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Contribution plan for staged road construction cannot be challenged later

ZZ.1997.20Autre juridiction26 juin 1997Dismissed

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Extrait par Omnilex

Résumé Omnilex

G. challenged a second, 1996 contribution plan for the H.acker road project in L., arguing that his parcel should be released from the perimeter because the plan concerned only the yet-unbuilt eastern branch and his land derived no special benefit. The court held that the 1987 contribution plan, which had become final, already governed the entire road project and its cost allocation. A later plan could not reopen that allocation, even if the municipality had again published a plan. The appeal was dismissed insofar as it was admissible.

Regeste Omnilex

§§ 108, 111 PBG; §§ 9 ff., 18, 20 GBV; § 22 VRG; definitive contribution assessment for staged road construction. Once the contribution plan has entered into legal force, it binds the municipality and the affected owners; in the subsequent definitive assessment the plan itself can no longer be challenged, only the accounting sum under § 18 Abs. 2 GBV. A later plan has no independent effect if it merely repeats the original allocation and does not expressly amend or revoke the earlier, final plan. Partial billing after a first construction stage does not affect the original plan. Parcelling and transfers are to be taken into account in the assessment stage. Land that is internally to be further served privately may still be treated as building land for perimeter purposes if the decisive plan so provides.

Texte intégral

Geschäftsnummer:** ZZ.1997.20**
Instanz:Verwaltungsgericht
Entscheiddatum:27.06.1997
FindInfo-Nummer:O_VW.2015.50
Titel:** Grundeigentümerbeiträge, Strassenbau in Etappen**
Resümee:§ 108, 111 PBG, §§ 9 ff., 20 GBV. Grundeigentümerbeitrag an einen in zwei Etappen erfolgten Strassenbau. Wird ein definitiver Beitrag verfügt, so kann der Beitragsplan auch dann nicht mehr in Frage gestellt werden, wenn die Gemeinde den Plan fälschlicherweise erneut aufgelegt hat. Intern privat weiter zu erschliessende Parzellen haben Baulandqualität, auch wenn sie in der Bauzone zweiter Etappe liegen.
SOG 1997 Nr. 20 **§ 108, 111 PBG, §§ 9 ff., 20 GBV.*Grundeigentümerbeitrag an einen in zwei Etappen erfolgten Strassenbau. Wird ein definitiver Beitrag verfügt, so kann der Beitragsplan auch dann nicht mehr in Frage gestellt werden, wenn die Gemeinde den Plan fälschlicherweise erneut aufgelegt hat. Intern privat weiter zu erschliessende Parzellen haben Baulandqualität, auch wenn sie in der Bauzone zweiter Etappe liegen. Die Einwohnergemeinde L. legte im Jahr 1987 den Strassen- und Baulinienplan "H.acker" sowie die betreffenden Perimeterpläne für Strasse, Kanalisation und Wasserleitung öffentlich auf. Es wurden keine Einsprachen erhoben. G. ist Eigentümer des Grundstücks GB L. Nr. 888. Der grössere Teil dieses Grundstückes wurde in den Perimeter "H.acker" einbezogen. 1990 rechnete die Einwohnergemeinde L. die Perimeterbeiträge für den Teilausbau der Erschliessung "H.acker" ab. Auf das Grundstück Nr. 888 des G. entfiel ein Beitrag von Fr. 25'500.-- an den Strassenbau, der nach Ausbauprogramm, frühestens nach 15 Jahren oder nach Überbauung fällig werden sollte. 1996 legte die Einwohnergemeinde L. den Perimeterplan H.ackerstrasse, 2. Etappe, öffentlich auf. Von den mutmasslichen Kosten von insgesamt Fr. 40'000.- sollen Fr. 12'300.