POUVOIR JUDICIAIRE
A/993/2024 LCI
JTAPI/1124/2024
JUGEMENT
DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
du 13 novembre 2024
dans la cause
Mesdames et Messieurs A______, B______, C______, D______ et E______, représentés par Me Olivier WASMER, avocat, avec élection de domicile
contre
DÉPARTEMENT DU TERRITOIRE-OAC
EN FAIT
Cette parcelle se situe en zone agricole.
A teneur de l’acte de vente du 11 octobre 1996, un droit d’habitation gratuit sur la maison et le jardin était accordé à Monsieur E______, père des précités, sa vie durant.
Le 16 juin 2008, lors d'un contrôle effectué sur place, le département des constructions et des technologies de l’information (ci-après : DCTI), devenu depuis lors notamment le département du territoire (ci-après : DT ou le département) a constaté qu'un certain nombre de constructions et d'installations (nouveau bâtiment de 100 m2, paroi en bois de 2 m de hauteur et de 50 m de longueur, portails, couvert et places de stationnement) avait été érigé sans autorisation sur la parcelle n° 1______.
Par courrier du 7 juillet 2008, le département a informé M. E______ que cette situation constituait une infraction aux art. 1 et ss de la loi sur les constructions et les installations diverses du 14 avril 1988 (LCI - L 5 05), lui laissant la possibilité de se déterminer dans un délai de 10 jours. Une procédure d’infraction I/2______ a été ouverte.
Par courrier du 18 juillet 2008, M. E______ a expliqué au département que la propriété avait appartenu à sa grand-mère puis à son père avant d’être rachetée par ses enfants. Du temps de sa grand-mère, soit dans les années 1962, une barrière avait été posée entre les parcelles n° 1______ et 3______. Lorsque son père était propriétaire de la parcelle, le toit du bâtiment n° 4______ (buanderie) avait été prolongé jusqu'en « limite de propriété » soit la barrière existante et agrandi pour servir de couvert. Suite à l’achat de la propriété par ses enfants en 1995, lesquels lui avaient concédé un droit d'habitation, il avait aménagé un appartement dans l'ancien bâtiment n° 4______ et sous le couvert existant, effectivement sans autorisation. À cet égard, il sollicitait la possibilité de régulariser la situation par le dépôt d'une requête en autorisation de construire. Enfin, lors de la cadastration faite le 30 novembre 2007 par G______ SA, il avait appris que le bâtiment n° 5______ empiétait de fait sur la parcelle n° 3______ de 5 m2. Il avait proposé à ses voisins de leur racheter ces 5 m2 ou de créer une servitude, voire de faire un échange de terrain et restait dans l'attente de leur détermination.
Par courrier du 30 juillet 2008, le département a imparti un délai de 30 jours à M. E______ pour déposer une autorisation de construire en vue de régulariser la situation, lui précisant que toutes mesures ou sanction justifiées par la situation demeuraient en l’état réservées.
Le 29 juillet 2009, faisant suite au dépôt le 30 septembre 2008 d’une requête en autorisation de construire DD 6______ portant sur l’« agrandissement d’une villa pour création d’un logement de 3 pièces indépendant », le département a avisé M. E______ que cette requête devait porter sur l'ensemble des constructions et installations dénoncées. Un délai de 30 jours lui était imparti pour compléter sa demande.
Par courrier du 15 octobre 2021, faisant suite à un contrôle effectué sur la photo aérienne datant de 2020, le département a informé M. E______ avoir constaté que des constructions et installation auraient été réalisées sans autorisation, à savoir : un mur antibruit, un local à citerne, des annexes, une serre et des clôtures. Il l’invitait à lui faire part, par écrit et dans un délai de 10 jours, de ses éventuelles explications et/ou observations, lui précisant que toutes mesures ou sanction justifiées par la situation demeuraient en l’état réservées.
Par courrier du 2 novembre 2021, sous la plume d’un conseil, M. E______ a expliqué que, sauf erreur, le mur antibruit avait été construit en 1962 et le local à citernes en bois, comme les annexes qui en étaient proches, en 1995. La serre était un objet totalement amovible. Enfin, les clôtures avaient été posées, sauf erreur également, en 1974 par sa grand-mère. Il rappelait pour le surplus ne pas être propriétaire de la parcelle n° 1______ et ne posséder qu’un droit d’habitation sur la maison qui s’y trouvait.
Par courriers du 19 novembre 2021, le département a interpellé les propriétaires afin qu'ils puissent également se prononcer sur la situation constatée, à savoir la construction sans autorisation du logement indépendant, du mur antibruit, du local à citerne, des annexes, du couvert à voiture, de la serre et de l’ensemble des clôtures.
Par courrier du 14 janvier 2022, ces derniers, par l'intermédiaire du même conseil que M. E______, ont expliqué n’avoir par érigé les constructions et installations litigieuses, reprenant les explications fournies par leur père. Ils considéraient néanmoins que celles-ci n'avaient pas à faire l'objet d'une requête en autorisation ou, pour les plus anciennes, qu'elles étaient au bénéfice de la prescription trentenaire.
Ils ont joint l’acte de vente de la parcelle n° 1______.
Cette décision, adressée dans un premier temps à Monsieur H______ Architecte, ancien mandataire de M. E______, a été notifiée à Monsieur I______, nouveau mandataire du précité.
Par décision du même jour, informant les propriétaires qu’il notifiait ce jour une décision de refus à M. H______ (DD 6______), le département a ordonné aux propriétaires de remettre en état leur parcelle, dans un délai de six mois, en procédant à :
la remise en état du bâtiment n° 5______ à son état d'origine (selon les plans d'état existants fournis avec la DD 6______, en démolissant et évacuant la partie nord-est du bâtiment, agrandie sans autorisation ;
la démolition et évacuation du mur antibruit situé le long de la route du J______;
la démolition et évacuation du local à citerne, ainsi que le déplacement de la citerne à son emplacement d'origine ;
la démolition et évacuation des diverses annexes (cabanes, abris etc.) situées entre le local à citerne et le couvert à voiture ;
la démolition et évacuation du couvert à voiture ;
le démontage et évacuation de la serre ;
la suppression de l'ensemble des clôtures, ainsi que leurs structures ;
la remise en état du terrain naturel.
Un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de cette remise en état devrait lui parvenir dans le même délai.
Au surplus, suite à un contrôle effectué le 28 février 2023 par un collaborateur de l'office des autorisations de construire (ci-après : OAC), la création d’un étang artificiel et d'un ponton en bois, sans autorisation, avait été constatée. Il les invitait dès lors à lui faire part, par écrit et dans un délai de 10 jours, de leurs éventuelles explications et/ou observations à ce sujet, leur précisant que toutes mesures ou sanction justifiées par la situation demeuraient en l’état réservées.
S’en sont suivis plusieurs échanges de correspondance entre le conseil des propriétaires et M. E______ et le département, en lien avec les deux décisions du ______ 2024 précitées.
Par acte du 18 mars 2024, sous la plume de leur conseil, les propriétaires et M. E______ ont recouru auprès du Tribunal administratif de première instance (ci‑après : TAPI ou le tribunal) à l'encontre de la décision de remise en état du ______ 2024, concluant, préalablement, au constat de sa nullité, après avoir ordonné au département l'apport du dossier complet de la DD 6______ et la restitution de l'effet suspensif au recours ; principalement, à l’annulation de la décision, sous suite de frais et dépens.
La décision, nullement motivée, leur avait été notifiée à l’exception de M. E______, pourtant également lésé. De ce fait, elle était entachée d’un vice de forme au sens des art. 46 al. 1 et 47 de la loi sur la procédure administrative du 12 septembre 1985 (LPA-GE - E 5 10) et devait être considérée comme nulle.
Leur droit d’être entendu avait également été gravement violé, l’OAC n'ayant à l'évidence nullement tenu compte des demandes d'autorisation de construire déposées en 2008 et 2009 et de leurs arguments au sujet des objets litigieux avant de rendre sa décision. De même, il n’avait pas tenu compte du fait que le mur antibruit longeant la route de J______ avait été construit aux frais de la commune suite à une expropriation de 100 m2 de leur parcelle pour l'élargissement de cette route dans les années 1960. De plus, l’OAC avait rendu sa décision 17 ans après la demande d'autorisation de construire déposée en 2008 et 2 ans après la correspondance de leur conseil, sans qu’ils ne reçoivent de mise en demeure, de rapport ou de projet de décision leur permettant de se positionner formellement. Or, la décision querellée, de par les lourdes conséquences, notamment pour M. E______, et les coûts très importants liés aux démolitions ordonnées qu’elle engendrerait, ne respectait aucunement les principes de proportionnalité, de subsidiarité, de célérité et de bonne foi, violations au sujet desquelles ils devaient pouvoir se positionner en vue d’une pesée des intérêts en présence. La décision était également nulle pour ce motif.
