rÉpublique et
canton de genÈve
POUVOIR JUDICIAIRE
A/2613/2024 ATAS/257/2025
COUR DE JUSTICE
Chambre des assurances sociales
Arrêt du 14 avril 2025
Chambre 16
En la cause
A______
recourante
contre
OFFICE CANTONAL DE L'EMPLOI
intimé
EN FAIT
A. a. Le 31 octobre 2023, A______ s'est inscrite à l'assurance-chômage afin d'obtenir des prestations à compter du 1er novembre 2023.
b. Selon le contrat d'objectifs de recherches d'emploi du 15 novembre 2023, l'assurée devait à chaque fin de mois fournir à l'office régional de placement (ci‑après : ORP) la preuve écrite des démarches effectuées pour chercher du travail. Le nombre minimum de recherches par mois était fixé à dix. Ses recherches devaient être effectuées chaque semaine et réparties sur l'ensemble du mois concerné. Les formulaires remis après le 5e jour du mois ne seraient pas pris en considération.
B. a. Selon le formulaire de recherches d'emploi pour le mois de mai 2024, l'assurée a effectué neuf offres de services le 1er mai 2024 et une offre de services le 24 mai 2024, cette dernière offre concernant un « stage PPE+ » auprès de B______.
b. Le 29 mai 2024, l'office cantonal de l'emploi (ci-après : OCE) a informé l'assurée que son dossier avait été transmis à la direction juridique car ses recherches d'emploi étaient considérées comme insuffisantes pendant le chômage en mai 2024. Elle avait uniquement effectué des recherches d'emploi les 1er et 24 mai 2024 et non de manière répartie sur tout le mois.
c. Le 31 mai 2024, l'assurée a expliqué qu'elle s'efforçait constamment de trouver un emploi et consacrait une partie significative de son temps à cette tâche tout au long du mois. Elle recherchait, collectait et analysait soigneusement les offres d'emplois et les informations sur les entreprises avant de soumettre son dossier. Elle choisissait de soumettre ses candidatures par blocs, conformément à sa méthode de travail personnelle visant à maximiser son temps de concentration et à ne pas se disperser. Si ses postulations étaient concentrées sur certains jours, cela ne signifiait pas qu'elle ne travaillait pas les autres jours du mois. Son travail était simplement moins visible à ce moment-là.
d. Par décision du 3 juin 2024, l'OCE a prononcé une suspension du droit à l'indemnité de chômage de 3 jours à l'encontre de l'assurée, à compter du 1er juin 2024.
Durant le mois de mai 2024, ses recherches d'emploi n'étaient pas réparties sur l'ensemble du mois. La 10e démarche ne constituait pas une recherche d'emploi mais une recherche de stage. Ses explications ne pouvaient être retenues pour justifier le manquement.
C. a. Le 10 juin 2024, l'assurée a formé opposition auprès de l'OCE à l'encontre de cette décision, demandant l'annulation de la sanction.
b. Le 12 août 2024, l'assurée a commencé un stage de requalification comme chargée de communication et organisation d'événements à 70% au sein d'B______, mesure du marché du travail à laquelle l'OCE l'a enjointe de participer le 8 juillet 2024.
c. Par décision du 7 août 2024, l'OCE a rejeté l'opposition.
Si elle n'avait fait l'objet d'aucun avertissement quant à la répartition des recherches d'emploi durant le mois, la recherche de stage entreprise le 24 mai 2024 ne correspondait pas à une recherche d'emploi, de sorte que ses recherches d'emploi en mai 2024, au nombre de neuf, étaient manifestement insuffisantes et qu'une sanction demeurait justifiée pour des recherches d'emploi insuffisantes en quantité. L'OCE avait appliqué le barème du Secrétariat d'État à l'économie (ci‑après : SECO) et la sanction était conforme au principe de la proportionnalité.
D. a. Par acte du 12 août 2024, l'assurée a recouru auprès de la chambre des assurances sociales de la Cour de justice contre cette décision, concluant à l'annulation de la sanction.
