui concerne la recevabilité de l’action devant le tribunal cantonal ou du recours subséquent devant le Tribunal fédéral des assurances. Au contraire, les tribunaux institués par l’art. 73 LPP sont appelés à connaître aussi de litiges qui opposent une institution de prévoyance à un employeur ou à un ayant droit, même s’ils n’appellent l’application d’aucune disposition du droit public fédéral, quant au fond, et qui doivent être tranchés exclusivement au regard du droit privé, du droit public cantonal ou du droit public communal (ATF 117 V 50 consid. 1).
Partant, la compétence ratione loci et materiae de la chambre de céans est établie.
2.1. Les institutions de prévoyance ne sont pas habilitées à rendre des décisions à l’égard de leurs affiliés. Les prétentions émises en matière de prévoyance professionnelle - que ce soit par les institutions de prévoyance elles-mêmes, les ayants droit ou les employeurs - doivent l’être par voie d’action (ATF 115 V 224 consid. 2).
L’ouverture de l’action prévue à l’art. 73 al. 1 LPP n’est soumise, comme telle, à l’observation d’aucun délai (ATAS/708/2015 consid. 2 ; Raymond SPIRA, Le contentieux des assurances sociales fédérales et la procédure cantonale, RJN 1984, p. 19). Les prétentions qu’un affilié fonde sur la LPP ou sur le règlement de l’institution de prévoyance ne peuvent s’éteindre par suite de l’écoulement du temps qu’en raison de la prescription (ATF 117 V 329 consid. 4), question qui relève du fond et non de la recevabilité (ATAS/318/2016 consid. 1d). Du reste, l'exception de la prescription doit être expressément soulevée (ATF 129 V 237 consid. 4).
2.2. L’art. 73 al. 2 LPP se limite à fixer des règles-cadres de procédure. Celle-ci doit être simple, rapide et, en principe, gratuite. Lorsque le litige porte sur une contestation opposant ayant droit et institution de prévoyance, l’action est ouverte à l’initiative du premier par une écriture qui doit désigner l’institution de prévoyance visée et contenir des conclusions ainsi qu’une motivation. C’est donc la partie qui déclenche l’ouverture de la procédure et détermine l’objet du litige (maxime de disposition). L’état de fait doit être établi d’office selon l’art. 73 al. 2 LPP seulement dans le cadre de l’objet du litige déterminé par la partie demanderesse. La maxime inquisitoire ne permet pas d’étendre l’objet du litige à des questions qui ne sont pas invoquées (ATF 129 V 450 consid. 3.2). Le juge n’est toutefois pas lié par les conclusions des parties ; il peut ainsi adjuger plus ou moins que demandé à condition de respecter leur droit d’être entendues (arrêt du Tribunal fédéral des assurances B.59/03 du 30 décembre 2003 consid. 4.1).
2.3. La LPP ne prévoit pas l’application de la loi fédérale sur la partie générale du droit des assurances sociales, du 6 octobre 2000 (LPGA - RS 830.1), si bien que cette loi-ci n’est pas applicable (art. 2 LPGA), en dehors des cas visés par l'art. 34a al. 2 et 3 LPP (et le renvoi des art. 18 let. c et 23 let. c LPP à l'art. 8 al. 2 LPGA), lesquels ne concernent pas le présent litige.
2.4. Dans le canton de Genève, la procédure en matière de prévoyance professionnelle est régie par la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA - E 5 10), et plus particulièrement par les art. 89A et ss.
L'intérêt digne de protection requis fait défaut lorsque la partie peut obtenir en sa faveur un jugement condamnatoire ; en ce sens, le droit d'obtenir une décision en constatation est subsidiaire (ATF 119 V 11 consid. 2a et les références citées).
L’écriture du 8 octobre 2020 comprend également une demande en constatation de droit, portant concrètement sur la constatation de son droit, dès l’âge de 65 ans, à des rentes complémentaires pour enfant de retraité calculées selon l’ancienne teneur de l’art. 20 RCPEG. Pour qu’une telle action soit recevable, il faut que le demandeur puisse prouver un intérêt digne de protection. Or, force est de constater qu’un tel intérêt a disparu au moment où le demandeur a atteint l’âge de 65 ans et pris sa retraite. En effet, à partir de cette date, le demandeur disposait de la possibilité de saisir la chambre de céans d’une demande en paiement, notamment en formant une demande additionnelle et en concluant à la condamnation de la défenderesse au paiement d’une telle rente complémentaire ou du moins, en concluant au paiement de la différence entre le montant effectivement versé par la CPEG conformément à l’art. 20 RCPEG dans sa teneur actuelle et celui auquel le demandeur estimait avoir droit.
En d’autres termes, à partir du moment où il a atteint 65 ans et pris sa retraite, le demandeur disposait d’une action en paiement, laquelle lui a fait perdre son intérêt à la constatation de son droit.
Partant, l’action en constatation de droit doit être déclarée irrecevable.
Le présent litige porte sur le droit du demandeur à des rentes complémentaires d’enfant de retraité dès le 1er septembre 2020, singulièrement sur la validité de la modification de l’art. 20 RCPEG et l’absence de dispositions transitoires.
6.1. Le système suisse de prévoyance vieillesse, survivants et invalidité repose sur le principe des trois piliers (art. 111 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst. - RS 101]). Les prestations du premier pilier (assurance-vieillesse, survivants et invalidité fédérale et prestations complémentaires) doivent couvrir les besoins vitaux des personnes assurées de manière appropriée (art. 112 al. 2 let. b Cst.), alors que les prestations du deuxième pilier (prévoyance professionnelle) doivent permettre aux personnes assurées de maintenir de manière appropriée leur niveau de vie antérieur (art. 113 al. 2 let. a Cst. ; voir également art. 1 al. 1 LPP). II incombe au troisième pilier (prévoyance individuelle) de compléter les mesures collectives des deux premiers piliers selon les besoins personnels (ATF 136 V 313 consid. 3.1 ss).
6.2. La LPP est la loi-cadre qui impose des prestations minimales dans le cadre de la prévoyance professionnelle obligatoire (MONTAVON / Ballenegger / Reichlin / Dapples / Maillard / Montavon, Abrégé de droit civil, Art. 1er à 640 CC / LPart / LPD / LN, 2020, p. 266). Les institutions de prévoyance qui participent à l'application du régime obligatoire de la prévoyance professionnelle (art. 48 al. 1 LPP) doivent ainsi respecter les exigences minimales fixées aux art. 7 à 47 LPP (art. 6 LPP).
6.3. Il leur est toutefois loisible de prévoir des prestations supérieures aux exigences minimales fixées dans la loi (art. 49 LPP ; Message à l'appui de la LPP, FF 1976 I 127 ch. 313 et 314 ; ATF 131 II 593 consid. 4.1 et les références).
6.3.1. Lorsqu'une institution de prévoyance décide d'étendre la prévoyance au-delà des exigences minimales fixées dans la loi (prévoyance surobligatoire ou plus étendue), on parle alors d'institution de prévoyance « enveloppante ». Une telle institution est libre de définir, dans les limites des dispositions expressément réservées à l'art. 49 al. 2 LPP en matière d'organisation, de sécurité financière, de surveillance et de transparence, le régime de prestations, le mode de financement et l'organisation qui lui convient, pour autant qu'elle respecte les principes d'égalité de traitement et de proportionnalité ainsi que l'interdiction de l'arbitraire (ATF 115 V 103 consid. 4b).