Dans la mesure où il portait sur des constructions très anciennes non invoquées voire même tolérées pendant plusieurs décennies par l'autorité compétente, l’ordre de remise en état violait les principes de proportionnalité et subsidiarité. Pour rappel, la parcelle et l'habitation n'avaient jamais été exploitées à des fins agricoles. De plus, en l'état, il leur était totalement impossible de se déterminer sur l’attente concrète et déraisonnable du DT quant à la remise en état du terrain naturel.
Enfin, la demande de remise en état du terrain dans son ensemble incluant les 7 points litigieux s'y trouvant était dénuée de sens, puisque la parcelle n'avait jamais été exploitée à titre agricole et que le mur antibruit construit en 1960 et l'installation de clôtures posées en 1974 tombaient manifestement sous le coup de la prescription de 30 ans ainsi que le délai de péremption de 30 ans. Il devait en aller de même du local à citernes et des annexes, aucun élément du dossier ne permettant de constater ou de considérer que ces installations auraient été établies postérieurement à 1990. Quant à la construction de l'habitation du 3 pièces qu'occupait M. E______ sur le bâti existant du boiton à cochons, de l'ancienne écurie et de la buanderie, elle avait été tolérée pendant 17 ans. Partant, la décision de démolition et de remise en état de l'ensemble de la parcelle devait être annulée.
Ils ont joint un chargé de pièces, dont un courrier du Monsieur K______, entrepreneur, indiquant que les différentes interventions tant sur l’existant que sur l’extension du bâtiment avaient généré un coût avoisinant CHF 300'000.- et la constitution de servitude d’empiètement du 25 juin 2009 au profit de la parcelle n° 1______ sur la parcelle n° 3______.
Le recours ayant effet suspensif automatique, la requête en ce sens des recourants était superfétatoire.
Les recourants semblaient lui reprocher de ne pas avoir motivé sa décision. Or, cette dernière indiquait clairement la base légale sur laquelle elle se fondait et les motifs pour lesquels il avait ordonné la remise en état. Il ressortait au demeurant de leurs écritures qu’ils avaient correctement appréhendé la portée de son ordre.
Le grief de l’irrégularité de la notification de la décision au motif que M. E______ n'en aurait pas été le destinataire, bien qu'il bénéficiait d'un droit d'habitation sur la parcelle n° 1______ et avait déposé une requête en vue régularisation de la situation, était infondé. Les mesures nécessaires à éliminer une situation contraire au droit devaient être dirigées contre le perturbateur, à savoir celui qui avait occasionné un dommage ou un danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par comportement), mais aussi celui qui exerçait sur l'objet qui avait provoqué une telle situation un pouvoir de fait ou de droit (perturbateur par situation), lequel pouvait être le propriétaire. En l’espèce, il avait considéré plus judicieux d'agir directement à l’encontre des propriétaires dès lors qu’ils bénéficiaient de la maîtrise du foncier, étant précisé que c'était M. E______ qui l’avait rendu attentif au fait qu'il n'était pas le propriétaire de la parcelle concernée. Pour le surplus, le défaut de désignation des parties et les erreurs dans l'écriture de leurs noms ou de leurs adresses n'entraînaient la nullité de l'acte que si, exceptionnellement, les parties n’étaient pas individuellement reconnaissables d'une autre manière, condition non réalisée en l’espèce. M. E______ avait en tout état également recouru à l’encontre de la décision querellée.
Au fond, les recourants lui reprochaient de ne s'être fondé que sur l'art. 129 LCI pour rendre sa décision, sans évoquer les dispositions légales applicables en matière d'aménagement du territoire. A cet égard, la procédure d'infraction ne devait pas être confondue à la procédure d'autorisation de construire. C’était dans ce cadre que les problématiques d'aménagement du territoire avaient été abordées, étant relevé que le refus d’autorisation n’avait pas fait l’objet d’un recours.
Il contestait n’avoir pas pris en compte leurs explications et informations avant le prononcé de sa décision et, partant, avoir violé leur droit d’être entendu. Au contraire, les recourants avaient largement eu l'occasion de s'exprimer sur la situation dénoncée. Au surplus, la décision querellée n’avait été notifiée qu’après instruction et refus de la demande d'autorisation de construire visant à régulariser la situation.
L'ordre de remise en état était pour le surplus proportionné, le droit fédéral exigeant en principe que soit rétabli un état conforme au droit lorsque des constructions ou des installations illicites étaient réalisées en dehors de la zone à bâtir. Le montant important de la remise en état n'était à cet égard pas à lui seul décisif. Ainsi, sachant, que les constructions et installations érigées sans autorisation n'avaient pas pu être régularisées et que le principe de la séparation de l'espace bâti et non bâti devait être impérativement mis en œuvre, on ne voyait pas quelle autre mesure moins contraignante que celle qui avait été prise aurait pu être mise en œuvre. Bien que ces procédures aient duré plusieurs années, à aucun moment il n’avait été donné de garantie à M. E______ sur le fait qu'il pourrait conserver ses constructions et installations et continuer à en jouir. Le fait que la parcelle n’était plus, depuis de nombreuses années, exploitée par l'agriculture, n’y changeait rien, celle-ci demeurant en zone agricole et pouvant tout à fait retrouver cette utilité, le cas échéant.
Enfin, le Tribunal fédéral avait nié la possibilité de se prévaloir de la prescription trentenaire hors de la zone à bâtir.
Par courrier du 6 juin 2024, les recourants ont informé le tribunal avoir entrepris des travaux sur leur parcelle, notamment pour enlever la citerne à mazout et l’installation y afférente. S’agissant du mur antibruit, l’autorisation avait été donnée à l’époque et il convenait de rechercher les pièces utiles dans les archives de la commune. Ils ont requis un délai supplémentaire pour leur réplique, ce qui leur a été accordé.
Par réplique du 3 juillet 2024, les recourants ont persisté dans leurs motifs et conclusions, sous réserve de la restitution de l’effet suspensif au recours et de l’apport du dossier de la DD 6______. Il devait être ordonné à la commune de produire tous documents utiles concernant l’autorisation de construire le mur antibruit sollicitée en 1960.
Ils ont relevé en préambule que la décision de refus d’autorisation ne leur avait pas été notifiée et que M. E______ avait fait enlever la citerne à mazout et l’abri à voiture. Pour le surplus, l’habitation de 3 pièces occupée par le précité n’était pas « un nouveau bâtiment de 100 m2 » mais avait été construit sur un bâti existant depuis toujours, soit l’ancien abri à cochons, l’ancienne écurie et la buanderie. Le traitement du dossier par l’OAC était problématique, notamment s’agissant de la notification de la décision querellée et du refus d’autorisation. La décision était enfin arbitraire tant par son manque de motivation que par le résultat auquel elle parvenait.
Ils ont joint un chargé de pièces complémentaires.
Pour le surplus, si l'instruction de cette demande avait effectivement pris plusieurs années, force était de relever que M. E______ ne s’était jamais soucié de l'évolution de son dossier. Aucun déni de justice ou retard injustifié ne saurait dès lors lui être reproché. En tout état, ce n’était pas le refus d'autorisation et l'émolument qui faisaient l'objet de la présente procédure.
Comme déjà exposé, le précité ne pouvait en outre lui reprocher de ne pas avoir été le destinataire de la décision querellée, dès lors qu’il était en droit d'agir directement à l'encontre du perturbateur par situation (soit en l'occurrence les propriétaires). Quant à son droit d’habitation, il relevait du droit privé. Il n'y avait ainsi aucun vice de procédure grave dans la notification de cette décision pouvant entraîner sa nullité.
Il renvoyait à ses précédentes écritures s’agissant de la violation du droit d’être entendu alléguée. Les recourants avaient largement pu faire valoir leur position, admettant notamment dans ce cadre, pour ce qui concernait l'habitation occupée par M. E______, que celle-ci correspondait à l'origine à un boiton à cochons et ne contestant pas que le mur antibruit avait été édifié sur leur parcelle, sans en revanche être en mesure de démontrer qu'il l'aurait été à la demande de la commune à la suite d'une procédure d'expropriation.
Conforme aux dispositions légales et à la jurisprudence applicables, la remise en état contestée n'était enfin en rien arbitraire.
Par courriers des 11 et 25 septembre 2024, le tribunal a invité la commune à bien vouloir se déterminer, en joignant dans la mesure du possible toutes pièces utiles, sur les affirmations des recourants concernant le mur antibruit situé le long de la ______[GE], à savoir qu’il aurait été dûment autorisé et construit dans les années 1960, aux frais de la commune, suite à une expropriation de 100 m2 de leur parcelle pour l’élargissement de la ______[GE].
