Night café opening hours upheld under LEPGénéré par IA

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N° dossier: TA.1995.52

Autorité:

Date décision: 17.03.1995

Publié le: 14.04.2008

Revue juridique: RJN 1995, P.240

Titre: Heures d'ouverture des cafés-restaurants de nuit.

Résumé:

**La nouvelle loi sur les établissements publics, du 1er février 1993, a prévu un nouveau genre d'établissement, celui des cafés-restaurants de nuit (art. 16 al. 2). Ses heures d'ouverture, de 22 heures à 6 heures, ne constituent pas une restriction de police qui ne se concilierait pas avec la liberté du commerce et de l'industrie à défaut d'être justifiée par un intérêt public suffisant ainsi qu'avec les principes de proportionnalité et d'égalité de traitement entre les concurrents (notamment les tenanciers des cafés-restaurants de jour qui peuvent ouvrir leur établissement plus longtemps).

____________________

Par arrêt du 15.11.1995, le TF a rejeté le recours déposé contre cette décision.**

Mots-clés:

CAFE-RESTAURANT DE NUIT EGALITE DE TRAITEMENT HEURES D'EXPLOITATION LIBERTE DU COMMERCE ET DE L'INDUSTRIE PROPORTIONNALITE

Articles de loi:

Art. 16 al. 2 LEP Art. 62 LEP

A. L'association X., association ayant son siège à Neuchâtel, est

propriétaire de l'immeuble abritant l'établissement public "X" qui était exploité depuis une trentaine d'années sous forme de Cercle ouvert légalement à ses seuls membres, en dehors des heures d'ouverture des autres établissements, mais en fait également aux non-membres,de 18 heures à 6 heures du matin.

Après l'entrée en vigueur, le 1er juillet 1993, de la nouvelle

loi sur les établissements publics du 1er février 1993, L'association X. a

été invitée à opter pour une des patentes prévues par la loi, à savoir

plus particulièrement la patente de cercle permettant de servir des mets

et des boissons uniquement aux membres du cercle et à leurs invités, la

patente de café-restaurant de jour ou celle de café-restaurant de nuit,

pour lequel l'ouverture ne peut avoir lieu avant 21 heures et la fermeture

après 6 heures du matin.

En juillet 1994, l'association intéressée a sollicité une paten-

te de café-restaurant de nuit, en demandant cependant à pouvoir ouvrir son

établissement dès 18 heures déjà.

B. Par décision du 29 novembre 1994, le service de la police admi-

nistrative a accordé à la requérante la patente requise mais a refusé de

lui accorder une prolongation des heures d'ouverture, au motif que la loi

ne permettait pas de déroger aux heures d'ouverture et de fermeture pour

les cafés-restaurants de nuit.

L'association X. a entrepris cette décision devant le Départe-

ment de la justice, de la santé et de la sécurité. Elle s'est prévalu pour

l'essentiel de ce que la limite de l'ouverture des cafés-restaurants de

nuit à 21 heures n'était justifiée par aucun intérêt public, qu'elle

créait une inégalité de traitement injustifiée avec les limites de temps

d'exploitation fixées pour les cafés-restaurants de jour et qu'elle était

contraire à la liberté du commerce et de l'industrie.

Par prononcé du 18 janvier 1995, le département a rejeté le re-

cours. Il a rappelé que les cafés-restaurants de nuit, inconnus de l'an-

cienne loi, devaient, d'une part, mettre un terme à une pratique abusive

des "cercles" qui, bien qu'uniquement réservés en droit à leurs seuls mem-

bres et à leurs invités après l'heure de fermeture des autres établisse-

ments publics, ne se transformaient pas moins en restaurants de nuit ou-

verts à chacun après l'heure légale de fermeture. D'autre part, cette nou-

velle patente répondait à un besoin de la clientèle désireuse de se res-

taurer durant la nuit. Dans ces conditions, c'est bien pour des motifs

d'intérêt public que le législateur a institué cette nouvelle catégorie

d'établissements nocturnes qui, dès lors qu'ils sont soumis à des heures

d'ouverture distinctes de celles des cafés-restaurants de jour, sont à

l'évidence soumis à des heures d'exploitation différentes que ces der-

niers, sans qu'il en résulte une inégalité de traitement. Enfin, la perte

du chiffre d'affaires dont se plaint la recourante en raison du changement

de sa patente n'est pas constitutive d'une atteinte inadmissible à la li-

berté du commerce et de l'industrie.