-- auf das Grundstück von G. entfallen. G. führte bei der kantonalen Schätzungskommission erfolglos Beschwerde und gelangt nun an das Verwaltungsgericht mit dem Antrag, sein Grundstück sei aus der Perimeterpflicht zu entlassen. Das Verwaltungsgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt: 2. Die Gemeinden sind verpflichtet, von den Grundeigentümern angemessene Beiträge zu verlangen, wenn deren Grundstücken durch die Erstellung öffentlicher Erschliessungsanlagen Mehrwerte oder Sondervorteile erwachsen (§ 108 Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes, PBG, BGS 711.1). Die Veranlagung dieser Erschliessungsbeiträge erfolgt in einem zweistufigen Verfahren: Vor der Bauausführung hat der Gemeinderat einen Beitragsplan öffentlich aufzulegen, in dem die Beitragspflicht und die voraussichtliche Höhe der einzelnen Beiträge aufgrund des Kostenvorschlages festgesetzt wird (§ 111 PBG, §§ 9 ff. Grundeigentümerbeitragsverordnung, GBV, BGS 711.41). Nach der Fertigstellung der Erschliessungsanlage teilt der Gemeinderat den Grundeigentümern die Abrechnungssumme und die sich daraus ergebenden definitiven Beiträge mit (§ 111 PBG, § 18 GBV). Jede definitive Beitragsverfügung basiert somit auf einem rechtskräftigen Beitragsplan. Das hat zur Folge, dass im Verfahren der definitiven Beitragsverfügung der Beitragsplan nicht mehr in Frage gestellt werden kann; Einsprachen (und Beschwerden) können sich nur noch gegen die Abrechnungssumme richten (§ 18 Abs. 2 GBV). Im Jahre 1987 hat die Einwohnergemeinde einen Beitragsplan über die gesamte Erschliessungsstrasse, die Kanalisation und die Wasserversorgung aufgelegt, welcher unangefochten in Rechtskraft erwuchs. Gebaut wurde vorerst neben der Kanalisation und der Wasserleitung aber nur ein Teilstück der Strasse. Die Einwohnergemeinde entschloss sich dann im Jahre 1990, über den Bau der Kanalisation und Wasserleitung und den Teilausbau der Strasse abzurechnen. Der entsprechenden Beitragsverfügung legte sie die Perimeterabrechnung bei, in welcher sie ausdrücklich festhielt, die Abrechnung über den Gesamtausbau, respektive den Bau der oberen Querstrasse erfolge nach deren Ausbau zu einem späteren Zeitpunkt. Der Beschwerdeführer versteht diesen Vorbehalt dahingehend, dass damit noch nichts über die Tragung der Kosten der zweiten Etappe gesagt sei. Zu Unrecht: Planungs- und Baugesetz (§ 112 Abs. 2) sowie Grundeigentümerbeitragsverordnung (§ 20 Abs. 5) ermächtigen die Gemeinde, Teilzahlungen einzufordern, sofern den Grundeigentümern schon vor Vollendung der Erschliessungsanlage Sondervorteile oder Mehrwerte erwachsen. Es ist deshalb ohne weiteres möglich, bereits nach einem Teilausbau der Erschliessungsanlage Beiträge einzufordern. Eine solche Teilabrechnung ändert an dem ihr zugrundeliegenden Beitragsplan nichts; die später folgende Schlussabrechnung richtet sich ebenfalls nach dem ursprünglichen Beitragsplan. Die Einwohnergemeinde hätte somit nach dem Ausbau der zweiten Etappe über die Beiträge definitiv abrechnen können, ohne vorher erneut einen Beitragsplan aufzulegen. Auch wenn seit der Auflage des Beitragsplanes verschiedene Grundstücke die Hand gewechselt haben oder parzelliert wurden, hätte dies, wie der Beschwerdeführer richtig bemerkt, keine Neuauflage des Planes erfordert, weil das Planungs- und Baugesetz sowie die Grundeigentümerbeitragsverordnung für diesen Fall eine klare Regelung enthalten: Zahlungspflichtig ist der Eigentümer des Grundstückes im Zeitpunkt der Eröffnung der definitiven Beitragsverfügung (§ 112 Abs. 3 PBG, § 20 Abs. 3 GBV). Wäre die Einwohnergemeinde so vorgegangen, hätte der Beschwerdeführer, da der Beitragsplan von 1987 rechtskräftig geworden war, von vornherein keine prinzipiellen Einwände gegen seine Beitragspflicht mehr erheben, sondern bloss noch die Abrechnungssumme beanstanden können. 