L'OCE aurait dû l'avertir préalablement par rapport à la répartition de ses recherches d'emploi. Il s'agissait de son premier manquement pour répartition non conforme de ses recherches d'emploi, elle avait réalisé le nombre de démarches requis et avait consacré beaucoup de temps à d'autres activités directement liées à sa réinsertion (actualisation de ses profils en lignes, participation à des activités bénéfiques pour son réseau professionnel, préparation soignée de ses candidatures), de sorte que la sanction violait le principe de la proportionnalité. Il était injuste de déclarer sa recherche de stage comme non pertinente, car elle répondait directement à l'objectif de réduction de la durée de son chômage par des moyens adaptés à son profil et à ses compétences. C'était sa conseillère en personnel qui lui avait explicitement demandé de postuler à un ou plusieurs stages, ce qui s'apparentait à une assignation par l'ORP, et elle avait suivi ces instructions de bonne foi. Justifier une sanction pour une seule recherche d'emploi manquante semblait démesuré par rapport au caractère mineur de l'infraction reprochée.
b. Le 9 septembre 2024, l'OCE a persisté dans les termes de sa décision.
c. En l'absence d'observations de l'assurée dans le délai au 3 octobre 2024 imparti à cet effet, la cause a été gardée à juger.
EN DROIT
Sa compétence pour juger du cas d’espèce est ainsi établie.
1.2 Interjeté dans la forme et le délai de trente jours prévus par la loi (art. 56 ss LPGA et 62 ss de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 - LPA - E 5 10), compte tenu des suspensions du 15 juillet au 15 août (art. 60 al. 2 et 38 al. 4 let. c LPGA), le recours est recevable.
2.2 Il sera ici relevé que l'intimé ne motive plus la sanction par le caractère non réparti sur le mois des recherches d'emploi, point en relation avec lequel la recourante n'avait fait l'objet d'aucun avertissement préalable, mais uniquement par le nombre insuffisant de recherches d'emploi, soit neuf au lieu des dix requises. Les griefs de la recourante relatifs à la première motivation ne sont par conséquent plus pertinents et ne seront pas examinés dans la présente procédure.
3.1 Aux termes de l’art. 8 al. 1 let. g LACI, l’assuré a droit à l'indemnité de chômage s'il satisfait aux exigences du contrôle, entre autres conditions.
Les conditions de l'art. 8 al. 1 LACI, qui sont cumulatives (ATF 124 V 215 consid. 2), sont précisées par plusieurs dispositions de la LACI et de l'ordonnance sur l'assurance-chômage obligatoire et l'indemnité en cas d'insolvabilité du 31 août 1983 (OACI - RS 837.02), ainsi que – dans les limites d'admissibilité de telles directives administratives (ATF 144 V 202 ; 144 V 195) – par les instructions édictées par le SECO en sa qualité d'autorité de surveillance de l'assurance-chômage chargée d'assurer une application uniforme du droit (art. 110 LACI), notamment par le biais des Directive LACI IC – marché du travail/assurance-chômage (TC ; ci-après : Bulletin LACI IC).
L’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu’il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis (art. 17 al. 1 LACI). L'assuré doit se conformer aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (art. 17 al 2 in fine LACI).
3.2 Pour juger de la suffisance des efforts consentis par l'intéressé dans ses recherches d'emploi, il doit être tenu compte non seulement de la quantité, mais aussi de la qualité des démarches entreprises (ATF 124 V 231 consid. 4). L'assuré doit cibler ses recherches d'emploi, en règle générale, selon les méthodes de postulation ordinaires et fournir à l'office compétent la preuve des efforts qu'il entreprend pour trouver du travail (art. 26 al. 1 et 2 OACI).
L'autorité compétente dispose d'une certaine marge d'appréciation pour juger si les recherches d'emploi sont suffisantes quantitativement et qualitativement. Elle doit tenir compte de toutes les circonstances du cas particulier. Le nombre de recherches d'emploi dépend notamment de la situation du marché du travail et des circonstances personnelles, telles que l'âge, la formation, la mobilité géographique, les problèmes de langue, etc. (Bulletin LACI IC, n. B 316).
Sur le plan quantitatif, la jurisprudence considère que dix à douze recherches d'emploi par mois sont en principe suffisantes (ATF 124 V 225 consid. 6 ; arrêt du Tribunal fédéral C 258/06 du 6 février 2007 consid. 2.2 ; Boris RUBIN, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, n. 24 ad art. 17), le nombre minimum de recherches étant fixé à quatre par période de contrôle (arrêt du Tribunal fédéral C 176/05 du 28 août 2006). On ne peut cependant pas s'en tenir de manière schématique à une limite purement quantitative et il faut examiner la qualité des démarches de l'assuré au regard des circonstances concrètes, des recherches ciblées et bien présentées valant parfois mieux que des recherches nombreuses (arrêts du Tribunal fédéral 8C_737/2017 du 8 janvier 2018 consid. 2.2 et 8C_589/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.2). Des recherches insuffisantes peuvent donner lieu à une sanction, même lorsqu’aucun objectif précis n’a été fixé (arrêt du Tribunal fédéral C 78/05 du 14 septembre 2005). L’art. 27a OACI précise que chaque mois civil constitue une période de contrôle.