Le 17 octobre 2024, la commune a répondu que malgré ses recherches, elle n’avait pas retrouvé de dossier d’autorisation de construire pour la réalisation d’un mur antibruit sur la parcelle n° 1______. Cependant, après lecture des livres des procès-verbaux du Conseil Municipal de 1960 à 1969, elle avait pu constater que la délibération n° 30 du 13 août 1965 concernant l’élargissement de la route de J______ et les cessions du domaine public, 7______, avait été approuvée par arrêté du Conseil d’Etat du 22 octobre 1965.
Elle joignait des photos de l’extrait précité.
Ce courrier et son annexe ont été transmis aux parties pour information.
Le 28 octobre 2024, le département a relevé concernant ces documents qu’il n’était question que de l’élargissement de la route de J______, aucune mention n’étant faite concernant le mur édifié sur la parcelle concernée. Sur cette base, il ne pouvait que persister dans ses observations et conclusions du 24 mai 2024.
EN DROIT
Le Tribunal administratif de première instance connaît des recours dirigés, comme en l’espèce, contre les décisions prises par le département en application de la LCI (art. 115 al. 2 et 116 al. 1 de la loi sur l’organisation judiciaire du 26 septembre 2010 - LOJ - E 2 05 ; art. 143 et 145 al. 1 LCI).
Interjeté en temps utile et dans les formes prescrites devant la juridiction compétente, le recours est recevable au sens des art. 62 à 65 LPA.
La recevabilité du recours suppose encore que leurs auteurs disposent de la qualité pour recourir.
La qualité pour recourir est notamment reconnue à toute personne atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (art. 60 al. 1 let. b LPA).
Cette notion d’intérêt digne de protection s’interprète à la lumière de la jurisprudence fédérale rendue en application de l’art. 89 al. 1 de la loi fédérale sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF - RS 173.110 ; ATF 144 I 43 consid. 2.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_130/2023 du 1er mai 2023 consid. 3.1 ; ATA/1346/2023 du 12 décembre 2023 consid. 2.2).
Le recourant doit se trouver dans une relation spéciale, étroite et digne d’être prise en considération avec l’objet de la contestation et retirer un avantage pratique de l’annulation ou de la modification de la décision en cause, qui permette d’admettre qu’il est touché dans un intérêt personnel se distinguant nettement de l’intérêt général, de manière à exclure l’action populaire. Cet intérêt digne de protection ne doit pas nécessairement être de nature juridique, un intérêt de fait étant suffisant (ATF 144 I 43 consid. 2.1 ; 143 II 506 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_130/2023 du 1er mai 2023 consid. 3.2).
En matière de droit des constructions, le voisin direct de la construction ou de l’installation litigieuse a en principe la qualité pour recourir (ATF 139 II 499 consid. 2.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_164/2019 du 20 janvier 2021 consid. 1). Outre les propriétaires de biens-fonds voisins, les locataires, notamment, sont également susceptibles de remplir les conditions énoncées à l’art. 60 al. 1 let. b LPA (arrêts du Tribunal fédéral 1C_56/2019 du 14 octobre 2019 consid. 1 ; 1C_206/2019 du 6 août 2019 consid. 3.1 et les arrêts cités ; ATA/66/2020 du 21 janvier 2020 consid. 2b et les références cités).
Le Tribunal fédéral a notamment admis la qualité pour recourir contre une autorisation de construire des locataires, dont les baux n'étaient pas résiliés, lorsque, si elle était confirmée, ladite autorisation les priverait de la jouissance de locaux dont la transformation était projetée (arrêt du Tribunal fédéral 1C_61/2011 du 4 mai 2011 ; ATA/181/2013 du 19 mars 2013 consid. 4 et les références citées).
Par conséquent, l’ensemble des recourants possédant la qualité pour recourir, leur recours est recevable sous l’angle de l’art. 60 LPA également.
L’objet du litige est principalement défini par l’objet du recours (ou objet de la contestation), les conclusions du recourant et, accessoirement, par les griefs ou motifs qu’il invoque. L’objet du litige correspond objectivement à l’objet de la décision attaquée, qui délimite son cadre matériel admissible (ATF 136 V 362 consid. 3.4 et 4.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_581/2010 du 28 mars 2011 consid. 1.5 ; ATA/1218/2017 du 22 août 2017 consid. 3b et l'arrêt cité). La contestation ne peut excéder l’objet de la décision attaquée, c’est-à-dire les prétentions ou les rapports juridiques sur lesquels l’autorité inférieure s’est prononcée ou aurait dû se prononcer (ATA/1218/2017 du 22 août 2017 consid. 3b ; ATA/421/2017 du 11 avril 2017 consid. 5 et les arrêts cités ; ATA/1145/2015 du 27 octobre 2015 consid. 4b).
Selon l'art. 61 al. 1 LPA, le recours peut être formé pour violation du droit, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ou pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents (let. b). En revanche, les juridictions administratives n'ont pas compétence pour apprécier l'opportunité de la décision attaquée, sauf exception prévue par la loi (art. 61 al. 2 LPA), non réalisée en l'espèce.
Il y a en particulier abus du pouvoir d'appréciation lorsque l'autorité se fonde sur des considérations qui manquent de pertinence et sont étrangères au but visé par les dispositions légales applicables, ou lorsqu'elle viole des principes généraux du droit tels que l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, le principe de la bonne foi et le principe de la proportionnalité (ATF 143 III 140 consid. 4.1.3 ; 140 I 257 consid. 6.3.1 ; 137 V 71 consid. 5.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_763/2017 du 30 octobre 2018 consid. 4.2 ; Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2011, p. 179 n. 515).
Selon la maxime inquisitoire, qui prévaut en particulier en droit public, l'autorité définit les faits pertinents et ne tient pour existants que ceux qui sont dûment prouvés. Elle ne dispense pas pour autant les parties de collaborer à l'établissement des faits ; il incombe à celles-ci d'étayer leurs propres thèses, de renseigner le juge sur les faits de la cause et de lui indiquer les moyens de preuves disponibles, spécialement lorsqu'il s'agit d'élucider des faits qu'elles sont le mieux à même de connaître (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_728/2020 du 25 février 2021 consid. 4.1 ; 2C_1156/2018 du 12 juillet 2019 consid. 3.3 et les arrêts cités).
Lorsque les preuves font défaut ou s'il ne peut être raisonnablement exigé de l'autorité qu'elle les recueille pour les faits constitutifs d'un droit, le fardeau de la preuve incombe à celui qui entend se prévaloir de ce droit (cf. ATF 140 I 285 consid. 6.3.1 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_27/2018 du 10 septembre 2018 consid. 2.2 ; 1C_170/2011 du 18 août 2011 consid. 3.2 et les références citées ; ATA/99/2020 du 28 janvier 2020 consid. 5b). Il appartient ainsi à l'administré d'établir les faits qui sont de nature à lui procurer un avantage et à l'administration de démontrer l'existence de ceux qui imposent une obligation en sa faveur (ATA/978/2019 du 4 juin 2019 consid. 4a ; ATA/1155/2018 du 30 octobre 2018 consid. 3b et les références citées).
Par ailleurs, en procédure administrative, tant fédérale que cantonale, la constatation des faits est gouvernée par le principe de la libre appréciation des preuves (art. 20 al. 1 2ème phr. LPA ; ATF 139 II 185 consid. 9.2 ; 130 II 482 consid. 3.2 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_2/2020 du 13 mai 2020 consid. 3.1 ; ATA/978/2019 du 4 juin 2019 consid. 4b). Le juge forme ainsi librement sa conviction en analysant la force probante des preuves administrées et ce n'est ni le genre, ni le nombre de celles-ci qui est déterminant, mais leur force de persuasion (ATA/978/2019 du 4 juin 2019 consid. 4b et les arrêts cités), aucun moyen de preuve ne s'imposant à lui (cf. not. arrêts du Tribunal fédéral 6B_58/2017 du 21 août 2017 consid. 2.1 ; 6B_564/2013 du 22 avril 2014 consid. 2.3).
En préambule, il y a lieu de rappeler que l'objet du recours porte ici sur la décision du ______ 2024 ordonnant aux propriétaires de la parcelle n° 1______ de la remettre en état, dans un délai de six mois, en procédant à :
la remise en état du bâtiment n° 5______ à son état d'origine (selon les plans d'état existants fournis avec la DD 6______), en démolissant et évacuant la partie nord-est du bâtiment, agrandie sans autorisation ;
la démolition et évacuation du mur antibruit situé le long de la route du J______;
la démolition et évacuation du local à citerne, ainsi que le déplacement de la citerne à son emplacement d'origine ;
la démolition et évacuation des diverses annexes (cabanes, abris etc.) situées entre le local à citerne et le couvert à voiture ;
la démolition et évacuation du couvert à voiture ;
le démontage et évacuation de la serre ;
la suppression de l'ensemble des clôtures, ainsi que leurs structures ;
la remise en état du terrain naturel.
