Notions de décision; acte interne ou d'organisation

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N° dossier: CDP.2010.300

Autorité: CDP

Date décision: 07.02.2011

Publié le: 07.02.2012

Revue juridique: RJN 2011, P.495

Titre: Notions de décision; acte interne ou d'organisation

Résumé:

Le refus du rectorat de l'Université d'accéder à la demande d'un professeur de mettre à contribution un fonds appartenant à l'Université pour engager et rétribuer une nouvelle collaboratrice scientifique n'est pas une décision sujette à recours, mais un acte interne ou d'organisation.

Articles de loi:

Art. 3 al. 1 LPJA

A. Feu le professeur L. , décédé en 2003, avait institué héritière, pour une part de sa fortune, l'Université de Neuchâtel, à l’intention du Séminaire des sciences de l’antiquité classique (devenu l'Institut des Sciences de l'Antiquité classique, puis Institut de Préhistoire et des Sciences de l'Antiquité). Par un règlement du 9 janvier 2006 (remplacé ensuite par un nouveau règlement, du 29.06.2009), le rectorat de l’Université a constitué un "fonds L. " et posé les principes de gestion et d’utilisation de ce fonds.

Le professeur X. est titulaire de la chaire de langue et littérature latines et tradition classique à l'institut susmentionné. En 2008, ce professeur s’est intéressé à une nouvelle technique d'enseignement interactif présentée à la Hawaii Pacific University, où il a rencontré une étudiante expérimentée en la matière, R., qu’il a souhaité engager comme collaboratrice pour introduire cette technique dans le cadre de sa chaire à l'Université. Le 6 novembre 2008, il a transmis à l’Université un projet de contrat d’engagement de la prénommée, prévoyant que le salaire de celle-ci serait couvert par le fonds L. .

Ce projet a suscité une multitude d’échanges de correspondance entre le prof. X. et les divers organes et services internes de l’Université (ressources humaines, doyen, conseil de l'institut, service juridique de l'Université) portant sur le statut éventuel, l'activité, la rémunération et autres conditions d’admission de l’étudiante susnommée. Ces diverses prises de position étaient en partie contradictoires; en particulier le service juridique s'est opposé au projet présenté par le prof. X. . R. était censée, dans l'idée de celui-ci, occuper la fonction de scientific partner, lui-même étant son directeur de mémoire durant le semestre de printemps 2009. Par la suite, le prof. X. a renoncé à engager l'intéressée durant les six premiers mois de son séjour en Suisse puisqu'elle devrait rédiger son mémoire en vue de l'acquisition de la maîtrise universitaire en lettres et sciences humaines pendant cette période, et a envisagé de financer par un arrangement privé le séjour de R. pendant cette période, comme cela lui a été suggéré. Il a également proposé que l'institut octroie à la prénommée une bourse qui serait prélevée sur le fonds L. , ce que l'institut a admis mais que le service juridique a refusé d'accepter.

Ne pouvant pas obtenir l’assurance du financement de son projet, il a pris en charge lui-même une rétribution de R. dès le début de 2009 (2000 francs par mois durant six mois). L'intéressée a été immatriculée comme étudiante de Master en lettres et sciences humaines durant le semestre de printemps 2009, titre qu’elle a obtenu avant d’être inscrite, depuis le 1er aout 2009, en qualité de doctorante et assistante.

Après que le prof. X. eut demandé que l'Université lui rembourse les montants qu'il avait versés à R., la rectrice de l’Université lui a fait savoir par lettre du 12 juin 2009 que le montant de la contribution financière qu’il demandait pour cette étudiante "ne pourrait en aucun cas être pris en charge par l’Université, que ce soit par le budget de l’Etat, un fonds discrétionnaire ou un fonds de la fortune de l’Université". Le prof. X. a demandé qu’une "décision écrite formelle et explicite, avec notification des voies et délais de recours" lui soit remise, ce que la rectrice a refusé par lettre du 23 juin 2009 motif pris de ce que sa prise de position n’était qu’un acte interne ne constituant pas une décision sujette à recours.

