Jurisprudence du Tribunal Cantonal Contact
N° dossier: CDP.2013.176
Autorité: CDP
Date décision: 11.11.2013
Publié le: 09.12.2013
Revue juridique:
Titre: Résiliation des rapports de service. Avertissement préalable.
Résumé:
**La Cour a considéré que la réintégration du recourant au sein d'un service de l'administration, qui n'était initialement même pas souhaitée par l'intéressée, serait parfaitement illusoire. En effet, par son comportement (il avait indiqué que la confiance avec ses supérieurs était rompue et des démarches avaient été entreprises pour lui trouver un poste dans un autre service de l'administration), il a manifesté une absence de volonté de poursuivre son activité au sein du service concerné de sorte que l'autorité pouvait considérer que les rapports de confiance étaient rompus. Le licenciement au sens de l'article 45 LSt pouvant être justifié dans l'intérêt du service, il apparaît vain d'accorder au recourant un délai raisonnable pour s'améliorer (art. 46 LSt). En effet, on ne voit pas comment celui-ci pourrait, sans que l'activité du secteur n'en soit entravée, assumer ses fonctions avec ses collègues, vu le comportement contradictoire qu'il a adopté et l'absence totale de soutien de ses subordonnés et supérieurs.
On peut dès lors admettre qu'en raison du comportement du recourant ainsi que de la perte de soutien de ses subordonnés et supérieurs à son égard, l'autorité de nomination considère que le lien de confiance est rompu et que cela ne permet plus le maintien des rapports de service. Il n'est en définitive pas arbitraire ni constitutif d'un abus du pouvoir d'appréciation de considérer que l'intérêt public justifie la résiliation litigieuse et qu'il l'emporte sur l'intérêt du recourant au maintien des rapports de service.**
Articles de loi:
Art. 45 LST Art. 46 LST Art. 48 LST
A. X. a été engagé à titre provisoire, à partir du 1er mai 2007, par le service des ressources humaines (ci-après : SRHE) en qualité de gestionnaire réviseur à l'office A. Par arrêté du Conseil d'Etat du 22 décembre 2008, il a été nommé à cette fonction dès le 1er janvier 2009. Il a ensuite été nommé responsable recouvrement du secteur relance et désendettement auprès du service A. dès le 1er juillet 2010.
Un entretien de développement a été effectué le 1er avril 2011 par B., adjointe au chef d'office, au cours duquel des objectifs en matière de conduite et d'encadrement de l'équipe ont été fixés à X.
Dès le 12 octobre 2011, l'intéressé a été mis en incapacité de travail en raison d'une pneumonie. Après avoir recommencé à travailler à 50 % le 28 novembre 2011, X. a été convoqué par le chef du service C. à un entretien le 5 décembre 2011. A cette occasion, il a été informé que, durant son absence, la structure avait été adaptée et il lui a été proposé de se charger uniquement des tâches liées au désendettement jusqu'à l'amélioration de son état de santé. En date du 20 décembre 2011, l'intéressé a reçu un courrier intitulé "Evaluation de votre situation en tant que responsable recouvrement, secteur relance et désendettement – confirmation de notre entretien du 5 décembre 2011", signé par le chef de l'office A. et par le chef du service C.. Il lui était notamment indiqué que les collaborateurs de son équipe avaient informé le chef de service que son retour avait coïncidé avec une reprise immédiate des crispations. Il lui était reproché de mettre une pression excessive sur ceux-ci et d'adopter une approche peu appropriée au niveau relationnel. Il lui était également proposé pour l'année 2012 de se consacrer entièrement au secteur du désendettement, de suivre une formation afin de lui permettre d'évaluer si véritablement les outils manquants dans le domaine de la conduite pouvaient être trouvés par ce biais et qu'un point de situation serait effectué sur ces nouvelles bases au plus tard à fin juin 2012.
Dès le 27 décembre 2011, X. a été en incapacité totale de travail en raison d'une dépression. En date du 2 février 2012, il a répondu au courrier du 20 décembre 2011 en indiquant notamment que ses supérieurs n'avaient pas su le soutenir et l'intégrer auprès de ses collègues et subordonnés et que certains de ceux-ci avaient un mauvais comportement à son égard. Il a également souligné que les entretiens d'évaluation auxquels il avait procédé en août 2011 avaient démontré une certaine amélioration de la situation et qu'il avait proposé une médiation ainsi que, pour lui-même, de suivre un cours sur la conduite d'équipe. Il concluait en indiquant que la confiance était rompue avec ses supérieurs et qu'il désirait être replacé à un autre poste au sein de l'administration, comme il le cherchait d'ailleurs depuis plusieurs années.