Dans ce même délai, il leur était par ailleurs ordonné de faire parvenir au département un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de cette remise en état.
La décision de refus d’autorisation DD 6______ du même jour ne fait en revanche pas l’objet de la présente procédure. Le tribunal n’entrera dès lors pas en matière sur les griefs avancés à l’encontre de cette dernière, désormais en force.
Les recourants concluent au constat de la nullité de la décision querellée, au motif qu’elle serait entachée de graves vices de forme en lien avec sa notification. Le département aurait par ailleurs violé leur droit d’être entendu en ne prenant pas en compte leurs observations avant son prononcé et en ne la motivant pas. Ils invoquent les art. 46, 47 LPA.
A teneur de l'art. 46 al. 1 LPA, les décisions doivent être désignées comme telles, motivées et signées, et indiquer les voies et délais de recours. Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA).
Le principe général du droit rappelé à l’art. 47 LPA découle des règles de la bonne foi, qui imposent des devoirs tant à l’autorité dans la conduite d’une procédure (ATF 123 II 231 consid. 8b) qu’à l’administré (arrêt du Tribunal fédéral 2C_318/2009 du 10 décembre 2009 consid. 3.3).
Découlant directement de l'art. 9 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101) et valant pour l'ensemble de l'activité étatique, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu'il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu'il a réglé sa conduite d'après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l'administration (ATF 137 II 182 consid. 3.6.2 ; ATF 137 I 69 consid. 2.5.1).
Parallèlement à la protection de la confiance, le principe de la bonne foi interdit à chacun d'abuser de ses droits. Compris dans cette perspective, le principe de la bonne foi impose aux justiciables et aux parties à une procédure l'obligation d'exercer leurs droits dans un esprit de loyauté. L'interdiction de l'abus de droit représente un correctif qui intervient dans l'exercice des droits (ATF 129 II 361 consid. 7.1 ; ATA/622/2014 du 12 août 2014). L'abus de droit consiste à utiliser une institution juridique à des fins étrangères au but même de la disposition légale qui la consacre, de telle sorte que l'écart entre le droit exercé et l'intérêt qu'il est censé protéger s'avère manifeste (Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 198 n. 583 ; Andreas AUER/Giorgio MALINVERNI/Michel HOTTELIER, op. cit., p. 551 n. 1184). L'interdiction de l'abus de droit vaut, en droit administratif, pour les administrés et l'administration ( Thierry TANQUEREL, op. cit., p. 198 n. 584).
Une notification irrégulière ne peut entraîner aucun préjudice pour les parties (art. 47 LPA ; cf. aussi not. arrêts du Tribunal fédéral 2C_1010/2020 du 26 février 2021 consid. 4.3 ; 2C_884/2019 du 10 mars 2020 consid. 8 ; 2C_1021/2018 du 26 juillet 2019 consid. 4.2). Une décision irrégulièrement notifiée n'est pas nulle, mais seulement inopposable à ceux qui auraient dû en être les destinataires. Une telle décision ne peut donc pas les lier, mais la protection des parties est suffisamment garantie lorsque la notification irrégulière atteint son but malgré cette irrégularité (cf. not. ATF 139 IV 228 consid. 1.3 ; arrêts du Tribunal fédéral 2C_1010/2020 du 26 février 2021 consid. 4.3 ; 2C_83/2020 du 14 septembre 2020 consid. 4.2 et les arrêts cités ; 2C_884/2019 du 10 mars 2020 consid. 7.2 et les arrêts cités ; 2C_829/2019 du 8 octobre 2019 consid. 3.2.1 ; 6B_329/2016 du 13 octobre 2016 consid. 3.3).
Le bien-fondé d’un ordre de mise en conformité adressé au mauvais destinataire est une question de fond (JTAPI/461/2023 du 27 avril 2023 confirmé par ATA/1174/2023 précité).
Le droit d’être entendu est une garantie de nature formelle dont la violation entraîne, lorsque sa réparation par l’autorité de recours n’est pas possible, l’annulation de la décision attaquée sans égard aux chances de succès du recours sur le fond (ATF 144 I 11 consid. 5.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 8C_485/2022 du 24 mars 2023 consid. 4.2 ; ATA/401/2024 du 19 mars 2024 consid. 7.1). Ce moyen doit par conséquent être examiné en premier lieu (ATF 141 V 495 consid. 2.2).
Le droit d'être entendu, garanti par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. - RS 101), comprend notamment le droit pour les parties de faire valoir leur point de vue avant qu’une décision ne soit prise, de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur la décision, d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves, d’en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 148 II 73 consid. 7.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_700/2022 du 28 novembre 2022 consid. 3 et les références citées ; ATA/949/2021 du 14 septembre 2021 consid. 5a et les références citées).
Il sert non seulement à établir correctement les faits, mais constitue également un droit indissociable de la personnalité, garantissant à un particulier de participer à la prise d'une décision qui touche sa position juridique. Sa garantie implique que l'administré soit informé de l'objet de la procédure et du contenu prévisible de la décision susceptible d'être prise à son égard (Thierry TANQUEREL, Manuel de droit administratif, 2018, n° 1529, p. 519 et les références citées). En tant que droit de participation, il englobe donc tous les droits qui doivent être attribués à une partie pour qu'elle puisse faire valoir efficacement son point de vue dans une procédure (ATF 132 II 485 consid. 3.2 ; 129 II 497 consid. 2.2 et les références).
L'étendue du droit de s'exprimer ne peut pas être déterminée de manière générale, mais doit être définie au regard des intérêts concrètement en jeu. L'idée maîtresse est qu'il faut permettre à une partie de pouvoir mettre en évidence son point de vue de manière efficace (ATF 123 I 63 consid. 2d ; 111 Ia 273 consid. 2b ; 105 Ia 193 consid. 2b/cc ; cf. aussi arrêts du Tribunal fédéral 5A_378/2014 du 30 juin 2014 consid. 3.1.1 ; 1D_15/2007 du 13 décembre 2007 consid. 3.4.1).
Le droit d’être entendu implique également pour l'autorité l'obligation de motiver sa décision. Selon la jurisprudence, il suffit qu'elle mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que son destinataire puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. L'autorité n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties ; celle-ci peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, lui paraissent pertinents pour fonder sa décision. Dès lors que l'on peut discerner les motifs qui ont guidé la décision de l'autorité, le droit à une décision motivée est respecté même si la motivation présentée est erronée. La motivation peut pour le reste être implicite et résulter des différents considérants de la décision. La motivation est ainsi suffisante lorsque le destinataire de la décision est en mesure de se rendre compte de la portée de cette dernière, d'en comprendre les raisons et de la déférer à l'instance supérieure en connaissance de cause, laquelle doit également pouvoir effectuer son contrôle. En revanche, une autorité se rend coupable d'un déni de justice formel prohibé par l'art. 29 al. 2 Cst. si elle omet de se prononcer sur des griefs qui présentent une certaine pertinence ou de prendre en considération des allégués et arguments importants pour la décision à rendre (ATF 142 II 154 consid. 4.2 ; 141 IV 249 consid. 1.3.1 ; 139 IV 179 consid. 2.2 ; 138 I 232 consid. 5.1 ; 137 II 266 consid. 3.2 ; 136 I 229 consid. 5.2 ; cf. aussi arrêt du Tribunal fédéral 9C_701/2018 du 27 novembre 2018 consid. 5.2 et les références citées). L'autorité peut donc passer sous silence ce qui, sans arbitraire, lui paraît à l'évidence non établi ou sans pertinence et il n'y a violation du droit d'être entendu que si elle ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner les problèmes pertinents (ATF 136 I 229 consid. 5.2 ; ATF 135 III 670 consid. 3.3.1 ; 133 III 235 consid. 5.2).