C. Dans son recours contre ce prononcé au Tribunal administratif,

L'association X. n'entend pas critiquer la question de la classification

des établissements publics telle qu'elle a été prévue dans la nouvelle

loi. Elle maintient par contre que les heures d'ouverture des cafés-

restaurants de nuit de 21 heures à 6 heures du matin ne sont pas justi-

fiées par un intérêt public suffisant, qu'elles ne respectent pas le prin-

cipe de la proportionnalité et qu'elles génèrent une discrimination entre

concurrents, selon que ces derniers sont tenanciers d'un café-restaurant

de jour ou de nuit. Ses arguments sur ces différents points seront repris

autant que besoin dans les considérants qui suivent. Elle conclut à l'an-

nulation de la décision entreprise et à l'octroi d'une patente de restau-

rant de nuit avec ouverture à 18 heures, tout en demandant, à titre de

mesures provisoires, qu'elle soit autorisée à ouvrir journellement dès 18

heures jusqu'à droit connu sur son recours.

Dans ses observations, le département propose le rejet de la

requête de mesures provisionnelles et du recours.

C O N S I D E R A N T

en droit

1. Interjeté dans les formes et délai légaux, le recours est rece-

vable.

2. a) Ainsi que l'a souligné à juste titre l'autorité inférieure de

recours, le café-restaurant de nuit n'était pas prévu par l'ancienne loi

sur les établissements publics, les cercles, les débits de boissons alcoo-

liques et autres établissements analogues (ALEP), du 2 juillet 1962. Elle

distinguait les cafés-restaurants, dont les heures d'ouverture et de fer-

meture étaient fixées par les communes entre 6 heures du matin et 24 heu-

res (art.39 al.2 ALEP), des cercles qui étaient soumis aux mêmes heures

d'ouverture et de fermeture que les cafés-restaurants (art.66 al.1 ALEP),

mais qui étaient toutefois autorisés, en dehors de ces heures, à accueil-

lir dans leurs locaux exclusivement leurs membres et les invités de ces

derniers (art.66 al.3 ALEP).

Cependant, au fil des années, le Conseil d'Etat a constaté et

déploré chez les tenanciers d'un certain nombre de cercles la tendance de

faire de leur débit un véritable établissement de nuit ouvert à tous les

noctambules. Aussi, pour mettre un terme à de tels abus, le Conseil d'Etat

a-t-il proposé, dans son rapport du 2 mai 1990 à l'appui d'un projet de

nouvelle loi sur les établissements publics, premièrement de définir de

manière plus précise et mieux circonscrite la notion de cercle réservé

exclusivement à ses membres et aux invités de ces derniers. Deuxièmement,

il a suggéré de créer une nouvelle catégorie d'établissements publics, à

savoir celle des cafés-restaurants de nuit, se distinguant de celle des

autres cafés-restaurants par ses heures d'ouverture et de fermeture, d'une

part, et de celle des cercles par les personnes qui y ont accès, d'autre

part (BGC, vol.156, t.I, p.1142). Il a d'autre part précisé que cette nou-

velle catégorie était "destinée à répondre à un besoin qui est apparu es-

sentiellement dans les villes de Neuchâtel et de La Chaux-de-Fonds. La

clientèle potentielle de ce nouveau type d'établissement constitue au-

jourd'hui les habitués de certains cercles sans qu'ils en soient membres.