Au vu du prolongement de son incapacité de travail, il a été convoqué auprès du SRHE pour un entretien le 29 août 2012 au cours duquel il a confirmé les propos contenus dans son courrier du 2 février 2012 et le chef du SRHE lui a indiqué que le retour à son poste n'était pas à envisager. Dans un courrier du 5 octobre 2012 adressé au SRHE, X. a notamment affirmé qu'il estimait avoir les compétences nécessaires au poste de responsable dont il avait été progressivement écarté par sa hiérarchie sans avoir été préalablement entendu et a relevé qu'il convenait de trouver des solutions appropriées afin qu'il puisse trouver un emploi au sein de l'administration correspondant à ses compétences et à ses attentes. En date du 31 octobre 2012, le chef du SRHE a indiqué qu'il lui recherchait une activité à l'interne et qu'il espérait qu'une nouvelle fonction puisse lui être proposée d'ici à fin janvier 2013, faute de quoi il serait contraint d'étudier d'autres voies afin de mettre un terme à cette situation.
Par e-mail du 5 février 2013, l'intéressé a annoncé au chef du service des finances son intention de reprendre le travail à 100 % le 4 mars 2013. Par courrier du 22 février 2013, le chef du SRHE a informé X. qu'un éventuel retour nécessitait une organisation et que certains collaborateurs avaient demandé à s'exprimer auprès de leur chef de service au sujet de son retour. En conséquence, l'intéressé a été temporairement libéré de son obligation de travailler jusqu'à la remise par ses soins d'un certificat médical attestant une possible reprise du travail à 100 %. Le même jour, les six membres de l'équipe de X. ont informé le chef du service des finances qu'ils s'opposaient à son retour afin de ne pas déstabiliser le secteur et de maintenir la nouvelle cohésion de l'équipe. Selon eux, les tensions dont l'intéressé était à l'origine pesaient sur le groupe et avaient créé une atmosphère malsaine. Or, depuis son départ, le climat de travail au sein du groupe, l'esprit d'équipe et la communication s'étaient grandement améliorés.
En date du 12 avril 2013, le chef du SRHE a informé X. qu'en raison de la rupture des relations de confiance avec ses subordonnés et avec ses supérieurs, l'autorité de nomination envisageait de résilier ses rapports de service et l'invitait à s'exprimer à ce sujet. Exerçant son droit d'être entendu, l'intéressé a notamment indiqué avoir soulevé auprès de ses supérieurs les difficultés qu'il rencontrait dans ses rapports avec ses subordonnés au cours de l'année 2011 mais que rien n'avait été fait et que rien au dossier ne permettait d'établir une quelconque faute ou inaptitude à la conduite du personnel de sa part. Il a fait valoir qu'aucun délai ne lui avait été accordé pour s'améliorer et a soutenu que le dossier n'était pas complet car il ne contenait pas les évaluations des collaborateurs subordonnés auxquelles il avait procédé ni d'échange de correspondance ou notes de l'office à son propos.
Par décision du 22 mai 2013, le Conseil d'Etat a mis fin aux rapports de service de X. avec effet au 31 août 2013 et a retiré l'effet suspensif à un éventuel recours. Il a relevé que de l'avis de tous les collaborateurs et de son chef de service, le retour de l'intéressé perturberait la cohésion et l'esprit d'équipe retrouvés depuis son départ. Dans la mesure où le fonctionnement du service risquait d'être perturbé, aucun avertissement préalable à la résiliation des rapports de service n'était nécessaire. L'autorité a également relevé que X. avait indiqué lui-même que le lien de confiance avec ses supérieurs était rompu de telle sorte qu'un avertissement serait vain et que la décision de résiliation se justifiait.