6.3.2 Dans les faits, une institution de prévoyance « enveloppante » propose, en général, un plan de prestations unique qui inclut les prestations minimales et les améliore, sans opérer de distinctions entre prévoyance obligatoire et prévoyance plus étendue. Afin de s'assurer que les prestations réglementaires respectent les exigences minimales de la LPP, autrement dit si la personne assurée bénéficie au moins des prestations minimales légales selon la LPP (art. 49 al. 1 LPP en corrélation avec l'art. 6 LPP), l'institution de prévoyance est tenue de pouvoir procéder à un calcul comparatif entre les prestations selon la LPP (sur la base du compte-témoin que les institutions de prévoyance doivent tenir afin de contrôler le respect des exigences minimales de la LPP [Alterskonto ; art. 11 al. 1 OPP 2]) et les prestations réglementaires (Schattenrechnung ; cf. ATF 136 V 65 consid. 3.7 et les références ; voir également ATF 114 V 239 consid. 6a).
7.1. Les prestations de vieillesse des institutions de prévoyance sont établies selon trois systèmes, également appelés « plans de prévoyance » :
C’est le lieu de relever que le calcul de la rente de vieillesse minimale selon la LPP s’effectue dans une large mesure conformément à la primauté de cotisations (FLÜCKIGER in LPP et LFLP, 2020, n° 6 ad Art. 14).
Il s’agit du système défini dans la loi instituant la CPEG du 14 septembre 2012 entrée en vigueur le 23 mars 2013 (LCPEG - B 5 22) (cf. Glossaire in Guide de votre prévoyance, établi par la CPEG).
Dans ce système, les prestations de survivants et d’invalidité sont financées en primauté de prestations alors que les prestations de vieillesse, en revanche, sont financées en primauté de cotisations. En d’autres termes, les prestations de survivants et d’invalidité correspondent à un pourcentage du dernier salaire alors que les prestations de vieillesse sont calculées sur la base de l’avoir de vieillesse (cf. arrêt de la Cour des assurances sociales du canton de Vaud du 18 janvier 2010).
7.2. En résumé, dans un plan en primauté de prestations, les prestations sont définies en pourcentage du salaire assuré. Les cotisations sont fixées de manière à suffire pour constituer la réserve mathématique requise. Dans le plan en primauté de cotisations, les prestations des caisses de pension sont déterminées sur la base de l'avoir de vieillesse existant. Elles dépendent donc des cotisations, des prestations de libre passage et des rachats, chacun incluant les intérêts (cf. glossaire de l’office fédéral des assurances sociales [OFAS ; https://www.bsv.admin.ch/bsv/fr/home/glossar.html]).
8.1 Tant le financement que la mise en œuvre de la prévoyance professionnelle doivent être fixés à l'avance dans les statuts et les règlements (art. 50 LPP) selon des critères schématiques et objectifs et respecter les principes d'adéquation, de collectivité, d'égalité de traitement, de planification ainsi que d'assurance (art. 1 al. 3 LPP ; ATF 131 II 593 consid. 4.1).
8.1.1. À teneur de l’art. 50 LPP, dans sa teneur en vigueur depuis le 1er janvier 2015 :
1 Les institutions de prévoyance établiront des dispositions sur :
a. les prestations ; b. l’organisation ; c. l’administration et le financement ; d. le contrôle ; e. les rapports avec les employeurs, les assurés et les ayants droit.
2 Ces dispositions peuvent figurer dans l’acte constitutif, dans les statuts ou dans le règlement. S’il s’agit d’une institution de droit public, les dispositions concernant soit les prestations, soit le financement peuvent être édictées par la corporation de droit public concernée.
3 Les dispositions de la présente loi priment les dispositions établies par l’institution de prévoyance. Si toutefois l’institution de prévoyance pouvait admettre de bonne foi qu’une de ces dispositions réglementaires était conforme à la loi, celle-ci n’est pas applicable rétroactivement.
8.1.2. Jusqu’au 31 décembre 2014, l’art. 50 al. 2 LPP prévoyait que :
Ces dispositions peuvent figurer dans l’acte constitutif, dans les statuts, dans le règlement ou, s’il s’agit d’une institution de droit public, être édictées par la Confédération, le canton ou la commune.
8.2. Avant la modification de l’art. 50 al. 2 LPP, il était admis que les institutions de prévoyance de droit public soient conçues comme une unité administrative dépendante d'un canton et donc soumises aux organes politiques cantonaux (cf. ATF 141 IV 329 consid. 1.4). La révision de la LPP a expressément visé à dépolitiser les institutions de prévoyance de droit public. À cette fin, celles-ci ont été obligatoirement séparées de l'administration centrale et, pour elles aussi, la responsabilité de l'activité opérationnelle et de la sécurité financière a été confiée à l'organe suprême (et non à la collectivité publique). Elles édictent leurs propres dispositions concernant les prestations, l'organisation, l'administration et le financement, le contrôle ainsi que les relations avec les employeurs, les assurés et les ayants droit (art. 50 al. 1 LPP). Les possibilités d'influence de la collectivité publique sont désormais restreintes, dès lors que seules les dispositions relatives aux prestations ou celles relatives au financement peuvent être édictées par la collectivité publique concernée (art. 50 al. 2 2ème phr. LPP cf. ATF 142 II 369 consid. 3.4.2).
Dans son message relatif à la modification de la LPP, le Conseil fédéral a notamment considéré, s’agissant plus particulièrement de l’art. 50 LPP, que l’employeur public doit pouvoir arrêter les grands principes de l’institution de prévoyance de droit public. En tant qu’autorité politique, il fixe ces principes dans un acte législatif, limité en règle générale aux aspects suivants : forme juridique de l’institution de prévoyance de droit public, employeurs affiliés ou qui peuvent demander l’admission, âge de la retraite, primauté des cotisations ou primauté des prestations, financement ou prestations, définition du gain assuré, dérogations au principe de la parité des cotisations à la charge de l’employeur, éléments essentiels de l’organisation et rapport avec la surveillance de droit public, conditions et modalités des mesures d’assainissement ou encore portée de l’éventuelle garantie de l’État (FF 2008 7619, p. 7664).
En revanche, les modalités de la prévoyance dans l’institution de prévoyance de droit public sont régies par le règlement : rapports avec l’employeur, qualité d’assuré, règles relatives à la coordination, qualité de membre externe, prestations, notion d’invalidité, retraite à la carte, prestations de survivants (rente de partenaire, capital en cas de décès), plan de mesures visant à instaurer le régime de la capitalisation complète (plan de capitalisation), règles relatives aux rachats d’années de cotisation, organisation et gestion, information ou encore contrôle (FF 2008 7619, p. 7664).
Ainsi, en d’autres termes, si le législateur cantonal décide de fixer le niveau de financement, l'institution de prévoyance se voit concéder la compétence d'adapter les prestations à la situation financière existante. Si, à l'inverse, le législateur cantonal décide d'arrêter le niveau des prestations, l'institution de prévoyance doit alors se voir accorder la prérogative de fixer les cotisations de façon à garantir un financement suffisant des prestations (exposé des motifs, PL 10847 p. 36).
8.3. Le règlement d’une institution de prévoyance ne doit pas être en contradiction avec les statuts qui lui sont supérieurs mais il doit au contraire les concrétiser (STAUFFER, Berufliche Vorsorge, 2012, n° 1555 ; HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 2006, p. 128), étant précisé qu’aux statuts d’une institution de prévoyance de droit privé correspond la loi instituant l’institution de prévoyance de droit public (STAUFFER, op. cit., n° 1554).