Une décision entreprise pour violation du droit d’être entendu n’est pas nulle mais annulable (ATF 143 IV 380 consid. 1.4.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_31/2021 du 16 juillet 2021 consid. 2.1 ; ATA/547/2021 du 25 mai 2021 consid. 6a et les références citées). En effet, selon un principe général, la nullité d’un acte commis en violation de la loi doit résulter ou bien d’une disposition légale expresse, ou bien du sens et du but de la norme en question (ATF 122 I 97 consid. 3a ; 119 II 147 consid. 4a et les références). En d’autres termes, il n’y a lieu d’admettre la nullité, hormis les cas expressément prévus par la loi, qu’à titre exceptionnel, lorsque les circonstances sont telles que le système d’annulabilité n’offre manifestement pas la protection nécessaire (ATF 138 III 49 consid. 4.4.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_160/2017 du 3 octobre 2017 consid. 5.1 ; ATA/547/2021 du 9 juillet 2021 consid. 6a et les références citées). Ainsi, d’après la jurisprudence, la nullité d’une décision n’est admise que si le vice dont elle est entachée est particulièrement grave, est manifeste ou du moins facilement décelable et si, en outre, la constatation de la nullité ne met pas sérieusement en danger la sécurité du droit. Des vices de fond n’entraînent qu’à de rares exceptions la nullité d’une décision ; en revanche, de graves vices de procédure ainsi que l’incompétence qualifiée de l’autorité qui a rendu la décision sont des motifs de nullité (ATF 144 IV 362 consid. 1.4.3 ; 139 II 243 consid. 11.2).
La réparation d’un vice de procédure en instance de recours et, notamment, du droit d’être entendu, n’est possible que lorsque l’autorité dispose du même pouvoir d’examen que l’autorité inférieure (ATF 145 I 167 consid. 4.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_31/2021 du 16 juillet 2021 consid. 2.1 ; ATA/949/2021 du 14 septembre 2021 consid. 5b et les références citées ; Pierre MOOR/Etienne POLTIER, Droit administratif, vol. 2, 2011, ch. 2.2.7.4 p. 322 et ch. 2.3.3.1 p. 362; Thierry TANQUEREL, op. cit., n. 1553 s. p. 526 s.). Elle dépend toutefois de la gravité et de l’étendue de l’atteinte portée au droit d’être entendu et doit rester l’exception (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_66/2022 du 8 décembre 2022 consid. 3.2) ; elle peut cependant se justifier en présence d’un vice grave lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure (ATF 142 II 218 consid. 2.8.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_31/2021 du 16 juillet 2021 consid. 2.1 ; ATA/949/2021 du 14 septembre 2021 consid. 5b et les références citées). En outre, la possibilité de recourir doit être propre à effacer les conséquences de cette violation. Autrement dit, la partie lésée doit avoir le loisir de faire valoir ses arguments en cours de procédure contentieuse aussi efficacement qu’elle aurait dû pouvoir le faire avant le prononcé de la décision litigieuse (ATA/949/2021 du 14 septembre 2021 consid. 5b et les références).
En l’espèce, la décision querellée a été valablement notifiée aux propriétaires, ce que ces derniers ne contestent pas. Savoir si elle aurait dû être également notifiée à M. E______ est une question de fond. Dans ces circonstances, le vice qu'il invoque à l'égard de cette décision, qui relève exclusivement du fond, ne saurait conduire au constat de sa nullité et l'argumentation qu'il développe à ce sujet ne sera pas examinée. En tout état, le tribunal relève que le précité a valablement recouru à l’encontre de la décision en question, sous la plume du même conseil que les propriétaires.
Pour le surplus, sous l’angle du droit d’être entendu, il doit être retenu que la possibilité de se déterminer avant le prononcé de la décision querellée a été offerte aux recourants. Suite à la constatation, lors d’un contrôle sur place, de la présence de diverses constructions et installations réalisées sans autorisation sur la parcelle n° 1______, l'autorité intimée a adressé un courrier daté du 7 juillet 2008 à M. E______ lui octroyant un délai de 10 jours pour faire part de son point de vue et de ses explications quant à cette situation, en indiquant que des sanctions administratives pourraient être notifiées. Le recourant y a répondu le 18 juillet 2008 faisant valoir sa position quant au constat effectué et expliquant souhaiter régulariser la situation, ce qu’il a tenté de faire en déposant une requête en autorisation de construire en date du 30 septembre 2008, laquelle ne visait toutefois qu’une partie des installations litigieuses. Le 29 juillet 2009, le département a ainsi informé l’intéressé que sa requête devait porter sur l’ensemble des constructions et installations dénoncées puis, le 15 octobre 2021, il l’a à nouveau invité à se déterminer, ce qu’il a fait le 2 novembre 2021, après l’avoir informé que suite à un nouveau contrôle, il avait constaté la présence d’un mur antibruit, d’un local à citerne, d’annexes, d’une serre et de clôtures sur la parcelle n° 1______. Les propriétaires se sont quant à eux déterminés 14 janvier 2024, après avoir été interpellés le 19 novembre 2021, par le département au sujet de la construction sans autorisation du logement indépendant, du mur antibruit, du local à citerne, des annexes, du couvert à voiture, de la serre et de l’ensemble des clôtures érigés sur leur parcelle et informés que toutes mesures e/ou sanction justifiées par la situation demeuraient, en l’état, réservées. Les recourants ont ainsi non seulement eu largement le temps de se déterminer et de fournir toutes pièces utiles avant le prononcé de celle-ci mais également dans le cadre de la présente procédure et de la procédure de régularisation (DD 6______). L’on relèvera encore que les recourants étaient assistés du même conseil que leur père, dans le cadre de leur détermination.
S'agissant de la motivation de la décision, celle-ci mentionne les dispositions légales applicables, le motif fondant le prononcé de l'ordre de rétablir une situation conforme, à savoir la réalisation de diverses constructions et installations sans autorisation, qu’elle détaille. La décision se réfère par ailleurs expressément à la décision de refus d’autorisation DD 6______ du ______ 2024. Au demeurant, les recourants a eu l'occasion de prendre connaissance des arguments développés par l'autorité intimée dans la réponse au recours et d'y répliquer, de sorte qu'une éventuelle violation de leur droit d'être entendu aurait amplement été réparée dans le cadre de la présente procédure.
Il doit enfin être relevé que le précité, assisté d’un conseil, disposait d’un délai de 30 jours à compter de la notification de la décision de refus d’autorisation du 19 février 2024 pour contester cette dernière, ce qu’il n’a pas fait.
Il apparait ainsi que les recourants étaient parfaitement informés de la situation et qu’ils ont pu se faire entendre avant le prononcé de la décision querellée laquelle était au demeurant parfaitement claire et motivée. Il s'ensuit que leur droit d'être entendu n'a pas été violé et que leur grief y relatif est infondé, tout comme d’ailleurs celui de nullité de la décision précitée.
Ces griefs seront dès lors écartés.
Les recourants estiment que l’ordre de remise en état ne respecte pas les principes de proportionnalité, de subsidiarité, de célérité et de bonne foi au vu des intérêts en présence. Il n’avait par ailleurs, à tort, pas été notifié à M. E______ et était arbitraire dans son résultat.
Selon l'art. 22 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT - RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente (al. 1). L'autorisation est délivrée si : a) la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone ; b) le terrain est équipé (al. 2). Le droit fédéral et le droit cantonal peuvent poser d'autres conditions (al. 3).