Les exigences de contrôle, dont l’art. 27a OACI, ont pour but de permettre aux organes d’exécution de la LACI de se prononcer suffisamment tôt sur le bien‑fondé d'une demande d'indemnisation, afin de prévenir d'éventuels abus, en disposant des éléments essentiels qui leur sont nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause. Dans cette mesure, elles n’excèdent pas le cadre légal posé par l'art. 17 al. 2 LACI, relatif aux prescriptions de contrôle édictées par le Conseil fédéral (arrêt du Tribunal fédéral C 24/04 du 7 juillet 2004). Le Tribunal fédéral a admis que des recherches quantitativement insatisfaisantes durant une seule période de contrôle au sens de l’art. 27a OACI justifient le prononcé d’une sanction, et que les efforts pour rechercher un emploi au cours des mois qui précèdent ou qui suivent ne suffisent pas à excuser un tel manquement (arrêts du Tribunal fédéral C 58/05 du 11 juillet 2005 consid. 2 et C 255/00 du 21 février 2001 consid. 4b). Notre Haute Cour a cependant considéré, dans le cas d’une assurée censée faire dix recherches par mois, et qui pour le mois de septembre 2020 avait mentionné une recherche datant du 31 août 2020 et neuf autres postulations en septembre, que l'avance d'un jour dans l'envoi d'une postulation, au demeurant non comptabilisée parmi les dix recherches relatives au mois d’août, n'avait pas prolongé le chômage de l’assurée, et qu’une sanction dans un tel cas relevait du formalisme excessif, si bien qu’elle devait être annulée (arrêt du Tribunal fédéral 8C_683/2021 du 13 juillet 2022 consid. 3.4).
Dans sa jurisprudence, la chambre de céans a notamment confirmé la principe et la quotité d'une suspension de 3 jours prononcée à l'encontre d'une assurée à laquelle il était initialement reproché de n'avoir effectué que neuf recherches personnelles d'emploi au lieu des dix requises pendant un mois mais qui avait, dans la procédure d'opposition, démontré avoir effectivement procédé à dix recherches personnelles d’emploi, mais avoir oublié de transmettre l’une de celle‑ci à l’ORP (ATAS/1031/2022 du 24 novembre 2022). Dans un autre arrêt, la chambre de céans a confirmé le principe d'une suspension prononcée à l'encontre d'un assuré ayant effectué neuf recherches d'emploi au lieu des dix requises, mais a diminué la sanction de 3 à 1 jour car il n'avait omis de fournir qu'une seule recherche personnelle d'emploi et avait signé un contrat de travail à la fin du mois en question et se trouvait donc à quelques jours d'être libéré de son obligation de recherches d'emploi (ATAS/88/2020 du 5 février 2020).
3.3 La violation des obligations que l'art. 17 LACI impose à l'assuré expose ce dernier à une suspension de son droit à l'indemnité.
En vertu de l’art. 30 al. 1 LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est notamment suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci ne fait pas tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour trouver un travail convenable (let. c) ; ou n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment refuse un travail convenable, ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but (let. d).
La suspension du droit à l'indemnité est destinée à poser une limite à l'obligation de l'assurance-chômage d'allouer des prestations que l'assuré aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre l'assuré, d'une manière appropriée, du préjudice causé à l'assurance‑chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_316/2007 du 16 avril 2008 consid. 2.1). La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de la proportionnalité (arrêt du Tribunal fédéral 8C_675/2014 du 12 décembre 2014 consid. 5.3).
Les motifs de suspension précités peuvent donner lieu à une sanction non seulement en cas de faute intentionnelle, mais aussi en cas de négligence légère. D’une manière générale, un comportement simplement évitable justifie une sanction (Boris RUBIN, op. cit., n. 15 ad art. 30).
3.4 Selon le Bulletin LACI IC, lorsque les recherches personnelles d'emploi de l’assuré sont insuffisantes, l’autorité compétente prononce, pour chaque période de contrôle, une décision de suspension du droit à l’indemnité. Elle ne peut en effet attendre sans agir pour ensuite prononcer une suspension d’autant plus sévère, voire remettre l’aptitude au placement en question. Si, après avoir subi une suspension du droit à l’indemnité, l’assuré ne modifie pas son comportement, la durée de la suspension sera prolongée de manière appropriée (n. B323). Une suspension du droit à l’indemnité doit être prononcée pour chaque faute, même s’il s’agit d’une simple négligence (faute légère). Cela vaut pour tous les motifs de suspension, sauf pour celui du chômage fautif qui présuppose une provocation intentionnelle ou par dol éventuel du licenciement. S’il y a motif de suspension au sens de l’art. 30 al. 1 LACI et que la faute est suffisamment établie, l’organe d’exécution prononce une suspension du droit à l’indemnité. Il ne lui est pas permis d’adresser d’abord un avertissement à l’assuré (n. D2 et D3).