B. Par mémoire du 24 juin 2013, X. recourt devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal contre cette décision, dont il demande, sous suite de frais et dépens, l'annulation. Subsidiairement, en cas de maintien de la résiliation, il conclut à la condamnation de l'Etat de Neuchâtel au versement d'une indemnité de 38'000 francs, équivalant à six mois de traitement net. Enfin, il conclut à la condamnation de l'Etat de Neuchâtel à lui remettre un certificat de travail bienveillant et appréciant positivement son travail et ses compétences. Il reproche au Conseil d'Etat d'avoir considéré que l'avis exprimé par les collaborateurs était suffisant à fonder la preuve qu'il était à l'origine des tensions et du climat existant au sein de l'office et qu'un avertissement au sens de l'article 46 LSt n'était pas nécessaire. Selon lui, il n'existe aucun élément au dossier permettant de conclure à une mise en péril du fonctionnement de l'office justifiant le renvoi pour justes motifs sans avertissement préalable. Il fait valoir que l'autorité inférieure a abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant, en l'absence de toute preuve, que son comportement était à l'origine des tensions entre collaborateurs et qu'il ne pouvait y avoir amélioration par la mise en place de mesures appropriées telles qu'une médiation ou une formation dans la gestion du personnel. Invoquant une violation du droit d'être entendu, il soutient que la décision doit être annulée dans la mesure où l'autorité a refusé de produire les rapports d'évaluation des collaborateurs sous sa responsabilité. Il fait également valoir que le congé a été donné de manière abusive de telle sorte qu'il a droit à une indemnité de six mois de salaire.
C. Dans ses observations, le Conseil d'Etat, agissant par le SRH, conclut au rejet du recours. Il relève notamment que la production des rapports d'évaluation n'est pas nécessaire et que l'entité était en péril dans la mesure où la totalité de ses collaborateurs ont fait part de leur crainte quant à l'effet que le retour de X. aurait pu avoir sur l'ambiance de travail retrouvée en son absence. Il soutient encore que l'intéressé a violé le secret de fonction en produisant les entretiens de développement de ses collaborateurs et exige la production en original ou en copie de tout document de service qu'il se serait approprié.
D. Par courrier du 17 septembre 2013, X. produit un bref rapport médical du Dr E., spécialiste FMH en psychiatrie et psychothérapie, indiquant notamment qu'il a souffert d'un épisode dépressif moyen et était en incapacité de travail sur le plan psychiatrique jusqu'au 28 février 2013.
C O N S I D E R A N T
en droit
1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est recevable.
2. Selon l'article 45 de la loi sur le statut de la fonction publique du 28 juin 1995 (LSt), si des raisons d'inaptitude, de prestations insuffisantes, de manquements graves ou répétés aux devoirs de service ou d'autres raisons graves ne permettent plus la poursuite des rapports de service, l'autorité qui a nommé peut ordonner le renvoi d'un titulaire de fonction publique. Aux termes de l'article 46 LSt, lorsque les faits reprochés au titulaire de fonction publique dépendent de sa volonté ou lorsque les exigences de la fonction ne sont pas remplies à satisfaction, le chef de service doit en avertir par écrit l'intéressé après l'avoir entendu et lui fixer un délai raisonnable pour s'améliorer. Il lui en suggère autant que possible certains moyens (al. 1). Faute d'amélioration constatée dans le délai imparti, le chef de service transmet le dossier à l'autorité de nomination avec ses observations (al. 2). Il en informe par écrit l'intéressé en mentionnant les faits ou omissions qui lui sont reprochés (al. 3).
Le but de l'avertissement est d'amender si possible l'intéressé. Il n'existe pas de critère absolu en matière d'avertissement, eu égard à la diversité des situations envisageables. La jurisprudence ne saurait poser de règles rigides sur le nombre et le contenu des avertissements dont la méconnaissance, par le travailleur, est susceptible de justifier un licenciement immédiat. Sont décisives, dans chaque cas particulier, entre autres circonstances, la nature, la gravité, la fréquence ou la durée des manquements reprochés au travailleur, de même que son attitude face aux injonctions, avertissements ou menaces formulées par l'employeur. Les juridictions cantonales disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (arrêt du TF du 31.08.2005 [2P.163/2005] cons. 7.1; cf. arrêt du TF du 08.03.2010 [8C_358/2009] cons. 4.3.1). En particulier, l'avertissement préalable prévu par l'article 46 LSt n'est pas indispensable lorsque de justes motifs de renvoi sont fondés sur le seul intérêt du service (arrêt du TF du 22.08.2012 [8C_369/2012] cons. 4.2 et la référence citée). Dans de telles circonstances, le renvoi peut être prononcé sans avertissement préalable. Il en va de même lorsque, compte tenu de la fonction en cause, de la nature des faits reprochés au titulaire et de la personnalité de celui-ci, on ne peut raisonnablement s'attendre à ce que le comportement incriminé ou les prestations insuffisantes s'améliorent, de manière à assurer durablement la bonne marche du service (RJN 1997, p. 218 cons. 6b).