Selon la jurisprudence, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement (ATF 140 II 473 consid. 3.4.1 ; 123 II 256 consid. 3; ATF 119 Ib 222 consid. 3a). La définition jurisprudentielle susmentionnée comporte quatre conditions cumulatives (Piermarco ZEN-RUFFINEN/Christine GUY-ECABERT, Aménagement du territoire, construction, expropriation, 2001, p. 214-218) :
La création par la main de l'homme, excluant toute modification naturelle du terrain telle que des éboulis ; la durabilité de l'aménagement, contrairement à une construction provisoire qui peut être enlevée sans frais excessifs et dont l'existence est limitée dans le temps de manière certaine. La condition est remplie pour l'installation d'une caravane pour une durée supérieure à deux mois, un dépôt de matériel d'excavation aménagé pour une durée supérieure à trois mois ou neuf projecteurs qui ne sont pas ancrés solidement au sol mais vissés sur des socles, des parois ou des câbles et sont rapidement démontables parce qu'ils sont destinés à éclairer la pointe du Pilate (ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259). Ont en revanche un caractère provisoire, l'édification répétée, mais pour quelques jours seulement d'un pavillon destiné à des manifestations musicales ou une installation de triage de gravats et de déchets de construction, régulièrement démontée (exemples tirés de Piermarco ZEN-RUFFINEN/Christine GUY-ECABERT, op. cit. p. 215) ;
La fixation au sol de la construction. Sont assimilés à des constructions tous les bâtiments en surface, y compris les abris mobiles, installés pour un temps non négligeable en un lieu fixe. L'exigence de la relation fixe avec le sol n'exclut pas la prise en compte de constructions mobilières, non ancrées de manière durable au sol et qui sont, cas échéant, facilement démontables. Ainsi, neuf projecteurs qui ne sont pas fixés au sol mais à des socles, rattachés par des vis à des parois et des cordes et démontables rapidement, remplissent cette condition, l'installation étant aménagée afin de rester là à demeure (ATF 123 II 256 consid. 3 p. 259 ; arrêt du Tribunal fédéral du 5 juillet 2011 dans la cause 1C_75/2011 consid. 2.1; Alexander RUCH, in Heinz AEMISEGGER/Alfred KUTTLER/Pierre MOOR/Alexander RUCH, Commentaire de la LAT, 2010, n. 24 ad art. 22 LAT). Des nattes en géotextile, utilisées pour aménager une parcelle d'une superficie de 5'773 m2, couvrant les talus en pente depuis plus de deux ans et demi sont indéniablement des éléments durablement fixés au sol (arrêt du 5 septembre 2011 du Tribunal fédéral du 1C_107/2011 consid. 3.3). Les roulottes pour forains ne remplissent pas cette condition parce qu'elles ne sont pas dépendantes d'un lieu déterminé au contraire d'un « véhicule habité » (ATF 99 Ia 115 consid. 3 = Jdt 1974 I 642). Un abri mobile servant de logement pour des requérants d'asile remplit cette condition (exemple cité par Alexander RUCH, op. cit, p. 15) ;
L'incidence sur l'affectation du sol, laquelle peut se manifester de trois manières, alternatives ou cumulatives, à savoir l'impact sur le paysage, les effets sur l'équipement et l'atteinte à l'environnement au sens large, soit la protection des eaux, de la forêt, de la faune, de la nature et du paysage par son impact esthétique sur le paysage (Piermarco ZEN-RUFFINEN/Christine GUY-ECABERT, op. cit., p. 216). L'élément déterminant n'est pas tant l'installation en soi que l'utilisation qui en sera faite et en particulier son impact sur l'environnement au sens large (ATA/244/2013 du 16 avril 2013 ; ATA/61/2011 du 1er février 2011 ; Alexander RUCH, op. cit., ad art. 22 n. 28 ; DFJP/OFAT, Étude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, 1981, ad art. 22 n. 5 ss).
Le Tribunal fédéral a récemment confirmé qu’étaient soumis à autorisation des serres-tunnels, une cour, des parkings et un chemin litigieux, relevant, concernant les trois derniers qu’il importait peu qu'en l'espèce, le revêtement soit semi-perméable. En effet, de tels aménagements modifiaient sensiblement l'espace extérieur et tombaient par conséquent dans la notion de construction ou d'installation telle que prévue à l'art. 22 al. 1 LAT (arrêt du Tribunal fédéral 1C_112//2023 du 15 décembre 2023 consid. 2.2). Il en a fait de même concernant des clôtures et barrières hors la zone à bâtir (arrêt du Tribunal fédéral 1C_535/2021 du 14 avril 2023 consid. 2.4).
Conformément à l'art. 1 al. 1 LCI, sur tout le territoire du canton nul ne peut, sans y avoir été autorisé, élever en tout ou partie une construction ou une installation, notamment un bâtiment locatif, industriel ou agricole, une villa, un garage, un hangar, un poulailler, un mur, une clôture ou un portail (let. a), modifier, même partiellement, le volume, l'architecture, la couleur, l'implantation, la distribution ou la destination d'une construction ou d'une installation (let. b), modifier la configuration du terrain (let. d) et aménager des voies de circulation, des places de parcage ou une issue sur la voir publique (let. e).
L'art. 1 al. 1 du règlement d’application de la loi sur les constructions et les installations diverses du 27 février 1978 (RCI – L 5 05.01) précise que sont réputées constructions ou installations toutes choses immobilières ou mobilières édifiées au-dessus ou au-dessous du sol, ainsi que toutes leurs parties intégrantes et accessoires, soit, notamment, les garages et ateliers de réparations, les entrepôts, les dépôts de tous genres (let. c) et les installations extérieures destinées à l’exploitation d’une industrie ou à l’extraction de matières premières (let. e).
Lorsque l'état d'une construction, d'une installation ou d'une autre chose n'est pas conforme aux prescription de la LCI, des règlements qu'elle prévoit ou des autorisations délivrées en application de ces dispositions légales ou réglementaires, le département peut notamment en ordonner la remise en état, la réparation, la modification, la suppression ou la démolition (art. 129 let. e et 130 LCI).
Les propriétaires ou leurs mandataires, les entrepreneurs et les usagers sont tenus de se conformer aux mesures ordonnées par le département en application des art. 129 et 130 LCI (art. 131 LCI). Le département notifie aux intéressés, par lettre recommandée, les mesures qu'il ordonne. Il fixe un délai pour leur exécution, à moins qu'il n'invoque l'urgence (art. 132 al. 1 LCI).
De jurisprudence constante, pour être valable, un ordre de mise en conformité doit respecter cinq conditions. Premièrement, il doit être dirigé contre le perturbateur. Les installations en cause ne doivent ensuite pas avoir été autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation. Un délai de plus de trente ans ne doit par ailleurs pas s’être écoulé depuis l’exécution des travaux litigieux ; les constructions illégales hors de la zone à bâtir ne bénéficient cependant pas de ce délai de péremption (ATF 147 II 309 consid. 5.7). L’autorité ne doit en outre pas avoir créé chez l’administré concerné, par des promesses, des informations, des assurances ou un comportement, des conditions telles qu’elle serait liée par la bonne foi ; en particulier, les installations litigieuses ne doivent pas avoir été tolérées par l’autorité d’une façon qui serait constitutive d’une autorisation tacite ou d’une renonciation à faire respecter les dispositions transgressées. Finalement, l’intérêt public au rétablissement d’une situation conforme au droit doit l’emporter sur l’intérêt privé de l’intéressé au maintien des installations litigieuses (ATA/225/2023 du 7 mars 2023 consid. 3b).
Selon la jurisprudence, le perturbateur est celui qui a occasionné un dommage ou un danger par lui-même ou par le comportement d'un tiers relevant de sa responsabilité (perturbateur par comportement), mais aussi celui qui exerce sur l'objet qui a provoqué une telle situation un pouvoir de fait ou de droit (perturbateur par situation ; ATF 139 II 185 consid. 14.3.2 ; 136 I 1 consid. 4.4.3 ; 122 II 65 consid. 6a ; ATA/70/2018 du 23 janvier 2018 consid. 7d et les arrêts cités).
La responsabilité en raison du comportement et celle qui découle de la situation peuvent coexister et l'obligation d'éliminer la perturbation peut être imposée alternativement ou cumulativement à tout perturbateur, aussi bien de comportement que de situation. L'autorité compétente doit jouir d'une certaine marge d'appréciation dans le choix de la personne à laquelle incombera l'obligation d'éliminer la perturbation (ATF 107 Ia 19 consid. 2b = JdT 1983 I 290). Dans l'examen du choix du perturbateur, le Tribunal fédéral a relevé que si la perturbation ou le danger devaient être éliminés aussi rapidement que possible afin d'éviter de trop grands dommages - cas de pollution des eaux, de danger d'effondrement d'une maison -, le choix se porterait sur le perturbateur le plus proche du foyer du danger et techniquement apte à éliminer personnellement le danger. Si en revanche le rétablissement de l'état primitif n'était pas spécialement urgent et que de toute façon l'état contraire au droit avait déjà duré un temps relativement long - par exemple une décharge non autorisée et qui ne met pas en danger l'eau souterraine -, on pouvait adopter pour l'élimination, une autre réglementation, si possible plus affinée, qui ne se déterminerait pas - ou pas exclusivement - en fonction de la nécessité d'une action rapide et efficace. Par ailleurs, les perturbateurs par comportement devaient si possible entrer en considération avant les perturbateurs par situation (ATF 107 Ia 19 consid. 2b ; ATA/1334/2019 du 3 septembre 2019 consid. 2b et l'arrêt cité).
S'agissant de la condition relative au fait que l'autorité ne doit pas avoir créé chez l'administré concerné des conditions telles qu'elle serait liée par la bonne foi, il faut rappeler que ce principe, exprimé aux art. 9 et 5 al. 3 Cst., exige que l’administration et les administrés se comportent réciproquement de manière loyale. En particulier, l’administration doit s’abstenir de toute attitude propre à tromper l’administré et elle ne saurait tirer aucun avantage des conséquences d’une incorrection ou insuffisance de sa part (ATF 138 I 49 consid. 8.3 ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_341/2019 du 24 août 2020 consid. 7.1).