3.5 L'assurance alloue des prestations financières au titre des mesures relatives au marché du travail en faveur des assurés et des personnes menacées de chômage (art. 59 al. 1 LACI). Ces mesures comprennent des mesures de formation (section 2), des mesures d’emploi (section 3) et des mesures spécifiques (section 4 ; art. 59 al. 1bis LACI). Les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but d'améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable (let. a), de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail (let. b), de diminuer le risque de chômage de longue durée (let. c), de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (let. d ; art. 59 al. 2 LACI). Sont réputés mesures d’emploi notamment les emplois temporaires qui entrent dans le cadre de programmes organisés par des institutions publiques ou privées à but non lucratif ; ces programmes ne doivent toutefois pas faire directement concurrence à l’économie privée (let. a), les stages professionnels dans une entreprise ou une administration ; en cas de chômage élevé, le Conseil fédéral peut prévoir la participation des personnes subissant le délai d’attente visé à l’art. 18 al. 2 à de tels stages (let. b), les semestres de motivation destinés aux assurés cherchant une place de formation au terme de leur scolarité obligatoire pour autant qu’ils n’aient achevé aucune formation professionnelle et ne soient pas titulaires d’une maturité (let. c ; art. 64a al. 1 LACI).
3.6 En l'espèce, la recourante conteste la non-prise en considération de sa recherche de stage comme recherche d'emploi et ainsi le fait de ne pas avoir effectué le nombre de recherches personnelles d'emploi requis en mai 2024.
En l'occurrence, il ressort du formulaire des recherches personnelles d'emploi soumis à l'intimé pour le mois de mai 2024 que la recourante a effectué neuf offres de service le 1er mai 2024 et une demande de stage « PPE + » auprès de B______ le 24 mai 2024, ceci dans le cadre d'une assignation de l'ORP selon ses indications dans ledit formulaire.
Le fait que la recourante a indiqué postuler à un stage démontre qu'elle avait conscience que sa démarche ne s'inscrivait pas dans le cadre d'une recherche d'emploi, au sens de l'art. 17 al. 1 in fine LACI, mais dans celui d'une recherche de stage, soit en vue d'effectuer une mesure relative au marché du travail au sens des art. 59 ss LACI et plus précisément une mesure d'emploi au sens de l'art. 64a LACI, mesures qui ont pour but de favoriser l'intégration professionnelle et ainsi, indirectement, d'abréger le chômage. Dans son recours, la recourante a d'ailleurs indiqué que sa conseillère en personnel lui avait explicitement demandé de postuler à un ou plusieurs stages, en lui fixant un nombre minimum de stages ainsi qu'un délai pour accomplir cette tâche, et lui avait indiqué que ces recherches de stage faisaient partie de ses obligations de réinsertion professionnelle, s'agissant donc d'une obligation venant s'ajouter à celle des recherches personnelles d'emploi. Il sera sur ce point relevé que, contrairement à ce qu'affirme la recourante, si des recherches d'emploi sont directement susceptibles de permettre d'abréger le chômage, tel n'est pas le cas d'un stage, qui vise dans un premier temps à favoriser l'intégration professionnelle, pour qu'ensuite cette intégration permette d'abréger le chômage.
C'est par conséquent à juste titre que l'intimé a retenu que la recherche de stage effectuée par la recourante ne pouvait être qualifiée de recherche d'emploi et qu'il a, partant, constaté que celle-ci avait effectué neuf recherches d'emploi en mai 2024 au lieu des dix requises.
La recourante s'étant engagée à effectuer au minimum dix recherches d'emploi par mois, l'intimé était, partant, fondée à retenir que les recherches d'emploi étaient insuffisantes, de sorte que la sanction est fondée dans son principe.
4.1 Selon l'art. 30 al. 3 3e phr. LACI, la durée de la suspension est proportionnelle à la gravité de la faute de l'assuré et ne peut excéder, par motif de suspension, 60 jours. L'art. 30 al. 3bis LACI précise que le Conseil fédéral peut prescrire une durée minimale pour la suspension.
En vertu de l’art. 45 al. 3 OACI, la suspension dure de 1 à 15 jours en cas de faute légère (let. a) ; de 16 à 30 jours en cas de faute de gravité moyenne (let. b) ; de 31 à 60 jours en cas de faute grave.