Le prof. X. a recouru contre ces courriers devant le département de l’éducation, de la culture et des sports, qui a ouvert un échange de vues avec le Tribunal administratif, considérant que le litige concernait des prestations pécuniaires découlant des rapports de service à faire valoir par la voie de l’action de droit administratif. Par courrier du 25 septembre 2009, le Tribunal de céans a constaté qu’il n’en allait pas ainsi, s’agissant de l’utilisation d’un fonds dans l’intérêt d’un institut universitaire et non pas de la rémunération des professeurs, la cause ne relevant dès lors pas de sa compétence.

Le recours de l’intéressé a été déclaré irrecevable par décision dudit département du 7 juillet 2010, en résumé pour le motif que les injonctions que ce professeur avait reçues de s’abstenir de prendre des engagements financiers à charge de l’Université ainsi que le refus de celle-ci de couvrir lesdites dépenses effectuées par lui n’étaient pas des décisions au sens de l’article 3 LPJA.

B. X. défère cette décision au Tribunal administratif (actuellement Cour de droit public du Tribunal cantonal). Il conclut, sous suite de frais et dépens, à l'annulation de celle-ci et à la restitution, au débit du Fonds L. , du montant de 12'000 francs avec intérêts moratoires. Il invoque la violation du droit, y compris l'abus du pouvoir d'appréciation ainsi que la constatation inexacte et incomplète de faits pertinents, affirmant en résumé que le refus de l'Université est choquant, qu’il doit être considéré comme une décision sujette à recours et que les motifs avancés par les services administratifs de l'Université ainsi que le Rectorat pour refuser la mise à contribution des deniers du Fonds L. sont erronés et insoutenables.

C. Le Département de l'éducation, de la culture et des sports conclut au rejet du recours. Le Rectorat en fait de même, observant qu'entre-temps, le 16 juin 2010, un règlement spécifique concernant l'attribution de bourses par le Fonds L. a été adopté. Il précise notamment qu'il n'a jamais été question d'interdire l'attribution de bourses par l'intermédiaire du fonds L. , mais qu’il s’agissait d'inscrire cette procédure dans un cadre réglementaire qui n'existait pas au moment des faits.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. a) Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable. Dès le 1er janvier 2011, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a succédé au Tribunal administratif et traite les causes qui avaient été déférées à cette dernière instance (art.47, 83 OJN).

b) En l'espèce, l'objet de la contestation déférée à la Cour de céans est la décision par laquelle le chef du Département de l'éducation, de la culture et des sports a refusé d'entrer en matière sur le recours de X. . Le fond du litige, savoir la restitution éventuelle du montant de 12'000 francs à ce dernier, n'ayant pas été tranché par le département, la Cour de céans doit se limiter à examiner si ce refus d'entrer en matière était justifié ou non. Par conséquent, la conclusion par laquelle le recourant demande à ce que soit ordonnée la restitution en sa faveur, au débit du fonds L. , du montant de 12'000 francs avec intérêts, est irrecevable dans le cadre de la présente procédure.

2. a) Selon la loi sur l’Université, du 5 novembre 2002 (LU ; RSN 416.10), l'Université est un établissement de droit public doté de la personnalité juridique qui dépend du canton de Neuchâtel (art.1 al.1). Les décisions prises par le recteur ou la rectrice peuvent faire l'objet d'un recours au département dans la mesure où elles visent un membre de la communauté universitaire. La loi sur la procédure et la juridiction administratives est applicable (art. 80 al.2 et 3 ).

b) Selon l'article 2 du règlement de la commission de gestion de la fortune de l'Université du 12 septembre 2005 édicté par le rectorat, la commission de gestion a pour mission de gérer les libéralités que l'Université a reçues et celles qu'elle recevra dans le futur.