9.1. En l’espèce, il est constant que la défenderesse est une institution de prévoyance de droit public pratiquant la prévoyance obligatoire et plus étendue (institution dite « enveloppante » : ATF 128 V 247 consid. 3a, ATF 117 V 45 consid. 3b). Les prestations réglementaires vont, en effet, au-delà des prestations minimales selon la LPP (voir arrêt du Tribunal fédéral des assurances B 30/06 du 13 juillet 2006, consid. 3), dès lors, notamment, que le montant assuré correspond au traitement des assurés et qu'il est supérieur au salaire coordonné selon l'art. 8 al. 1 LPP (voir dans ce sens arrêt de la chambre de céans, ATAS/505/2011 consid. 4 du 16 mai 2011 en la cause A/281/2009).
Le législateur genevois a, par ailleurs, choisi de fixer le financement et de laisser à la CPEG la compétence en matière de prestations (Exposé des motifs, PL 10847 p. 36 et 54), raison pour laquelle l’art. 22 LCPEG prévoit que « la Caisse fixe les dispositions générales, communes et particulières s’appliquant aux prestations, dans le cadre du financement fixé par l’État ».
Enfin, le législateur genevois a décidé que la CPEG devait appliquer un plan en primauté de prestations (cf. art. 6 et 21 LCPEG, les deux dispositions stipulant que « la Caisse applique un plan principal en primauté des prestations »). La nature du plan a également été rappelée à l’art. 1 al. 1 RCPEG, lequel prévoit que le plan en primauté des prestations de la CPEG est régi par le règlement.
9.2. Jusqu’au 31 décembre 2019, l’art. 20 RCPEG prévoyait que « le bénéficiaire d’une pension de retraite ayant atteint l’âge de 60 ans révolus a droit à une pension d’enfant de retraité pour chacun de ses enfants qui, à son décès, aurait droit à une rente d’orphelin ». La pension d’enfant est de 20 % de la pension de retraite (art. 20 al. 3 RCPEG).
Avec effet au 1er janvier 2020, la défenderesse a modifié l’art. 20 RCPEG, cette disposition prévoyant désormais que le ou la bénéficiaire d’une pension de retraite ayant atteint l’âge pivot de la retraite a droit à une pension d’enfant de retraité(e) pour chacun(e) de ses enfants, né(e)s avant son départ en retraite, qui, à son décès, aurait droit à une pension d’orphelin(e) (al. 1). ( ) La pension d’enfant s’élève à 20 % d’une rente calculée par la conversion à un taux de 6,8 % de l’avoir-vieillesse minimum selon l’art. 15 LPP, acquis au jour du départ en retraite, rémunéré au taux minimum LPP jusqu’à son versement ( ) (al. 3). Selon l’art. 28 al. 2 et 3 RCPEG, le droit à la pension d’orphelin s’éteint par l’accomplissement de la 20ème année ou le décès de l’orphelin ou, si l’orphelin poursuit des études ou accomplit un apprentissage, jusqu’à 25 ans révolus au maximum.
De son côté, la défenderesse est d’avis qu’elle a respecté le principe de la légalité, dès lors qu’il est de sa compétence exclusive de décider de la réglementation applicable en matière de prestations et d’adapter certaines prestations de son plan également en l’absence de déficit structurel. Elle considère, en outre, qu’elle n’a pas commis d’arbitraire et qu’elle a respecté les principes de l’égalité de traitement entre les assurés et leurs droits acquis (réponse du 22 décembre 2020).
11.1. La LPP prévoit deux voies de droit : le recours à l’autorité de surveillance (art. 61 LPP) et l’action devant un tribunal (art. 73 LPP).
À teneur de l’art. 61 al. 1 LPP, chaque canton désigne une autorité qui exerce la surveillance des institutions de prévoyance ainsi que des institutions qui servent à la prévoyance, ayant leur siège sur son territoire.
Selon l’art. 73 al. 1 LPP, chaque canton désigne un tribunal qui connaît, en dernière instance cantonale, des contestations opposant institutions de prévoyance, employeurs et ayants droit ( ).
11.2 L’autorité de surveillance est un établissement de droit public doté de la personnalité juridique, inscrit au registre du commerce, et n’est soumise à aucune directive dans l’exercice de ses fonctions (art. 61 al. 3 LPP).
À Genève, l’établissement porte le nom d’ASFIP. Son siège est dans le canton de Genève (art. 2 de la loi sur la surveillance des fondations de droit civil et des institutions de prévoyance du 14 octobre 2011 [LSFIP - E 1 16]).
La surveillance s’étend à toutes les institutions de prévoyance enregistrées, soit également aux institutions de prévoyance de droit public de la Confédération, des cantons et des communes (art. 48 al. 2 et 50 al. 2 LPP).
L’art. 62 al. 1 let. a LPP, en lien avec l’art. 50 LPP, confie à l’autorité de surveillance désignée par le canton (art. 62 al. 1 LPP) le soin de veiller à ce que l’institution de prévoyance se conforme aux prescriptions légales. L’autorité de surveillance a notamment pour tâche de vérifier la conformité des dispositions réglementaires d’une institution de prévoyance avec les prescriptions légales et constitutionnelles (art. 62 al. 1 let. a LPP). Il lui appartient donc, en particulier, de procéder au contrôle abstrait (soit en dehors d’un cas d’application) des dispositions réglementaires notamment d’une institution de droit public adoptées par le pouvoir législatif, éventuellement exécutif par délégation de compétence (art. 50 al. 2 LPP ; cf. ATF 142 V 239 consid. 3.3 ; ATF 135 V 382 consid. 4.3 ; ATF 115 V 368 consid. 2 ; ATF 112 Ia 180 consid. 3c).
L’autorité doit ensuite prendre les mesures propres à éliminer les insuffisances constatées (art. 62 al. 1 let. d LPP). Elle peut notamment adresser des instructions contraignantes à l’organe suprême de l’institution en vue de la modification et/ou de l’adoption de dispositions particulières, voire annuler des dispositions non conformes à la loi (ATF 135 V 382 consid. 4.2, 128 II 24 consid. 1a et 119 V 197 consid. 3b/aa ; arrêt du Tribunal fédéral B 50/04 du 26 août 2004 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal administratif fédéral A-1284/2019 du 11 décembre 2019 consid.-2.3).
Selon la jurisprudence, l’autorité de surveillance des institutions de prévoyance professionnelle peut être saisie par tout intéressé par la voie du recours au sens des art. 61 ss LPP. Ce recours est une voie de droit formelle ouverte à toute personne présentant un intérêt juridique digne de protection (ATF 119 V 195 consid. 3b/aa, 112 Ia 180 consid. 3d).
Le résultat du contrôle abstrait des normes est à considérer comme une décision au sens de l’art. 74 al. 1 LPP et est sujet à recours au Tribunal administratif fédéral (TAF ; cf. art. 74 al. 1 LPP ; voir également art. 32 LSFIP ; cf. MEYER / UTTINGER, in LPP et LFLP, 2020, n°8 ad Art. 74 LPP).
11.3. Les autorités visées par l’art. 73 LPP sont compétentes ratione materiae pour trancher les contestations qui portent sur des questions spécifiques de la prévoyance professionnelle, au sens étroit ou au sens large. Ce sont donc principalement des litiges qui portent sur des prestations d’assurance, des prestations de libre passage (actuellement prestations d’entrée ou de sortie) et des cotisations (cf. MEYER-BLASER, Die Rechtsprechung vom Eidgenössischen Versicherungsgericht und von Bundesgericht zum BVG, 2000-2004, in RSAS 49/2005, p. 258 ss).