Aux termes de l'article 48 LSt, si l'autorité de nomination estime que la violation des obligations de service ou le comportement de l'intéressé permettent la poursuite des rapports de service, elle peut renoncer à toute mesure ou prononcer un blâme assorti le cas échéant d'une menace de cessation des rapports de service (al. 1). Sinon, l'autorité de nomination prononce le renvoi du titulaire de fonction publique et lui notifie la décision moyennant un préavis de 3 mois pour la fin d'un mois (al. 2). En cas de violation grave des devoirs de service, l'autorité de nomination peut procéder au renvoi du titulaire de fonction publique avec effet immédiat, cas échéant sans avertissement préalable (al. 3). Pour autant que l'état des fonctions le permette et que la mesure lui paraisse opportune au vu des faits pris en compte, l'autorité de nomination peut ordonner le déplacement dans un autre poste ou une autre fonction (al. 4).
Selon la jurisprudence, l'autorité décide librement, dans les limites
de son pouvoir d'appréciation dont elle devra néanmoins user de façon
consciencieuse, si la résiliation est justifiée. L'existence d'un juste motif,
autorisant le renvoi, même immédiat, n'a pas besoin d'être démontrée. Il suffit
que le licenciement entre dans le pouvoir d'appréciation de l'autorité et
apparaisse, au regard des prestations et du comportement de l'intéressé, comme
une mesure défendable. En outre, selon l'article 33 let. a et d LPJA, la Cour de
droit public, qui a succédé au Tribunal administratif, examine uniquement si
l'autorité a abusé de son pouvoir d'appréciation ou l'a excédé; elle n'est pas
habilitée à contrôler l'opportunité de la décision puisque aucun texte légal ne
lui en donne la compétence (RJN 2007, p. 211-212 et la référence citée, 2002,
3. a) Invoquant une application arbitraire de l'article 46 LSt, le recourant reproche à l'intimé d'avoir renoncé à prononcer un avertissement préalable. Il soutient que l'autorité inférieure a abusé de son pouvoir d'appréciation en retenant, en l'absence de toute preuve, que son comportement était à l'origine des tensions entre collaborateurs et qu'il ne pouvait y avoir amélioration par la mise en place de mesures appropriées telles qu'une médiation ou une formation dans la gestion du personnel.
b) Si la question des reproches émis par les collaborateurs a été peu instruite par l'autorité inférieure, il ne se justifie pas de lui renvoyer la cause pour qu'elle satisfasse à son obligation d'instruire dans la mesure où la décision doit, quoi qu'il en soit, être confirmée par un autre motif. Il n'est en effet pas déterminant de savoir si les relations étaient tendues, à quel moment les problèmes ont débuté et comment ils ont été abordés. L'autorité peut limiter son instruction aux éléments déterminants pour l'issue du litige et renoncer, par appréciation anticipée des preuves, à investiguer sur des éléments qu'elle estime impropres à influer sur l'issue de la procédure (ATF 136 I 229 cons. 5.3, et les références). Or, comme cela est encore discuté ci-dessous, c'est le comportement ultérieur du recourant qui a fondé essentiellement les raisons de la résiliation litigieuse. L'intimé n'a dès lors pas violé le droit d'être entendu du recourant en écartant, sur la base d'une appréciation anticipée des preuves, la demande de production des rapports d'entretien de développements de ses collaborateurs et en considérant que celle-ci n'était pas de nature à modifier son opinion. Quant aux éventuels échanges ou notes internes à son propos, le recourant se borne à invoquer leur production de manière générale sans spécifier en quoi ceux-ci seraient pertinents pour l’issue du litige. En effet, au vu du dossier, on comprend parfaitement sur quelle base la décision litigieuse a été prise et aucun élément concret ne permet de supposer que d'éventuelles notes internes allant dans un sens différent pourraient en être à l'origine.