D'après l'article 2 du "règlement du fonds L. " du 9 janvier 2006, également édicté par le rectorat, le fonds est géré dans le cadre général de la gestion de la fortune de l'Université et conformément aux dispositions applicables en la matière. De même, l’article 2 du nouveau règlement du fonds L. , du 29 juin 2009, prévoit que le fonds appartient à l’Université et qu’il est géré par la Commission de gestion de la fortune de l’Université. L'article 4 de l’ancien règlement prévoit que le montant disponible (calculé sur les revenus nets du fonds) fait l'objet en début d'exercice d'une répartition interne en trois parts égales, dont les deux tiers sont mis à disposition de la chaire de langue et de littérature latines (+ tradition classique et enseignement du grec pour "grands débutants") et de la chaire d'archéologie classique et d'histoire ancienne (+ épigraphie grecque et latine) à raison d'un tiers pour chacune d'elles, étant précisé qu'il appartient aux titulaires de ces deux chaires de décider individuellement de l'affectation des montants – qu'il s'agisse de publications, de colloques, d'enseignements, complémentaires, de voyages, etc. – en tenant compte exclusivement de l'intérêt de la discipline, les titulaires des chaires concernées devant rendre compte de leurs dépenses effectuées devant le Conseil de l'Institut une fois l’an. Le nouveau règlement dispose (art. 5 al. 1 et 2) que le capital aliénable du fonds est mis à disposition, à parts égales, de deux des chaires composant l’Institut de préhistoire et des sciences de l’Antiquité, à savoir la chaire de langue et littérature latines et tradition classique ainsi que de la chaire d’archéologie de la Méditerranée antique. Les titulaires de ces chaires sont habilités à engager des dépenses dans le cadre des règles d’utilisation et selon la procédure décrites plus bas.

Depuis un arrêté du Conseil d’État du 20 décembre 2006, l'Université (y compris les fonds de tiers et la fortune de l'Université) est soumise au contrôle cantonal des finances. Ainsi que cela résulte des explications de la rectrice (D. 8a), l'Université a de ce fait mis en place une procédure interne de contrôle pour toutes les demandes de prélèvements sur les comptes de la fortune, ce dont notamment le prof. X. était informé ; c'est le directeur administratif de l'Université qui doit s'assurer que les dépenses envisagées sont conformes aux règlements existants, avant d'envoyer pour exécution les ordres de paiement correspondants dûment contresignés au bureau fiduciaire compétent.

3. a) Selon l'article 3 al.1 LPJA, est considérée comme une décision au sens de cette loi toute mesure prise par les autorités dans des cas d'espèce, fondée sur le droit public fédéral, cantonal ou communal, ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (litt.a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (litt.b), de rejeter ou de déclarer irrecevables les demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou des obligations (litt.c). La loi définit donc la décision comme une "mesure" prise par les autorités. On entend par là une manifestation de volonté unilatérale exprimée en vertu de la puissance publique et destinée à exercer des effets obligatoires pour son destinataire

b) En ce qui concerne la notion de décision sujette à recours, la jurisprudence encore récemment rappelée par le Tribunal fédéral (arrêt du 16.08.2010 [8D_8/2009] et arrêt du 12.10.2010 [8C_191/2010]) retient ce qui suit :