11.4. La procédure d'action ou de recours de droit administratif prévue par l'art. 73 LPP ne permet pas un contrôle abstrait des dispositions réglementaires édictées par les institutions de prévoyance. Aussi faut-il nier la compétence des autorités mentionnées par l'art. 73 LPP - et, inversement, reconnaître celle des autorités visées à l'art. 61 et 74 LPP - lorsque le litige a pour objet exclusif ou principal un tel contrôle. Mais le juge valablement saisi d'un litige relatif à un cas concret, conformément à l'art. 73 LPP, a la possibilité d'examiner, à titre préjudiciel, la validité d'une disposition réglementaire. Ainsi peut-il arriver que le Tribunal fédéral, dans le cadre d'un contrôle abstrait des normes, déclare conforme à la loi une disposition statuaire et que le Tribunal fédéral des assurances, dans le cadre du contrôle incident qui lui incombe, parvienne à la solution contraire à l'occasion d'un cas d'application qui se pose ultérieurement. Dans la procédure dite de contrôle abstrait des normes, il est rarement possible, en effet, de prévoir d'emblée tous les effets de l'application d'un texte légal. Mais l'inconvénient relevé ici est la conséquence inéluctable du système voulu par le législateur (cf. ATF 119 V 196 ss consid. 3b, 115 V 374 in fine, 112 Ia 191 consid. 4, RSAS 2005 p. 177).
11.5. Dans le contrôle concret, la décision d’application de la norme viciée est l’objet du recours et elle seule peut donc être annulée. Il reste à l’auteur de la norme à l’abroger ou à l’autorité d’exécution de cesser de l’appliquer. Si la norme continue d’être appliquée, la seule sanction sera, pour les particuliers, de persévérer à recourir. Dans le contrôle abstrait, la norme elle-même est sanctionnée. Elle devient caduque. La caducité de la norme suffit le plus souvent à rétablir la hiérarchie. Dès lors que la loi invalide cesse de produire ses effets, le régime antérieur, qu’elle abrogeait, rentre en vigueur, de manière conforme, à l’ordre juridique (MOOR / FLÜCKIGER / MARTENET, Droit administratif, vol. I, 3ème éd., Berne 2012, p. 352 à 354).
Par conséquent, se pose la question de la compétence de la chambre de céans.
Force est toutefois de constater qu’à la fin de la prise de position du 6 septembre 2021 de l’ASFIP, il est stipulé que « cette prise de position n’étant pas une décision, il est précisé que dans l’hypothèse où l’une des parties souhaiterait recevoir une décision formelle sujette à recours, elle dispose d’un délai de 30 jours, dès la notification de la présente prise de position, pour nous adresser une requête dans ce sens ».
Dans la mesure où il ne s’agit pas d’une décision formelle, la chambre de céans n’est pas liée par les conclusions auxquelles arrive l’ASFIP et elle est, partant, compétente pour trancher la question préjudicielle de la validité de l’art. 20 RCPEG, ce d’autant plus que les arguments soulevés dans les deux procédures sont différents.
13.1 Toute autorité appelée à appliquer le droit se doit de respecter les principes de la primauté de la loi et de la hiérarchie des normes.
La primauté du droit supérieur découle du principe de la hiérarchie des normes (arrêt du Tribunal fédéral 2C_736/2010 du 23 février 2012 consid. 6.3). Ainsi, en présence de règles de droit contradictoires de rangs différents, le juge est tenu de se conformer à la règle supérieure et, partant, de faire abstraction de la règle inférieure (ibid.), ce qui signifie notamment que les dispositions d'une loi formelle ont toujours préséance par rapports aux dispositions réglementaires qui leur sont contraires (ATF 137 V 410 consid. 4.2.1 ; ATF 129 V 335 consid. 3.3 ; ATF 128 II 112 consid. 8a).
13.2. Comme indiqué précédemment, les art. 6 et 21 LCPEG prévoient que la CPEG applique un plan principal en primauté des prestations. Ce plan est d’ailleurs rappelé à l’art. 1 al. 1 RCPEG. Concrètement, cela signifie que les prestations devant être servies par la CPEG doivent se calculer en fonction du dernier salaire assuré.
Selon le RCPEG, les prestations dues aux assurés se calculent de la manière suivante :
Rente de vieillesse/pension de retraite
60% du traitement assuré, divisé par 40 et ensuite multiplié par la durée d’assurance acquise (art. 17 al. 3 RCPEG)
Rente complémentaire pour enfant de retraité
20% d’une rente calculée par la conversion à un taux de 6,8% de l’avoir-vieillesse minimum selon l’art. 15 LPP, acquis au jour du départ à la retraite, rémunéré au taux minimum LPP jusqu’au jour de son versement (art. 20 al. 3 RCPEG)
Rente/pension d’invalidité
Egal à la pension de retraite projetée à l’âge de 65 ans, multipliée par le degré d’invalidité (art. 38 al. 1 RCPEG)
Rente complémentaire pour enfant d’invalide
Proportionnelle au degré d’invalidité. Montant calculé par analogie avec la pension d’orphelin(e) (art. 39 al. 1 RCPEG)
Rente de veuf/veuve
60% de la pension d’invalidité (art. 25 al. 1 RCPEG)
Rente d’orphelin
20% de la pension d’invalidité (art. 29 al. 1 RCPEG)
Il ressort de ce qui précède que les prestations prévues par le RCPEG se calculent, à l’exception de la rente complémentaire pour enfant de retraité, conformément au système de la primauté de prestations prévu par la LCPEG et rappelé par le RCPEG, compte tenu de la référence – directe ou indirecte suite aux différents renvois légaux – au dernier salaire assuré.
En revanche, l’art. 20 al. 3 litigieux prévoit une autre méthode de calcul. Selon cette disposition, la pension d’enfant de retraité(e) s’élève à 20 % d’une rente calculée par la conversion à un taux de 6,8 % de l’avoir-vieillesse minimum selon l’art. 15 LPP, acquis au jour du départ à la retraite, rémunéré au taux minimum LPP jusqu’au jour de son versement (art. 20 al. 3 RCPEG).
En réalité, les principes dégagés à l’art. 20 al. 3 RCPEG correspondent à ceux prévus par l’art. 17 LPP. Pour s’en convaincre, il suffit de comparer les deux dispositions. Au demeurant, la défenderesse l’admet elle-même dans sa lettre d’information n° 7 de juin 2020, dans laquelle elle a expliqué que « pour ce qui est du montant de la pension, il sera plafonné à celui de la pension calculée selon la loi fédérale sur la prévoyance professionnelle, en lieu et place des 20 % de la pension de retraite versée actuellement » ou encore dans son « Guide de votre prévoyance », dans lequel elle explique que « le montant est calculé selon le minimum prévu par la loi fédérale ».
En d’autres termes, la défenderesse a ramené la rente complémentaire pour enfant de retraité prévue à l’art. 20 RCPEG au minimum légal, passant d’un calcul selon la primauté de prestations à un calcul similaire à la primauté de cotisations.
La question de la validité de cette modification se pose. Elle peut toutefois en l’état rester ouverte. En effet, dès lors qu’elle examine la validité de l’art. 20 al. 3 RCPEG dans le cadre d’un contrôle concret, la chambre de céans ne peut annuler la disposition précitée, seule l’ASFIP étant compétente pour ce faire. La chambre de céans peut, tout au plus, refuser d’appliquer l’art. 20 al. 3 RCPEG, l’ancienne teneur de cette disposition ne pouvant toutefois pas renaître en l’absence d’annulation formelle. Dans ce cas, le droit du demandeur s’examine conformément aux prétentions minimales résultant de la LPP (cf. consid. 19 ci-dessous).
Cette modification ne concerne pas le calcul de la rente complémentaire en tant que tel mais ses modalités de versement. De plus, calcul de la rente et modalités de versement ne figurent pas dans le même alinéa. La validité de cette modification, en lien avec laquelle se posent les questions du délai transitoire et de l’égalité de traitement, doit donc être examinée de manière autonome.