Il va de soi qu'à l'avenir une telle situation ne sera plus tolérée, les

cercles devant être exclusivement réservés à leurs membres, ainsi qu'à

leurs invités occasionnels. Dès lors, il appartiendra à certains tenan-

ciers de choisir sans équivoque entre ces deux catégories distinctes,

cercles ou restaurants de nuit".

b) La nouvelle loi sur les établissements publics (LEP), du 1er

février 1993, a pour but de régler les conditions d'exploitation des éta-

blissements publics et l'organisation des danses publiques afin de garan-

tir la qualité des prestations offertes dans les limites nécessaires à la

préservation de la tranquillité, de la sécurité, de la santé et de la mo-

ralité publiques (art.1). Son article 13 prévoit onze catégories de paten-

tes, dont celles délivrées en particulier pour l'exploitation des cafés-

restaurants et des cercles. L'article 3 litt.a LEP définit les cercles

comme "des débits de mets ou de boissons à consommer sur place, de carac-

tère permanent ou semi-permanent, qui appartiennent à des associations de

droit privé à but idéal et qui sont destinés, selon leurs statuts, à leurs

membres et à leurs invités". Les cafés-restaurants sont "des établisse-

ments de caractère permanent ou semi-permanent, qui appartiennent à des

personnes physiques ou morales et dont l'exploitant, dans un but lucratif,

sert à des tiers des mets et des boissons à consommer sur place" (art.2

LEP). Selon l'article 16 al.2 LEP, la patente C de café-restaurant peut

être accordée pour la journée jusqu'à l'heure de fermeture réglementaire

ou pour la nuit uniquement.

Cette réglementation relative à l'exploitation des établisse-

ments en tant qu'elle vise, comme le rappelle l'article 1 LEP, à préserver

la sécurité, la tranquillité, la santé et la moralité publiques, relève du

domaine des cantons qui disposent en la matière d'un pouvoir formateur

étendu (ATF 116 Ia 116; Jean-François Aubert, Traité de droit constitu-

tionnel suisse, Neuchâtel, 1967, no 1882). La recourante n'en conteste

d'ailleurs pas les différents éléments susmentionnés et elle n'entend no-

tamment pas discuter la classification des établissements telle qu'elle a

été prévue par le législateur.

3. a) L'association X. s'en prend par contre à l'article 62 LEP,

aux termes duquel, "lorsque la patente a été accordée pour la nuit seule-

ment, les cafés-restaurants de nuit ne sont pas autorisés à ouvrir avant

21 heures, ni à fermer après 6 heures du matin". Elle soutient que la li-

mite de temps de l'ouverture constitue une restriction de police qui ne

saurait se concilier avec la liberté du commerce et de l'industrie à dé-

faut d'être justifiée par un intérêt public suffisant et de respecter les

principes de proportionnalité ainsi que d'égalité de traitement entre les

concurrents (ATF 116 Ia 116, 115 Ia 121, 108 Ia 217).

b) En ce qui concerne la condition de l'intérêt public, on ne

comprend pas que la recourante soutienne qu'elle ne soit pas réalisée pour

les heures d'ouverture prévues pour les cafés-restaurants de nuit, alors

qu'elle admet que ces derniers soient rangés, pour des motifs d'intérêt

public, dans une catégorie spécifique d'établissements et soumis à une

patente spéciale. Sur ce dernier point, force est en effet de constater

que cette nouvelle catégorie a été introduite dans la loi non seulement

pour pallier l'exploitation abusive des cercles en faveur des clients qui

n'en étaient pas membres mais aussi pour répondre à un besoin de la popu-

lation. Les travaux préparatoires ont en particulier mis en évidence ce

besoin dans les deux villes principales du canton, les cafés-restaurants

de nuit devant permettre aussi bien aux travailleurs nocturnes qu'à ceux

qui le souhaitent, notamment après les spectacles, de se restaurer pendant

la nuit. De plus, l'accent a également été mis sur l'importance et le pro-

grès que revêtaient de tels établissements pour le tourisme, car nombre

d'étrangers arrivant tard dans la région ne trouvaient aucun lieu pour

s'attabler, les cercles n'ayant généralement pas d'enseigne sur la rue et

étant dans la règle réservés à leurs membres (BGC 1990, no 156 I, p.1195,

1992 158 I, p.363, 375). Dans ces conditions et dans la mesure où les

cafés-restaurants de nuit répondent ainsi bien à un intérêt public, on ne

voit donc pas que celui-ci puisse être mis en cause selon que lesdits éta-

blissements soient ouverts à 18 heures, comme le demande la recourante, ou

à 21 heures ainsi que le prescrit la loi.

c) Selon le principe de la proportionnalité, les prescriptions

que les cantons édictent sur le commerce et l'industrie ne doivent pas

dépasser la mesure nécessaire pour atteindre le but de police auquel elles

tendent; elles doivent constituer le moyen adéquat pour accomplir la mis-

sion d'intérêt public qui leur est dévolue et les restrictions nécessaires

de la liberté de chacun doivent demeurer dans un rapport raisonnable avec

le but recherché (ATF 118 Ia 177, 116 Ia 121, 115 Ia 121, 91 I 361).