À certaines conditions, le principe de la bonne foi protège le citoyen dans la confiance légitime qu’il met dans les assurances reçues des autorités lorsqu’il a réglé sa conduite d’après des décisions, des déclarations ou un comportement déterminé de l’administration (ATF 141 V 530 consid. 6.2 ; arrêts du Tribunal fédéral 1C_626/ 2019 du 8 octobre 2020 consid. 3.1 ; 2C_136/2018 du 24 septembre 2018 consid. 3.2). Conformément au principe de la confiance, qui s’applique aux procédures administratives, les décisions, les déclarations et comportements de l’administration doivent recevoir le sens que l’administré pouvait raisonnablement leur attribuer en fonction des circonstances qu’il connaissait ou aurait dû connaître (arrêt du Tribunal fédéral 1P.292/2004 du 29 juillet 2004 consid. 2.1 ; ATA/1299/2019 du 27 août 2019 consid. 3d).
Le droit à la protection de la bonne foi peut également être invoqué en présence simplement d’un comportement de l’administration, notamment en cas de silence de l’autorité dans une situation de fait contraire au droit, susceptible d’éveiller chez l’administré une attente ou une espérance légitime (ATF 129 II 361 consid. 7.1). Entre autres conditions, l’autorité doit être intervenue à l’égard du citoyen dans une situation concrète et celui-ci doit avoir pris, en se fondant sur les promesses ou le comportement de l’administration, des dispositions qu’il ne saurait modifier sans subir de préjudice (arrêt du Tribunal fédéral 9C_628/2017 du 9 mai 2018 consid. 2.2).
La précision que l’attente ou l’espérance doit être « légitime » est une autre façon de dire que l’administré doit avoir eu des raisons sérieuses d’interpréter comme il l’a fait le comportement de l’administration et d’en tirer les conséquences qu’il en a tirées. Tel n’est notamment pas le cas s’il apparaît, au vu des circonstances, qu’il devait raisonnablement avoir des doutes sur la signification du comportement en cause et se renseigner à ce sujet auprès de l’autorité (ATF 134 I 199 consid. 1.3.1 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_138/2015 du 6 août 2015 consid. 5.1).
Le Tribunal fédéral a déjà considéré que des délais de plus de quatre ans et même de plus de treize ans ne suffisaient pas pour retenir que l’autorité administrative aurait toléré des constructions et installations durant de longues années et que son intervention violerait le principe de la bonne foi (arrêts 1C_114/2011 du 8 juin 2011 consid. 4.2 ; 1C_181/2009 du 24 juin 2009 consid. 3.3). Des délais de vingt-quatre voire vingt ans peuvent suffire (arrêt du Tribunal fédéral 1C_176/2009 du 28 janvier 2010 consid. 2.2.2 et les références citées).
Plus spécifiquement, l’art. 129 let. e LCI reconnaît une certaine marge d’appréciation à l’autorité dans le choix de la mesure adéquate pour rétablir une situation conforme au droit, dont elle doit faire usage dans le respect des principes de proportionnalité, de l’égalité de traitement et de la bonne foi, et en tenant compte des divers intérêts publics et privés en présence (ATA/1399/2019 du 17 septembre 2019 consid. 3c et l’arrêt cité ; ATA/336/2011 du 24 mai 2011 consid. 3b).
Un ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis de construire et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée, n'est pas contraire au principe de la proportionnalité. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit, que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATA/213/2018 précité consid. 11 ; ATA/738/2017 précité consid. 8 ; ATA/829/2016 du 4 octobre 2016).
Dans un arrêt du 28 avril 2021, le Tribunal fédéral a précisé qu’à l’inverse de ce qui prévalait pour les zones à bâtir, et contrairement à ce qu'il avait admis durant de nombreuses années, l’obligation de rétablir un état conforme au droit ne s’éteignait pas après trente ans s’agissant de bâtiments et installations érigés illégalement en dehors de la zone à bâtir (ATF 147 II 309 consid. 4 et 5). En particulier, s’il pouvait certes être tenu compte de situations exceptionnelles par le biais de solutions spécifiques, notamment par la fixation d’un délai de remise en état plus long, une utilisation illégale, qui contrevient au principe fondamental en matière d’aménagement du territoire de la séparation des zones à bâtir des zones non constructibles, ne doit pas se poursuivre indéfiniment sur la base du simple écoulement du temps (ATF 147 II 309 consid. 5.5 et 5.6 ; arrêt 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.2.1).
Cette jurisprudence est régulièrement appliquée par la chambre administrative (cf. ATA/225/2023 du 7 mars 2023 consid. 5).
L'art. 129 let. e LCI reconnaît une certaine marge d'appréciation à l'autorité dans le choix de la mesure adéquate pour rétablir une situation conforme au droit, dont elle doit faire usage dans le respect des principes de la proportionnalité, de l'égalité de traitement et de la bonne foi, et en tenant compte des divers intérêts publics et privés en présence (ATA/1399/2019 du 17 septembre 2019 consid. 3c et l'arrêt cité ; ATA/336/2011 du 24 mai 2011 consid. 3b et la référence citées). Elle peut renoncer à un ordre de démolition, conformément au principe de la proportionnalité, si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage (sachant que son intérêt purement économique ne saurait avoir le pas sur l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit [arrêt du Tribunal fédéral 1C_544/2014 du 1er avril 2015 consid. 4.2]), si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (cf. ATF 132 II 21 consid. 6 ; ATF 123 II 248 consid. 3a/bb ; arrêt du Tribunal fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.1 ; ATA/1399/2019 du 17 septembre 2019 consid. 3c).
À Genève, ne sont autorisées en zone agricole que les constructions et installations qui sont destinées durablement à l'activité agricole ou horticole et aux personnes l’exerçant à titre principal (art. 20 al. 1 let. a LaLAT) et qui respectent la nature et le paysage (art. 20 al. 1 let. b LaLAT) ainsi que les conditions fixées par les art. 34 ss OAT (art. 20 al. 1 let. c LaLAT).
Le Tribunal fédéral est particulièrement strict en zone agricole et a ainsi confirmé les ordres de démolition ou d'enlèvement des constructions ou installations suivantes érigées sans autorisation : portail d’entrée, clôture, haie, divers bâtiments (pergola, couverts à poules et lapins, containers) et aménagements extérieurs (arrêt du tribunal fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 2021) et : une palissade en bois, un mobil home, un chalet, un sous-sol, des containers utilisés pour loger des employés d'une exploitation agricole, un appentis de 12,54 m2 et un cabanon de jardin de 10,29 m2 (ATF 1C_482/2017 du 26 février 2018). De manière générale dans l'examen de la proportionnalité, les intérêts des propriétaires sont, à juste titre, mis en retrait par rapport à l'importance de préserver la zone agricole d'installations qui n'y ont pas leur place.
La chambre administrative a, pour sa part, confirmé l'ordre de remise en état d'une clôture en zone agricole au motif que l'intérêt public à la préservation des terres agricoles, comprenant de plus des surfaces d'assolement, ainsi que l'intérêt public au rétablissement d'une situation conforme au droit doivent l'emporter sur l'intérêt privé du recourant à mettre en place diverses installations non autorisées et non autorisables sur la parcelle, dont deux chemins et deux cours servant de parking (ATA/684/2022 du 28 juin 2022). Plus récemment, elle a confirmé l’ordre de rétablir une situation conforme au droit en procédant à la remise en état du terrain naturel suite à un remblayage effectué sans autorisation (ATA/111/2024 du 30 janvier 2024), respectivement à l’enlèvement d’une clôture en métal en vue de la garde d’animaux à titre de loisirs (ATA/1112/2023 du 10 octobre 2023). Ces deux arrêts font l’objet de recours au Tribunal fédéral, en cours d’examen.
S'il peut certes être tenu compte de situations exceptionnelles par le biais de solutions spécifiques, notamment par la fixation d'un délai de remise en état plus long, une utilisation illégale ne doit pas se poursuivre indéfiniment sur la base du simple écoulement du temps (arrêts du Tribunal fédéral 1C_60/2021 du 27 juillet 2021 consid. 3.2.1 ; 1C_469/2019 consid. 5.5 et 5.6).
Enfin, donner de l'importance aux frais dans la pesée des intérêts impliquerait de protéger davantage les graves violations et mènerait à une forte et inadmissible relativisation du droit de la construction. C'est pourquoi il n'est habituellement pas accordé de poids particulier à l'aspect financier de la remise en état (Vincent JOBIN, Construire sans autorisation - Analyse des arrêts du Tribunal fédéral de 2010 à 2016, VLP-ASPAN, Février 1/2018, p. 16 et les références citées).