15.1. Dans le cadre de l'accomplissement de ses tâches en matière de prévoyance obligatoire et surobligatoire, l'institution de prévoyance demeure tenue de se conformer aux principes généraux de procédure applicables dans le droit des assurances sociales et aux exigences constitutionnelles, telles que l'égalité de traitement, l'interdiction de l'arbitraire, la proportionnalité ou encore la protection de la bonne foi (ATF 132 V 154 et 279 consid. 3.1, 130 V 376 consid. 6.4 et les références, 115 V 109 consid. 4b ; STAUFFER, Berufliche Vorsorge, Zurich/Bâle/Genève 2005, p. 513, ch. 1358 ss).
15.2. Les rapports de service des agents publics sont régis par la législation en vigueur au moment considéré ; les aspects patrimoniaux suivent par conséquent l'évolution de la législation. Les principes de l'égalité de traitement et de l'interdiction de l'arbitraire constituent en principe des garants suffisants des prétentions pécuniaires des agents publics contre les interventions du législateur. Les agents publics ne disposent d'une garantie absolue que si leurs prétentions bénéficient de la protection des droits acquis, laquelle découle aussi bien du principe de la bonne foi (art. 9 Cst.) que de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.). Les prétentions pécuniaires des agents publics n'ont en règle générale pas le caractère de droits acquis, si ce n'est dans les cas où la loi fixe une fois pour toutes les situations particulières et les soustrait aux effets des modifications légales ou lorsque des assurances précises ont été données à l'occasion d'un engagement individuel (arrêt du Tribunal fédéral 9C_78/2007 du 15 janvier 2008 consid. 5.1 et les références citées).
Ces principes valent également en matière de prévoyance professionnelle. À la différence de ce qui prévaut pour les institutions de prévoyance de droit privé, les règlements d'institutions de droit public peuvent être modifiés unilatéralement, sans que cette possibilité ne soit réservée dans une disposition réglementaire expresse. Une modification du règlement de prévoyance est en principe admissible pour autant que la nouvelle réglementation soit conforme à la loi, ne s'avère pas arbitraire, ne conduise pas à une inégalité de traitement entre les assurés ou ne porte pas atteinte à leurs droits acquis. Les prétentions résultant de la prévoyance professionnelle ne deviennent des droits acquis que si la loi fixe une fois pour toutes les situations particulières et les soustrait aux effets des modifications légales, ou lorsque des assurances précises ont été données à l'occasion d'un engagement individuel. Bénéficient de la protection des droits acquis le droit à des prestations d'assurance et la valeur actuelle de la prestation de libre passage, mais pas - sous réserve d'une promesse qualifiée et irrévocable - le droit au maintien des expectatives lorsque l'éventualité assurée ne s'est pas encore réalisée. Des expectatives de prestations peuvent également être modifiées dans les situations où les cotisations ont été versées dans le but précis de financer des prestations qu'il convient par la suite de réduire ou de supprimer (arrêt du Tribunal fédéral 9C_78/2007 du 15 janvier 2008 consid. 5.2 et les références citées).
15.3. Si un changement de loi peut intervenir en tout temps, il ne peut toutefois s’opérer sans condition, notamment en raison de la garantie par l’État de droit d’une certaine stabilité de l’ordre juridique découlant du principe de la bonne foi et de la sécurité du droit (PIREK, L'application du droit public dans le temps : la question du changement de loi, 2018, n° 846 p. 372). Le Tribunal fédéral n’a pas clairement tranché la question de l’obligation d’adopter du droit transitoire. Si la jurisprudence reconnaît certes, en termes généraux, qu’une réglementation transitoire peut s’imposer d’un point de vue constitutionnel (cf. ATF 128 I 92 consid. 4 par exemple), elle n’a pas renoncé à affirmer la liberté du législateur en la matière (cf. ATF 122V 405 consid. 3b par exemple).
15.3.1. Le principe de la bonne foi, au sens de l’art. 9 Cst., ne peut faire obstacle à une modification législative mais il permet d’imposer au législateur l’adoption de droit transitoire (PIREK, op. cit., n° 854 p. 376).
La jurisprudence a déduit du droit à la protection de la bonne foi que dans certaines circonstances, le législateur était tenu, tout en disposant d'un large pouvoir d'appréciation, d'adopter des règles transitoires afin de permettre aux administrés de s'adapter à la nouvelle situation légale ou de leur permettre de maintenir les dispositions qu'ils ont prises de bonne foi, en fonction de l'ancienne réglementation, et sur lesquelles il ne leur est pas facile de revenir. Ce principe s'applique également lorsque les prétentions salariales ou de prévoyance des agents publics sont modifiées. Les pertes engendrées par des modifications du régime salarial peuvent être palliées par la résiliation des rapports de travail avant l'entrée en vigueur de la nouvelle réglementation, de sorte qu'il est admissible de reconnaître un droit à l'octroi d'un délai transitoire courant durant la période de résiliation ou d'une durée comparable. La jurisprudence n'a toutefois admis qu'avec retenue que l'absence d'un régime transitoire pouvait être contraire au droit constitutionnel, ne trouvant même rien à redire à l'entrée en vigueur sans régime transitoire d'une nouvelle réglementation prévoyant une diminution salariale de peu d'importance. En matière de prévoyance professionnelle, les conséquences liées à une modification des expectatives de prévoyance ne pourront être atténuées par une résiliation des rapports de travail que de manière très limitée, de sorte qu'il peut se justifier d'adopter des délais transitoires plus longs (arrêt du Tribunal fédéral 9C_78/2007 du 15 janvier 2008 consid. 5.6.1 et les références citées).
En d’autres termes, la protection de la bonne foi peut nécessiter la mise en place d’un régime de droit transitoire, afin d’octroyer aux administrés concernés un temps d’adaptation à la nouvelle législation. Ainsi, en présence de modifications légales, la protection de la confiance et l’adoption de droit transitoire se justifient lorsque des administrés se sont basés de bonne foi sur la persistance d’un régime juridique pour prendre des dispositions sur lesquelles il leur est difficile de revenir une fois la nouvelle loi entrée en vigueur (PIREK, op. cit., n° 854 p. 376).
15.3.2. Le principe de l'égalité de traitement déduit de l'art. 8 Cst. consiste à traiter de manière identique ce qui est semblable et de manière différente ce qui est dissemblable (ATF 118 Ia 1 consid. 3a p. 2). Selon la jurisprudence déduite de l'art. 8 Cst., le règlement d'une institution de prévoyance viole le principe de l'égalité de traitement lorsqu'il établit des distinctions juridiques qui ne se justifient par aucun motif raisonnable au regard de la situation de fait à réglementer ou lorsqu'il omet de faire des distinctions qui s'imposent au vu des circonstances, c'est-à-dire lorsque ce qui est semblable n'est pas traité de manière identique et ce qui est dissemblable ne l'est pas de manière différente (cf. ATF 130 V 18 consid. 5.2, ATF 126 V 52 consid. 3b).
C’est le propre d’un changement de législation (ou d’un régime transitoire) d’introduire des différences entre des situations (comparables) qui ont pris naissance avant ou après certaines dates. Ces différences ne sont pas en tant que telles contraires à l’égalité de traitement (arrêt du Tribunal fédéral 2C_437/2017 du 5 février 2018 consid. 3.2 et les arrêts cités). Dès lors qu’un régime transitoire a essentiellement pour but d’assurer des délais d’adaptation aux personnes qui ont été soumises à la réglementation ancienne, ou de leur permettre de maintenir les dispositions qu’elles ont prises de bonne foi, en fonction de cette réglementation, et sur lesquelles il ne leur est pas facile de revenir dans ce domaine, pour autant que les modalités retenues ne comportent pas de distinctions arbitraires ou contraires à la garantie de l’égalité de traitement, le législateur dispose d’un large pouvoir d’appréciation (cf. arrêt du Tribunal fédéral 1P.23/2000 du 8 novembre 2000 consid. 5b).