En l'occurrence, la recourante ne démontre pas que les heures

d'ouverture des cafés-restaurants de nuit, telles qu'elles ont été fixées

à l'article 62 LEP, constitueraient un moyen disproportionné pour attein-

dre le but recherché par le législateur. Dès lors qu'il convenait de dis-

tinguer ces établissements des cafés-restaurants de jour, il a bien fallu

déterminer leurs heures d'ouverture respectives, lesquelles constituent en

définitive le seul critère de différenciation possible. Or, sur une telle

question, nul doute que le législateur disposait d'une très large marge

d'appréciation, ce d'autant qu'aucune norme dont il aurait dû s'inspirer

ne définit ce qu'il faut entendre par café-restaurant "de nuit". En tous

les cas, en fixant l'heure d'ouverture à 21 heures, en lieu et place de la

proposition du Conseil d'Etat de prévoir celle-ci à 20 heures (BGC 1990 no

156 I, p.1144), la commission du Grand Conseil qui a entendu mieux démar-

quer les cafés-restaurants de nuit de ceux de jour n'est pas sortie de son

rôle en accentuant de la sorte la distinction entre ces deux catégories

d'établissements. Au demeurant, son choix paraît tout à fait soutenable

car s'il est d'usage que les repas habituels (petits déjeuners, déjeuners

et dîners) se prennent dans les cafés-restaurants de jour, il se conçoit

dès lors que les cafés-restaurants de nuit ne s'ouvrent qu'à une heure où

les cuisines des établissements de jour se ferment en règle générale.

Certes, il est tout à fait plausible que la réglementation de la

nouvelle loi soit de nature à entraîner, pour les cercles qui, comme celui

de la recourante, accueillaient également des non-membres en dépit de la

législation en vigueur et qui se sont convertis en cafés-restaurants de

nuit, une diminution de leur chiffre d'affaires. Ce résultat n'a cependant

pas été voulu au premier chef par le législateur appelé à distinguer les

différentes patentes d'une manière qui ne saurait satisfaire chacun et il

n'est qu'une conséquence indirecte des nouvelles mesures adoptées à des

fins d'intérêt public. La recourante ne peut donc lui reprocher d'avoir

recherché en la cause, et d'une manière non conforme à la liberté du com-

merce et de l'industrie, à diriger l'activité économique selon un plan

déterminé visant à favoriser certains concurrents ou certaines formes

d'entreprises (ATF 111 Ia 184), ce d'autant que chaque exploitant est en

principe libre de choisir, parmi les nombreuses patentes prévues, celle

qui lui convient le mieux.

En définitive, en invoquant un tel dommage de nature économique

qu'elle attribue à une atteinte à la liberté du commerce et de l'indus-

trie, L'association X. tend bien plutôt à se prévaloir de droits acquis.

Elle ne pourrait toutefois le faire à bon escient que si l'activité auto-

risée, en vertu de son ancienne patente, avait été soumise à une réglemen-

tation immuable en vertu de la loi elle-même (ATF 107 Ib 145, 102 Ia 448;

RJN 1988, p.241), ce qui n'est pas le cas en l'espèce.

d) La recourante soutient enfin qu'elle est victime d'une dis-

crimination de traitement puisque les tenanciers des cafés-restaurants de

jour ont la faculté de tenir leur établissement ouvert de 6 heures du ma-

tin jusqu'au lendemain matin à 1 heure, du lundi au vendredi et à 2 heures

le samedi et le dimanche (art.60 al.2 LEP), soit théoriquement pendant 19

ou 20 heures, alors que les tenanciers des cafés-restaureants de nuit

n'ont cette faculté que durant 9 heures (de 21 heures à 6 heures du matin,

art.62 LEP).