La décision comme acte juridique a pour objet de régler la situation d’administrés en tant que sujets de droit et donc, à ce titre, distincts de la personne étatique ou, en d’autres termes, extérieurs à l’administration. On oppose dans ce contexte la décision à l’acte interne ou d’organisation, qui vise des situations à l’intérieur de l’administration ; l’acte interne peut avoir des effets juridiques, mais ce n’en est pas l’objet, et c’est pourquoi il n’est en règle générale pas susceptible de recours (Moor, Droit administratif II, 2e éd. 2002, no 2.1.2.1 p. 156 et no 2.1.2.3 p. 164 ; Wurzburger, in Commentaire de la LTF, 2009, no 52 ad art. 82 LTF ; Bovay, Procédure administrative, 2000, p. 261 ; voir ATF 121 II 473 cons. 2b p. 478 s.). Deux critères permettent généralement de déterminer si on a affaire à une décision ou à un acte interne. D’une part, l’acte interne n’a pas pour objet de régler la situation juridique d’un sujet de droit en tant que tel et, d’autre part, le destinataire en est l’administration elle-même, dans l’exercice de ses tâches. Ainsi, un acte qui affecte les droits et obligations d’un fonctionnaire en tant que sujet de droit, par exemple la fixation de son salaire, d’indemnités diverses ou encore de sanctions disciplinaires, est une décision. En revanche, un acte qui a pour objet l’exécution même des tâches qui lui incombent en déterminant les devoirs attachés au service, telles que la définition du cahier des charges ou des instructions relatives à la manière de trancher une affaire, est un acte interne juridique (ATF 131 IV 32 cons. 3 p. 34 ; Moor, op. cit. no 2.1.2.3 p. 164 ; ** Grisel**, Traité de droit administratif, 1984, p. 863 ; Andreas Keiser, Rechtsschutz im öffentlichen Personalrecht nach dem revidierten Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, in ZBl 1998 p. 211; Michael Merker, Rechtsschutzsysteme im neuen öffentlichen Personalrecht, in Personalrecht des öffentlichen Dienstes, 1999, p. 470 ss; voir aussi, sur les questions de délimitation entre une décision et un acte interne, Thomas Poledna, Verfügung und verfügungsfreies Handeln im öffentlichen Personalrecht – ein Praxisüberblick, PJA 1998, p. 917 ss). Lorsque le fonctionnaire s’oppose à un acte de ce type, ce sont les mesures disciplinaires ou autres moyens de contrainte ressortissant aux règles régissant les rapports internes qui sont susceptibles de s’appliquer (Moor, ibidem).

c) En l’espèce, le recourant fait valoir qu’il disposait d’une grande autonomie dans la possibilité d’utiliser les deniers du fonds L. et que cela lui conférait le droit de décider lui-même d’affecter certaines sommes provenant de ce fonds par exemple à l’engagement d’un collaborateur scientifique ou à l’octroi d’une bourse, avec la conséquence que la rétribution qu’il a versée en l’occurrence à R. doit lui être restituée au moyen de ce fonds et que le refus de la rectrice de donner suite à sa demande est donc constitutive d’une décision sujette à recours. En cela, le recourant postule ce qui constitue en réalité l’objet même du présent litige au fond. Car celui-ci porte précisément sur la question de savoir à qui, et dans quelle mesure, la réglementation interne de l’Université accorde le droit de disposer des avoirs en cause. Cette réglementation a certes des effets d’ordre juridique, mais elle ne vise pas à définir les droits et obligations des membres de la communauté universitaire (professeurs, collaborateurs, étudiants, personnel ; art. 9 LU) en tant que sujets de droit ; elle régit la répartition des compétences entre ces personnes pour décider de l’utilisation d’avoirs appartenant à l’Université. Sans doute, les titulaires des chaires censées bénéficier du fonds en cause sont concernés par la destination de ceux-ci ; toutefois, ce n’est pas leur intérêt personnel qu’ils sont supposés promouvoir dans ce cadre, mais celui de l’enseignement dont ils ont la charge, des étudiants, de la faculté dont ils dépendent, en d’autres termes de l’Université en tant que telle. C’est donc dans l’exécution de ses tâches, qui sont celles de la chaire qu’il occupe – quelle que soit la liberté qui lui est laissée à cet égard – que le recourant fait usage des moyens dont l’Université dispose, et notamment de ceux provenant du fonds L. . Il n’est dès lors pas erroné de considérer que le choix, dans les limites des buts visés par ce fonds, de la destination de ces biens constitue un acte interne et ne remplit pas les conditions de la décision susceptible de faire l’objet d’un contrôle par la juridiction administrative. Que la contestation porte en l’occurrence sur une demande de remboursement formulée par le recourant n’y change rien.

4. La décision du département de ne pas entrer en matière sur le recours doit ainsi être confirmée, de sorte que le recours se révèle mal fondé. Vu l'issue de la présente procédure, les frais de la cause doivent être mis à la charge du recourant, et il n’y a pas lieu d’allouer des dépens.

**Par ces motifs,

LA Cour de droit public**

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge du recourant un émolument de décision de 700 francs et les débours par 70 francs, montants compensés par son avance de frais.

3. Dit qu’il n’est pas alloué de dépens.

Neuchâtel, le 7 février 2011

AU NOM DE LA COUR DE DROIT PUBLIC

Le greffier Le président