16.1. À titre liminaire, la chambre de céans relève qu’en tant que la modification de l’art. 20 RCPEG modifie les expectatives de prévoyance du demandeur, elle ne porte pas atteinte à ses droits acquis (voir dans le même sens arrêt ATAS/956/2016 du 20 novembre 2016 consid. 5.3. en lien avec la rente complémentaire pour enfant de retraité prévue par l’art. 20 RCPEG).
16.2. Cela étant précisé, il y a lieu de présenter les positions respectives des parties.
Le demandeur est d’avis qu’une période transitoire de cinq ans doit être prévue pour permettre aux assurés de s’adapter à la nouvelle situation légale, afin de pouvoir prendre les dispositions nécessaires pour combler le déficit d’expectative de prévoyance (demande du 8 octobre 2020 p. 6). S’y ajoute le fait que la modification contestée et son entrée en vigueur discriminent les enseignants (réplique du 8 mars 2021 p. 9).
Quant à la défenderesse, elle considère que la période transitoire prévue par l’art. 89D RCPEG était conforme au droit. La modification des conditions d’octroi des pensions d’enfants de retraités entrant en vigueur le 1er janvier 2020 avait été annoncée au mois de juin 2019, soit plus de six mois avant ladite entrée en vigueur. L’application d’un délai transitoire a été décidée en octobre 2019 et communiquée aux assurés en décembre 2019 (réponse du 22 décembre 2020 p. 17 et 18 et réplique du 20 avril 2021 p. 7 et 8).
16.3.1. L’art. 89D RCPEG, intitulé « disposition transitoire de la modification du 20 juin 2019 (pension d’enfant de retraité - e) » prévoit que :
1 Si le droit à la pension de retraite naît entre le 1er janvier et le 31 décembre 2020, le montant de la pension d’enfant versée à la ou le bénéficiaire d’une pension de retraite au sens de l’article 20, al. 1 du règlement s’élève à 20% de la pension de retraite, le cas échéant réduite suite à un divorce.
2 En dérogation à l’art. 20, al. 1 du présent règlement, la ou le membre salarié e qui n’a pas atteint l’âge requis, mais dont les rapports de travail prennent fin entre le 1er janvier 2020 et le 30 novembre 220 pour cause de mise en retraite d’office en application du statut du personnel qui lui est applicable, a droit à une pension d’enfant de retraité e pour chacun e de ses enfants, né es avant son départ en retraite, qui, à son décès aurait droit à une pension d’orphelin e. Le montant de la pension d’enfant de retraité e est fixé conformément à l’alinéa 1er du présent article.
Force est de constater que l’art. 89D RCPEG prévoit une disposition transitoire pour les fonctionnaires atteignant l’âge pivot, soit 65 ans, en 2020 ou qui sont mis à la retraite d’office.
Dans la mesure où le demandeur a fêté ses 64 ans en 2020 et que le statut du personnel qui lui est applicable, soit le règlement fixant le statut des membres du corps enseignant primaire, secondaire et tertiaire ne relevant pas des hautes écoles du 12 juin 2002 (RStCE - B 5 10.04), ne prévoit aucune mise à la retraite d’office en 2020, l’art. 89D RCPEG ne lui est, de toute évidence, pas applicable.
En d’autres termes, aucun délai transitoire n’était prévu pour les fonctionnaires prenant volontairement une retraite anticipée en 2020.
Pour pouvoir bénéficier de l’application de l’ancienne teneur de l’art. 20 RCPEG, le demandeur devait ainsi prendre une retraite anticipée avec effet au 31 décembre 2019, comme cela ressort d’un courrier de la CPEG du 3 décembre 2018.
16.3.2. Le demandeur allègue toutefois ne pas avoir pu démissionner de manière à pouvoir bénéficier du plan de prestations en vigueur jusqu’au 31 décembre 2019.
En effet, sauf circonstances particulières, les enseignants sont engagés pour une durée indéterminée (art. 70 al. 2 let. c RStCE et pratique du département). Selon l’art. 60 RStCE, le fonctionnaire peut résilier les rapports de service sous préavis donné six mois à l’avance pour la fin d’une année scolaire. Quant à la mise à la retraite, elle fait l'objet d'une lettre de la conseillère ou du conseiller d'État chargé du département, notifiée trois mois à l'avance (art. 61 RStCE).
Ainsi, un enseignant ne peut quitter sa fonction – que ce soit pour cause de résiliation ou de retraite – que pour la fin d’une année scolaire. Cela est d’ailleurs corroboré par les certificats d’assurance du demandeur, lesquels indiquent, à titre indicatif, le montant de la pension de retraite à l’âge de 64 ans et 11 mois ou de 65 ans et 11 mois (pièces 9 et 10 dem.), étant précisé, dans ce contexte, que le demandeur est né un 26 septembre, de sorte que le début du droit à la rente coïncide avec la fin de l’année scolaire, soit le 31 août.
Or, la chronologie des faits montre que le demandeur n’était pas en mesure de demander à être mis à la retraite anticipée avec effet au 31 août 2019.
En d’autres termes, en 2017, aucune date d’entrée en vigueur n’avait été communiquée aux assurés.
Ainsi, selon le bulletin d’information du mois de décembre 2018, l’entrée en vigueur de la modification relative aux pensions d’enfants de retraités était prévue pour le 1er janvier 2020 mais conditionnée à l’absence de capitalisation suffisante. Selon les termes clairs de la défenderesse, une capitalisation suffisante était ainsi susceptible de rendre les mesures structurelles inutiles. À nouveau, l’entrée en vigueur au 1er janvier 2020 de ces mesures n’était pas certaine.
Ce n’est finalement qu’en juin 2019 que l’entrée en vigueur de la modification relative aux pensions d’enfants de retraités a été confirmée, de manière plus ou moins claire, la lettre d’information comportant des contradictions (le deuxième trait de mesures structurelles [dont fait partie la modification de l’art. 20 RCPEG selon la lettre d’information de juin 2017] n’avait plus lieu d’être vu que la modification de l’art. 20 RCPEG allait tout de même entrer en vigueur le 1er janvier 2020).
Ce n’est finalement que dans la lettre d’information du mois de décembre 2019 que la défenderesse a confirmé, de manière non équivoque, la modification, avec effet au 1er janvier 2020, du montant et des conditions d’octroi des pensions d’enfant de retraité.
Contrairement à ce que prétend la défenderesse, le demandeur ne pouvait pas, en toute connaissance de cause, prendre sa retraite anticipée dans les temps afin de pouvoir bénéficier des conditions d’octroi des rentes pour enfant de retraité prévalant jusqu’au 31 décembre 2019. En effet, pour pouvoir ce faire, il aurait dû solliciter sa mise à la retraite anticipée au printemps 2019 afin de laisser suffisamment de temps au conseiller d’État chargé du département pour lui notifier trois mois à l’avance, la lettre idoine prévue par l’art. 61 RStCE, soit avant la fin du mois de mai 2019, étant rappelé qu’un enseignant ne saurait prendre une retraite, sauf cas exceptionnels, que pour la fin d’une année scolaire, soit pour la fin du mois d’août. Or, à cette période, l’entrée en vigueur au 1er janvier 2020 de la modification de l’art. 20 RCPEG n’était pas clairement décidée, dès lors que les mesures structurelles envisagées étaient susceptibles d’être superflues en cas de capitalisation suffisante.