Selon la jurisprudence, le principe de l'égalité de traitement

ne permet pas de faire, entre divers cas, des distinctions qu'aucun fait

important ne justifie ou de soumettre à un régime identique des situations

de fait qui présentent entre elles des différences importances et de natu-

re à rendre nécessaire un traitement différent (ATF 116 Ia 116, 112 Ia 258

et les arrêts cités). On admet également qu'une réglementation viole l'ar-

ticle 4 Cst.féd. lorsqu'elle ne repose pas sur des motifs sérieux, n'a ni

sens ni but, opère des distinctions qui ne trouvent pas de justification

dans les faits à réglementer ou n'opère pas celles qui s'imposent en rai-

son de ces faits (ATF 114 Ia 323, 111 Ia 91, 110 Ia 113).

En l'occurrence, il est constant que le législateur a entendu

répartir, pour les motifs pertinents qui ont été examinés ci-dessus, no-

tamment les cercles, les cafés-restaurants de jour et ceux de nuit, dans

trois catégories bien distinctes. Et tout naturellement, il a été amené à

répartir ces deux derniers types d'établissement en fonction de leurs heu-

res d'ouverture. Dans ces circonstances, il tombe sous le sens que leurs

tenanciers ne peuvent être soumis à un régime identique, puisqu'ils ex-

ploitent des établissements de deux catégories distinctes.

Le grief tiré d'une violation de l'article 4 Cst.féd. doit donc

également être rejeté. On relèvera au demeurant que si la recourante s'es-

timait lésée par rapport à un tenancier d'un café-restaurant de jour pour

ne pas être autorisée à ouvrir son propre établissement aussi longtemps

que celui-ci, rien ne l'eût empêché d'opter pour une patente de jour.

4. Dans un courrier du 9 mars 1995, L'association X. se plaint de

ce qu'un établissement public en ville de Neuchâtel, ,l'établissement Y.,

bénéficierait, selon sa propre publicité, d'heures d'ouverture de 20

heures à 4 heures du matin, durant lesquelles il offrirait à ses clients

de la "cuisine mexicaine, américaine et italienne".

Ce nouveau moyen est toutefois tardif puisqu'il est invoqué

après l'échéance du délai de recours, de sorte que la Cour de céans ne

peut en être saisie. Elle transmettra cependant la lettre en question au

service de la police administrative en tant que son règlement relève de sa

compétence. Ledit service examinera de quelle patente dispose l'établis-

sement concerné et si sa situation est régulière au vu des informations

contenues dans sa publicité. A première vue en effet, il ne saurait

s'agir, en raison de ses heures d'ouverture, ni d'une patente de jour ou

de nuit pour un café-restaurant. De plus, un tel établissement ne semble

pas remplir les conditions d'un cercle ni répondre à la définition d'un

cabaret-dancing ou d'une discothèque, lesquels, s'ils peuvent être ouverts

jusqu'à 4 heures du matin (art.61 LEP), ne sont autorisés à ne servir que

de la "petite restauration" (art.18, 19 LEP), par quoi il faut entendre

"des mets non cuisinés" (RJN 1984, p.233).

5. Il suit de là que, mal fondé, le recours doit être rejeté sous

suite de frais (art.47 al.1 LPJA). Vu le sort de la cause, il n'est pas

alloué de dépens (art.48 al.1 LPJA). Quant à la requête de mesures provi-

sionnelles formulée par la recourante, elle est sans objet, le litige

étant tranché sur le fond.

Par ces motifs,

LE TRIBUNAL ADMINISTRATIF

1. Rejette le recours.

2. Met à la charge de la recourante un émolument de décision de 500 francs

et les débours par 50 francs, compensés par son avance.

3. N'alloue pas de dépens.

4. Transmet, comme objet de sa compétence, la lettre de la recourante du 9

mars 1995 au service de la police administrative.

Neuchâtel, le 17 mars 1995

AU NOM DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF

Le greffier Le président