c) Dans son courrier du 2 février 2012, le recourant a déclaré que la confiance vis-à-vis de sa hiérarchie était totalement rompue, a reconnu postuler à l'interne depuis octobre 2007 (soit quelques mois après son arrivée dans le service) et a demandé un replacement à un autre poste, auquel il a postulé, afin de résoudre ce conflit de manière définitive. Au vu du prolongement de son incapacité de travail, il a été convoqué auprès du SRHE pour un entretien le 29 août 2012 au cours duquel il a confirmé les propos contenus dans son courrier du 2 février 2012 et le chef du SRHE lui a indiqué que le retour à son poste n'était pas à envisager. Un échange de courriels du 11 septembre 2012 confirme que le recourant avait postulé à un autre emploi. A cette époque, bien que, selon les propres termes du recourant, son médecin préconisait une reprise du travail à un taux de 60 %, dans le cadre d'une possibilité d'engagement comme collaborateur spécialisé à l'office D. qui n'a pas eu de suite, il n'a pas, parallèlement, offert de reprendre son activité à ce taux au service C., continuant de produire des certificats médicaux d'incapacité de travail à 100 % jusqu'au mois de février 2013. Dans un courrier du 5 octobre 2012 adressé au SRHE, l'intéressé a réitéré qu'un retour à l'office A. aux conditions qui lui ont été proposées par courrier du 20 décembre 2011 était impossible et a relevé qu'il convenait de trouver des solutions appropriées afin qu'il puisse avoir un emploi au sein de l'administration correspondant à ses compétences et à ses attentes. En date du 31 octobre 2012, le chef du SRHE a indiqué qu'il lui recherchait une activité à l'interne et qu'il espérait qu'une nouvelle fonction puisse lui être proposée d'ici à fin janvier 2013, faute de quoi il serait contraint d'étudier d'autres voies afin de mettre un terme à cette situation. Or, contre toute attente, après plus d'un an d'absence, le recourant a annoncé son retour dès le 4 mars 2013.
Au vu des éléments susmentionnés, on peut admettre qu'une réintégration, qui n'était même pas souhaitée par le recourant, serait parfaitement illusoire. En effet, par son comportement, il a manifesté une absence de volonté de poursuivre son activité au sein du service C. de sorte que l'autorité pouvait considérer que les rapports de confiance étaient rompus. Comme cela a été rappelé ci-dessus, le licenciement au sens de l'article 45 LSt peut être justifié dans l'intérêt du service (cons. 2). Dans ces circonstances, il apparaît vain d'accorder au recourant un délai raisonnable pour s'améliorer (art. 46 LSt). En effet, on ne voit pas comment le recourant pourrait, sans que l'activité du secteur n'en soit entravée, assumer ses fonctions avec ses collègues, vu le comportement contradictoire qu'il a adopté et l'absence totale de soutien de ses subordonnés et supérieurs. Sa seule présence est objectivement de nature à provoquer des perturbations.
On peut dès lors admettre qu'en raison du comportement du recourant ainsi que de la perte de soutien de ses subordonnés et supérieurs à son égard, l'autorité de nomination considère que le lien de confiance est rompu et que cela ne permet plus le maintien des rapports de service. Il n'est en définitive pas arbitraire ni constitutif d'un abus du pouvoir d'appréciation de considérer que l'intérêt public justifie la résiliation litigieuse et qu'il l'emporte sur l'intérêt du recourant au maintien des rapports de service.
La requête de moyens de preuve tendant à plusieurs auditions et à la production de différents documents ne se justifie pas, les éléments contenus au dossier étant suffisants pour juger la cause et ces preuves ne sauraient conduire à une solution différente de celle exposée ci-dessus.
4. Le recourant conclut à ce que l'Etat de Neuchâtel soit condamné à lui remettre un certificat de travail bienveillant et appréciant positivement son travail et ses compétences.
A cet égard, on constate que dans ses observations du 6 août 2013, l'intimé a indiqué que le recourant recevra un certificat de travail conforme aux exigences légales qui correspondra au certificat intermédiaire du 20 décembre 2011. Nous ne sommes dès lors pas en présence d'un refus, exprès ou implicite, de l'intimé d'établir un tel document. Ce point excède donc l'objet du litige et n'a pas à être tranché à ce stade.
5. L'intimé conclut à la restitution des originaux des entretiens de développement ainsi que de tout original ou copie de documents de service que le recourant s'est approprié. Cette conclusion excède également l'objet de la contestation, seule étant litigieuse la question de la résiliation des rapports de service.
6. Au vu du résultat auquel la Cour de céans est parvenue, il y a lieu de rejeter les conclusions tendant au paiement d'une indemnité pour licenciement abusif.
7. La décision entreprise ne prête ainsi pas flanc à la critique, ce qui conduit au rejet du recours, sans frais et sans dépens vu l'issue du litige.
**Par ces motifs,
la Cour de droit public**
1. Rejette le recours.
2. Dit qu'il n'est pas perçu de frais ni alloué de dépens.
Neuchâtel, le 11 novembre 2013