16.4. Force est donc de constater, au regard de ce qui précède, que l’absence de régime transitoire entraîne une inégalité de traitement entre les fonctionnaires qui ont pu prendre leur retraite anticipée avant le 31 décembre 2019 afin de bénéficier des conditions prévues par le RCPEG jusqu’à cette date et ceux, à l’instar du demandeur, qui n’ont pu le faire en raison des conditions spécifiques à leur fonction.
17.1. Une lacune proprement dite suppose que le législateur s'est abstenu de régler un point qu'il aurait dû régler et qu'aucune solution ne se dégage du texte ou de l'interprétation de la loi. En revanche, si le législateur a renoncé volontairement à codifier une situation qui n'appelait pas nécessairement une intervention de sa part, son inaction équivaut à un silence qualifié. Quant à la lacune improprement dite, elle se caractérise par le fait que la loi offre certes une réponse, mais que celle-ci est insatisfaisante. D'après la jurisprudence, seule l'existence d'une lacune proprement dite appelle l'intervention du juge, tandis qu'il lui est, en principe, interdit, selon la conception traditionnelle qui découle notamment du principe de la séparation des pouvoirs, de corriger les silences qualifiés et les lacunes improprement dites, à moins que le fait d'invoquer le sens réputé déterminant d'une norme ne soit constitutif d'un abus de droit, voire d'une violation de la Constitution (ATF 139 I 57 consid. 5.2 et les arrêts cités).
17.2. L’absence de droit transitoire doit être considérée comme une lacune proprement dite lorsque la disposition manquante est nécessaire pour appliquer la nouvelle loi conformément à son but. Cependant, dans les faits, l’absence de droit transitoire n’empêche en principe pas d’appliquer la loi, de sorte qu’il ne s’agit qu’exceptionnellement d’une lacune proprement dite. En général, l’absence de droit transitoire est considérée comme une lacune improprement dite dans les cas où l’adoption de droit transitoire s’impose d’un point de vue constitutionnel. Néanmoins, dans ces situations, il n’appartient en principe pas à l’autorité d’application du droit de corriger la loi, sauf si cette situation aboutit à un résultat arbitraire et contraire au but poursuivi par la réforme légale, auquel cas l’autorité d’application devrait pouvoir adopter une solution transitoire (PIREK, op. cit., 923 et 927, p. 412 et 413 et les références citées).
En effet, dans la mesure où la nouvelle teneur de l’art. 20 RCPEG est applicable même en l’absence de disposition transitoire, il ne peut s’agir d’une lacune proprement dite, autorisant l’intervention de la chambre de céans.
Ainsi, en tous les cas, l’absence de disposition transitoire en ce qui concerne les enseignants ne peut constituer qu’une lacune improprement dite. Or, selon la jurisprudence, ce type de lacune ne permet en principe pas à une autorité d’application du droit, telle que la chambre de céans, de corriger la loi. Ce n’est que si l’absence de disposition transitoire aboutit à un résultat arbitraire et contraire au but poursuivi par la réforme légale, que la chambre de céans doit pouvoir intervenir. Cependant, force est de constater que l’absence de disposition transitoire n’est pas contraire au but poursuivi par la réforme en question, le but étant de limiter la solidarité entre les assurés s’agissant de la question particulière des rentes complémentaires pour enfants de retraité. Ainsi, en présence d’une lacune improprement dite, qui ne porte au demeurant pas atteinte au but de la disposition légale, la chambre de céans ne saurait pas non plus intervenir.
19.1. À teneur de l’art. 17 al. 1 LPP, les bénéficiaires d’une rente de vieillesse ont droit à une rente complémentaire pour chaque enfant qui, à leur décès, aurait droit à une rente d’orphelin ; le montant de la rente pour enfant équivaut à celui de la rente d’orphelin. Selon l’art. 21 al. 1 in fine LPP, la rente d’orphelin s’élève à 20 % de la rente d’invalidité entière qu’aurait pu toucher l’assuré. L’art. 24 al. 1 LPP prévoit que la rente d’invalidité est calculée avec le même taux de conversion que la rente de vieillesse à 65 ans.
Quant à la rente de vieillesse, elle est calculée en pour-cent de l’avoir de vieillesse acquis par l’assuré au moment où celui-ci atteint l’âge ouvrant le droit à la rente (taux de conversion ; al. 1). Le taux de conversion minimal s’élève à 6,8 % à l’âge ordinaire de la retraite de 65 ans pour les hommes et les femmes.
En résumé, la rente complémentaire pour enfant de retraité prévue par l’art. 17 al. 1 LPP équivaut à 20 % d’une rente correspondant à 6,8 % de l’avoir de vieillesse acquis jusqu’à l’âge de 65 ans.
En cas de retraite anticipée, dans le cadre du régime obligatoire, le bénéficiaire d’une rente de vieillesse peut également prétendre au versement de la rente pour enfant dès le versement de la rente de vieillesse, ce qui découle des exigences minimales de la LPP prévues aux art. 7 à 47 LPP, dont l’art. 17 LPP fait partie. Ainsi, la rente pour enfant, liée à la rente principale de vieillesse, dont le montant est adapté en cas de retraite anticipée selon l’art. 13 al. 2 LPP, correspond à 20 % de la rente d’orphelin (ATF 133 V 575 consid. 4.1 à 6.2)
19.2 Le système des rentes complémentaires a été introduit lors de la création de l'assurance-invalidité. Afin de remédier « aux conséquences économiques fâcheuses de l'invalidité du chef de famille, pour la femme et les enfants », le législateur avait prévu de compléter la rente principale qui lui était allouée par des rentes complémentaires pour ses proches parents (ATF 136 V 313 consid. 5.3.3.1).
19.3. Le projet de loi sur la prévoyance professionnelle vieillesse, survivants et invalidité présenté par le Conseil fédéral ne prévoyait pas l'allocation de rentes pour enfant. Dans le cadre des travaux parlementaires, la commission du Conseil national a proposé de compléter les rentes de vieillesse et d'invalidité par une rente pour enfant, afin d'assurer le parallélisme entre les deux premiers piliers de la prévoyance (art. 17a et 23a du projet soumis aux Chambres, devenus ensuite les art. 17 et 25 LPP). La proposition de la commission du Conseil national a été adoptée par les Chambres fédérales sans que cela ne donne lieu à discussion (cf. BO 1977 CN 1326 s. ; BO 1980 CE 273 et 275) [ATF 136 V 313 consid. 5.3.3.2]).
En calquant le système des rentes complémentaires de la prévoyance professionnelle sur celui du premier pilier, le législateur a exprimé la volonté de voir les mêmes principes être appliqués dans les deux piliers de la prévoyance (ATF 136 V 313 consid. 5.3.3.3).
19.4. Le but assigné à la prévoyance (premier et deuxième piliers) est de réparer, principalement sous la forme du versement d'une rente, les conséquences économiques et financières résultant de la réalisation du risque assuré (vieillesse, décès ou invalidité) en permettant à la personne assurée de maintenir son niveau de vie à un niveau approprié ( ). De par sa nature, la rente versée revêt un caractère indemnitaire. Le fait que la personne assurée ne puisse plus assurer l'entretien convenable de sa famille ne constitue qu'une partie du dommage global qu'elle subit en raison de la survenance du risque assuré (cf. ATF 128 V 20 consid. 3e). La rente complémentaire pour enfant a donc pour effet d'augmenter la rente de vieillesse ou d'invalidité à laquelle la personne assurée peut prétendre et, partant, de compenser les éléments du revenu perdus à la suite de la survenance du risque assuré et destinés à l'entretien convenable de la famille (ATF 134 V 15 consid. 2.3.3 ; arrêt B.25/00 du 24 septembre 2001 consid. 5b, in RSAS 2003 p. 432). Nonobstant le texte de la loi, la rente principale et la rente complémentaire pour enfant ne sont que deux éléments d'une même prestation, la rente de vieillesse ou d'invalidité (principe d'assurance). Si le montant de la rente réglementaire est supérieur au montant total de la rente due au titre de rente principale et de rente complémentaire pour enfant, selon le régime obligatoire, l'objectif assigné à la prévoyance professionnelle est rempli, puisque le préjudice subi à la suite de la réalisation du risque assuré a été réparé par la prestation reçue (ATF 136 V 313 consid. 5.3.4).