La durée de la suspension du droit à l'indemnité de chômage est fixée compte tenu non seulement de la faute, mais également du principe de proportionnalité (Thomas NUSSBAUMER, Arbeitslosenversicherung, in Soziale Sichereit, SBVR, Vol. XIV, 2e éd., n. 855 p. 2435). En tant qu'autorité de surveillance, le SECO a adopté un barème indicatif des suspensions à l'intention des organes d'exécution. Un tel barème constitue un instrument précieux pour ces organes d'exécution lors de la fixation de la sanction et contribue à une application plus égalitaire des sanctions dans les différents cantons. Cela ne dispense cependant pas les autorités décisionnelles d'apprécier le comportement de l'assuré compte tenu de toutes les circonstances – tant objectives que subjectives – du cas d'espèce et de fixer la sanction en fonction de la faute (arrêts du Tribunal fédéral 8C_149/2023 du 14 août 2023 consid. 3.3 et 8C_777/2017 du 2 août 2018 consid. 4.1).
Le Bulletin LACI IC prévoit une suspension de l’indemnité de 3 à 4 jours en cas de recherche insuffisante d'emploi durant la période de contrôle pour la première fois, de 5 à 9 jours pour la deuxième fois et de 10 à 19 jours pour la troisième fois, la faute étant considérée légère les deux premières fois et légère à moyenne pour la troisième fois (ch. D79).
4.2 La quotité de la suspension du droit à l'indemnité de chômage dans un cas concret constitue une question relevant du pouvoir d'appréciation (arrêt du Tribunal fédéral 8C_194/2013 du 26 septembre 2013 consid. 5.2). Le pouvoir d’examen de la chambre de céans n’est pas limité à la violation du droit mais s’étend également à l’opportunité de la décision administrative (« Angemessenheitskontrolle »). En ce qui concerne l’opportunité de la décision en cause, l’examen du tribunal porte sur le point de savoir si une autre solution que celle que l’autorité, dans un cas concret, a adoptée dans le cadre de son pouvoir d’appréciation et en respectant les principes généraux du droit, n’aurait pas été plus judicieuse quant à son résultat. Le juge des assurances sociales ne peut toutefois, sans motif pertinent, substituer sa propre appréciation à celle de l’administration ; il doit s’appuyer sur des circonstances de nature à faire apparaître sa propre appréciation comme la mieux appropriée (ATF 137 V 71 consid. 5.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_758/2017 du 19 octobre 2018 consid. 4.3 ; Boris RUBIN, op. cit., n. 110 ad art. 30).
4.3 En l'espèce, la recourante affirme qu'une seule recherche d'emploi manquante ne pourrait justifier la suspension litigieuse, une telle sanction étant excessivement sévère et démesurée par rapport à l'infraction mineure reprochée.
Or, en prononçant une suspension de 3 jours, l'intimé a prononcé la sanction minimum de la tranche prévue par le Bulletin LACI IC pour les premières recherches d'emploi insuffisantes reprochées. Il a ce faisant non seulement pris en compte le fait que la recourante n'avait pas d'antécédents, que ce soit pour recherches d'emploi insuffisantes ou pour d'autres manquements, mais également du fait qu'il s'agissait d'une faute légère.
Dans ce contexte, la chambre de céans n'a aucun motif pertinent pour s'écarter de l'appréciation de l'office intimée, la suspension de 3 jours apparaissant conforme au principe de la proportionnalité.
Dans ces circonstances, la décision de l'intimé est conforme au droit et le recours à son encontre, mal fondé, sera rejeté.
Pour le surplus, la procédure est gratuite (art. 89H al. 1 LPA et vu l'art. 61 let. fbis LPGA).
PAR CES MOTIFS, LA CHAMBRE DES ASSURANCES SOCIALES :
Statuant
À la forme :
Au fond :
Le rejette.
Dit que la procédure est gratuite.
Informe les parties de ce qu’elles peuvent former recours contre le présent arrêt dans un délai de 30 jours dès sa notification auprès du Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 LUCERNE), par la voie du recours en matière de droit public, conformément aux art. 82 ss de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral, du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110) ; le mémoire de recours doit indiquer les conclusions, motifs et moyens de preuve et porter la signature du recourant ou de son mandataire ; il doit être adressé au Tribunal fédéral par voie postale ou par voie électronique aux conditions de l'art. 42 LTF. Le présent arrêt et les pièces en possession du recourant, invoquées comme moyens de preuve, doivent être joints à l'envoi.
La greffière
Nathalie KOMAISKI
La présidente
Justine BALZLI
Une copie conforme du présent arrêt est notifiée aux parties ainsi qu’au Secrétariat d'État à l'économie par le greffe le