Selon la jurisprudence, une décision est arbitraire lorsqu'elle est manifestement insoutenable, méconnaît gravement une norme ou un principe juridique clair et indiscuté ou heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité ; il ne suffit pas qu'une autre solution paraisse concevable, voire préférable ; pour que cette décision soit annulée, encore faut-il qu'elle se révèle arbitraire non seulement dans ses motifs, mais aussi dans son résultat (ATF 138 III 378 consid. 6.1 ; 138 I 305 consid. 4.3 ; 137 I 1 consid. 2.4 ; arrêt du Tribunal fédéral 2C_180/2013, 2C_181/2013 du 5 novembre 2013 consid. 3). Par ailleurs, une décision est arbitraire au sens de l'art. 9 Cst. lorsqu'elle viole gravement une norme ou un principe juridique indiscuté ou lorsqu'elle heurte de manière choquante le sentiment de la justice et de l'équité. L'arbitraire ne résulte pas du seul fait qu'une autre solution pourrait entrer en considération ou même qu'elle serait préférable. Pour qu'une décision soit annulée pour cause d'arbitraire, il ne suffit pas que la motivation formulée soit insoutenable, il faut encore que la décision apparaisse arbitraire dans son résultat (ATF 135 II consid. 1.3 ; 134 II 124 consid. 4.1 ; ATA/381/2008 du 29 juillet 2008 consid. 4a).
En l'occurrence, propriétaires de la parcelle n° 1______ sur laquelle ont été réalisées les constructions et installations litigieuses, Mmes et MM. E______ sont - à tout le moins - perturbateurs par situation. A ce titre, ils endossent ainsi également la responsabilité des irrégularités, de sorte que conformément à la jurisprudence précitée, le département pouvait parfaitement, dans le cadre de sa marge d'appréciation dans le choix de la personne à laquelle incombe l'obligation d'éliminer la perturbation, décider de leur adresser exclusivement la décision querellée. Cette dernière n'est ainsi manifestement pas nulle pour ce motif.
Pour le surplus, les recourants ne démontrent pas que les constructions et installations querellées auraient été autorisées en vertu du droit en vigueur au moment de leur réalisation, dans les années 60 pour les plus anciennes (barrière et mur antibruit), et le département a refusé la requête en autorisation déposée par M. E______ le ______ 2008, laquelle ne visait toutefois la régularisation que d’une partie des installations litigieuses. La décision y relative est en force. Dans ces conditions, il est sans pertinence de déterminer si les constructions et installations incriminées étaient présents sur la parcelle depuis plus de trente ans. Il n’y enfin pas lieu de s’attarder sur une éventuelle protection de la bonne foi, aucun élément du dossier ne plaidant en ce sens. En effet, il n’apparaît pas que le département aurait créé d’une quelconque manière des expectatives légitimes qu’il se justifierait de protéger sous l’angle de la bonne foi. Au contraire, M. E______ est informé depuis 2008 de l’irrégularité des installations et constructions érigées sur sa parcelle et de la nécessité de les régulariser, s’il entendait les maintenir, par le biais d’une autorisation de construire. Il n’a cependant déposé une demande d’autorisation que concernant le logement de 3 pièces, laquelle lui a été refusé. Quant au mur antibruit, la commune a informé le tribunal que, malgré ses recherches, elle n’avait pas retrouvé de dossier d’autorisation de construire pour sa réalisation sur la parcelle n° 1______. De plus, si mention est faite de l’élargissement de la route de J______ et des cessions du domaine public en lien avec cette dernière ressortent du procès-verbal du Conseil Municipal du 13 août 1965, aucune indication n’est faite quant à un mur antibruit. Dans ces circonstances, les recourants ne sauraient se prévaloir de la protection du principe de la bonne foi en lien avec ce dernier.
Le tribunal rappellera qu’il existe un intérêt public certain, de rang constitutionnel, à la préservation de la zone agricole et de la séparation entre espace bâti et non-bâti et le fait que les objets en cause existeraient depuis de nombreuses années n’y change rien. On ne voit enfin pas quelle mesure moins incisive permettrait de protéger les intérêts publics compromis, étant de plus rappelé que celui qui place l’autorité devant le fait accompli doit s’attendre à ce que celle-ci se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit qu’à éviter les inconvénients qui en découlent pour lui.
A cet égard, en relation avec le principe de la proportionnalité, les recourants invoquent que la mise en œuvre de la décision querellée serait lourde de conséquences pour M. E______ – qui perdrait son logement - et en raison des coûts très importants liés au démolitions ordonnées. De tels motifs ne sauraient toutefois légaliser une situation contraire au droit ni l’emporter sur l’intérêt public et de rang constitutionnel rappelé ci-dessus, quand bien même les recourants l'estime minimal du fait que la parcelle et l’habitation qui s’y trouvait n'auraient jamais été exploitées à des fins agricoles. S'agissant en particulier de ce dernier aspect, le désassujettissement de la parcelle ne change rien au fait qu'elle demeure affectée à la zone agricole et, partant, aux prescriptions applicables à cette zone. L’intérêt privé des recourants relève essentiellement de la convenance personnelle. Ils n’allèguent pour le surplus pas, et a fortiori ne démontrent pas, que la remise en état consistant à restituer la parcelle à son état d'origine serait impossible ou qu'elle entraînerait des coûts disproportionnés. Il sera en tout état rappelé que l’ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne peut être accordée n’est, en principe, pas contraire au principe de proportionnalité.
S’agissant enfin des modalités de la remise en état, en particulier du sol, le département a expressément précisé dans sa décision ce qui était attendu, renvoyant au Rapport explicatif du Plan sectoriel des surfaces d'assolement (https://www-are.admin.ch/are/fr/home/developpement-et-amenagement-du-territoire/strategie-et-planification/conceptions-et-plans-sectoriels/plans-sectoriels-de-la-confederation/sda.html) et invitant, au besoin, les recourants, pour toute question à ce sujet, notamment sur la nature des matériaux terreux pouvant être entreposés sur la parcelle et leurs quantités, à prendre contact directement avec le Service de géologie, sols et déchets (…). Il ne fait aucun doute que dans ce cadre un solution pragmatique et respectueuse tant de l’intérêt public à la préservation de la zone agricole que des intérêts privés, notamment financiers, des recourants pourra être trouvée.
En conclusion, l’ordre de remise en conformité au droit respecte le principe de proportionnalité et remplit à l’évidence les conditions posées par la jurisprudence. Il doit ainsi être confirmé, le département n’ayant commis aucun excès ou abus de son pouvoir d’appréciation, étant une fois encore rappelé que les intérêts mis en avant par les recourants, pour l’essentiel de confort, ne sauraient l'emporter sur l’intérêt public ici protégé.
Il est enfin pris acte que la citerne à mazout et l’abri à voiture ont d’ores et déjà été enlevés de la parcelle n° 1______. Il appartiendra néanmoins aux recourants de faire parvenir au département un reportage photographique ou tout autre élément attestant de manière univoque de la mise en conformité les concernant, comme exigé dans la décision querellée.
Au vu de ce qui précède, l’ordre de remise en conformité sera confirmé tant dans son principe que dans ses modalités.
Entièrement mal fondé, le recours doit être rejeté.
En application des art. 87 al. 1 LPA et 1 et 2 du règlement sur les frais, émoluments et indemnités en procédure administrative du 30 juillet 1986 (RFPA - E 5 10.03), les recourants, qui succombent, sont condamnés, conjointement et solidairement, au paiement d’un émolument s'élevant à CHF 1250.- ; il est partiellement couvert par l’avance de frais versée à la suite du dépôt du recours.
Vu l’issue du litige, aucune indemnité de procédure ne sera allouée (art. 87 al. 2 LPA)
PAR CES MOTIFS
LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF
DE PREMIÈRE INSTANCE
déclare recevable le recours interjeté le 18 mars 2024 par Mesdames et Messieurs A______, B______, C______, D______ et E______ contre la décision du département du territoire du ______ 2024 ;
le rejette ;
met à la charge des recourants, pris conjointement et solidairement, un émolument de CHF 1’250.-, lequel est partiellement couvert par l'avance de frais ;
dit qu’il n’est pas alloué d’indemnité de procédure ;dit que, conformément aux art. 132 LOJ, 62 al. 1 let. a et 65 LPA, le présent jugement est susceptible de faire l'objet d'un recours auprès de la chambre administrative de la Cour de justice (10 rue de Saint-Léger, case postale 1956, 1211 Genève 1) dans les 30 jours à compter de sa notification. L'acte de recours doit être dûment motivé et contenir, sous peine d'irrecevabilité, la désignation du jugement attaqué et les conclusions du recourant. Il doit être accompagné du présent jugement et des autres pièces dont dispose le recourant.
Siégeant : Marielle TONOSSI, présidente, Oleg CALAME et Aurèle MULLER, juges assesseurs
Au nom du Tribunal :
La présidente
Marielle TONOSSI
Copie conforme de ce jugement est communiquée aux parties, ainsi qu’à l’office fédéral de l’environnement.
Genève, le
Le greffier