19.5. L'institution de prévoyance « enveloppante » qui accorde, en lieu et place d'une rente d'invalidité et d'une rente complémentaire d'invalidité pour enfant, une rente d'invalidité unique dont le montant est supérieur au montant de la rente d'invalidité et de la rente complémentaire d'invalidité pour enfant prévues par la LPP, respecte le droit fédéral (ATF 136 V 313 consid. 5.3.7). Au vu du parallélisme entre les deux premiers piliers, il en va de même en cas d’allocation d’une rente de vieillesse dans le cadre de la prévoyance étendue (cf. ATAS/596/2016 du 22 novembre 2016 consid. 22e in fine).
Or, dans le cas d’espèce, la LCPEG prévoit expressément, à son art. 13, que les rentes d’enfant de retraité existent, cependant uniquement dès l’âge pivot, ce qui a par ailleurs été confirmé par la défenderesse (duplique du 20 avril 2021, p. 6 et 7). En d’autres termes, il est établi que la défenderesse voulait étendre ses prestations au-delà des prestations minimales en matière de prestations de vieillesse et prévoyait ainsi le versement de deux rentes distinctes, à tout le moins dès l’âge pivot de l’assuré. La situation antérieurement à l’âge pivot est toutefois similaire à celle ayant fait l’objet de l’ATF 136 V 313. La question qui se pose est, dès lors, celle de savoir si, pour la période antérieurement à la retraite, pendant laquelle le règlement ne prévoit pas de rente complémentaire, la pension de retraite de l’assuré couvre la rente de vieillesse et la rente complémentaire pour enfant de retraité prévues par la prévoyance obligatoire.
Comme indiqué précédemment, la rente de retraite correspond à 6,8 % de l’avoir de vieillesse acquis par le demandeur au moment où il atteint l’âge ouvrant le droit à la rente (65 ans ; art. 14 al. 1 et 2 LPP). L’avoir de vieillesse à prendre en considération est déterminé comme suit :
Avoir de vieillesse acquis selon attestation LPP pour 2020 :
202’233.00
Bonification jusqu’à l’âge de la retraite (art. 16 LPP) : 18% du salaire coordonné de CHF 60’435.-, durant un an
10’878.00
Intérêt minimal à partir du 1er janvier 2017 (art. 12 OPP2) : 1% de l’avoir de vieillesse
2'022.00
Total
233’333.00
Partant, la rente de vieillesse minimale déterminée conformément à l’art. 14 LPP s’élève à CHF 15'866.- (6,8 % x CHF 233'333.-), soit CHF 1'322.- par mois.
Quant à la rente complémentaire pour enfant de retraité calculée conformément à l’art. 17 al. 1 LPP, elle équivaut à 20 % d’une rente correspondant à 6,8 % de l’avoir de vieillesse acquis jusqu’à l’âge de 65 ans, soit CHF 3'173.20 par année (soit 20 % de CHF 15'866.-), ou CHF 264.- par mois (soit 20 % de CHF 1'322.- par mois).
Ainsi, à l’âge pivot de 65 ans, le demandeur aurait, au minimum, perçu un montant mensuel selon la LPP de CHF 2'378.- (soit une rente de vieillesse pour lui de CHF 1'322.- et quatre rentes complémentaires pour enfant de retraité de CHF 264.- chacune, l’aîné du demandeur ayant 26 ans au jour de la retraite). Adapté à la retraite partielle de 20 %, le montant mensuel minimal dû en application de la LPP se serait élevé à CHF 475.60 à réduire encore par un facteur actuariel défini dans l’annexe technique en raison de la retraite anticipée.
Le demandeur perçoit depuis le 1er septembre 2020 une pension de retraite réglementaire de CHF 544,10. Ce montant est ainsi supérieur à la rente de vieillesse et aux quatre rentes complémentaires pour enfant de retraité prévues par la LPP, de CHF 475.60 au total, étant encore précisé que ce montant doit être réduit, étant donné que le demandeur a pris une retraite anticipée partielle.
Partant, le but de la prévoyance professionnelle est, en l’espèce, rempli : le préjudice subi du fait de la retraite anticipée a été réparé par les prestations reçues. En effet, la pension réglementaire versée au demandeur est supérieure à la rente de vieillesse et à la rente complémentaire pour enfant de retraité prévues par la LPP, ce qui respecte les art. 17 et 21 LPP.
Quant à la validité de la modification de l’art. 20 al. 3 RCPEG, il peut être constaté ce qui suit. La CPEG a ramené la rente complémentaire pour enfant de retraité, par le RCPEG, au minimum légal, passant d’un calcul selon la primauté de prestations à un calcul similaire à la primauté de cotisations. Cela étant, même si la chambre de céans devait retenir que la modification en question n’était pas valable car elle ne respectait pas l’art. 6 LCPEG et le principe de la primauté de prestations qui y était ancré, elle ne pourrait pas l’annuler. En effet, la chambre de céans n’est pas compétente pour procéder à un contrôle abstrait du RCPEG, au terme duquel la disposition en question peut être annulée. Dans le contexte d’un contrôle concret de l’art. 20 al. 3 RCPEG, la chambre de céans ne peut que refuser d’appliquer la disposition litigieuse précitée et examiner le droit aux prestations conformément aux dispositions de la LPP (cf. consid. 13 supra). Or, cet examen a montré que la pension de retraite statutaire versée au recourant en application des art. 17 et 18 RCPEG était supérieure à la rente de vieillesse et à la rente complémentaire pour enfant de retraité prévues aux art. 17 et 21 LPP, de sorte que le but de la prévoyance était rempli (cf. consid. 20 supra).
Par ailleurs, la chambre de céans, en tant qu’autorité d’application du droit, n’est pas non plus autorisée à combler la lacune improprement dite résultant de l’absence de disposition transitoire, entraînant une inégalité de traitement entre les fonctionnaires et les enseignants, ces derniers ne disposant pas de la possibilité de prendre leur retraite à n’importe quel moment de l’année scolaire (cf. consid. 16 et 17 supra).
Dans ces conditions, la chambre de céans ne peut qu’inviter le demandeur à saisir l’ASFIP d’une action portant d’une part sur la validité de la nouvelle teneur de l’art. 20 RCPEG, et d’autre part sur l’absence de disposition transitoire.
Par ailleurs, aucune indemnité de dépens ne sera accordée à la défenderesse dans la mesure où les caisses de pension n’ont en principe pas droit à des dépens (ATF 126 V 143 consid. 4a).
Pour le reste, la procédure est gratuite (art. 73 al. 2 LPP et art. 89H al. 1 LPA).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Déclare la demande en paiement recevable.
Déclare l’action en constatation de droit irrecevable.
Au fond :
Rejette la demande en paiement.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110); le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Véronique SERAIN
Le président
Philippe KNUPFER
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’à l’Office fédéral des assurances sociales par le greffe le