3. Die Einwohnergemeinde hat nun aber 1996 einen weiteren Beitragsplan aufgelegt. Dieser entspricht allerdings, was die einbezogenen Flächen betrifft, vollkommen dem ersten von 1987. Er unterscheidet sich lediglich insofern vom ersten, als die inzwischen erfolgten Abparzellierungen vom Grundstück Nr. 777 nachgetragen wurden. Der Beitragsplan von 1987 hatte die voraussichtlichen Beiträge für die Erstellung der gesamten Erschliessungsstrasse festgelegt; der Plan von 1996 enthält nur noch den Kostenvoranschlag und die Zusammenstellung der voraussichtlichen Beiträge für den noch zu erstellenden Ost-Ast der Erschliessungsstrasse. Die Schätzungskommission misst dem neuen Beitragsplan keine eigenständige Bedeutung zu und sieht darin lediglich eine Nachführung des Planes von 1987, wogegen der Beschwerdeführer der Auffassung ist, durch den zweiten Plan sei der erste teilweise - in Bezug auf den östlichen Querast - abgeändert worden. Es stellt sich damit die Frage, in welchem Verhältnis die beiden Beitragspläne zueinander stehen. Gegen den Beitragsplan von 1987 wurden keine Einsprachen erhoben. Damit wurde dieser Plan rechtskräftig und sowohl für die betroffenen Grundeigentümer als auch für die Einwohnergemeinde verbindlich. Es erscheint zwar nicht von vornherein als ausgeschlossen, einen rechtskräftigen Beitragsplan ausnahmsweise nachträglich aufzuheben oder zu ändern, falls sich die Verhältnisse geändert haben oder wichtige öffentliche Interessen dies erfordern (§ 22 Abs. 1 Verwaltugsrechtspflegegesetz, VRG, BGS 124.11), beispielsweise, wenn vor Vollendung der Anlage die Erschliessungsplanung abgeändert oder ein Teil des erfassten Gebietes ausgezont wird. In einem solchen Falle ist aber im neuen Beitragsplan ausdrücklich auszuführen, inwieweit der ursprüngliche Plan durch den neuen geändert oder aufgehoben wird. Im vorliegenden Fall lag kein solcher Grund für eine nachträgliche Änderung des Beitragsplanes vor; der erste Beitragsplan war inhaltlich richtig. Selbst wenn der Plan fehlerhaft gewesen wäre, könnte er, wenn überhaupt, nur unter qualifizierten Voraussetzungen geändert werden, weil er eine Vielzahl von Parteien betrifft und ein öffentliches Auflage- und Einspracheverfahren durchgeführt wurde. Zudem hat die Einwohnergemeinde den neuen Beitragsplan nicht als Änderung des früheren bezeichnet; dieser Plan wurde effektiv nicht geändert. Wie aus der dem Verwaltungsgericht eingereichten Berechnung der voraussichtlichen Beiträge an den Strassenbau von 1987 hervorgeht und am Augenschein von dem von der Gemeinde beauftragten Ingenieur bestätigt wurde, regelte bereits der erste Plan die Aufteilung der Kosten der gesamten Erschliessungsstrasse. Die Einwohnergemeinde will ausdrücklich an der damals getroffenen Kostenaufteilung festhalten und erachtet den ersten Beitragsplan als massgebend, was sich auch daraus ergibt, dass sie (in ihrer der Schätzungskommission abgegebenen Stellungnahme) davon ausgeht, die Beiträge würden im Jahre 2003 fällig, was voraussetzt, dass die Bevorschussung im Jahre 1988 erfolgte (vgl. §§ 21 Abs. 3 und 22 Abs. 1 GBV). Da die Verteilung der Kosten des Ost-Astes der Erschliessungsstrasse bereits im rechtskräftigen Beitragsplan von 1987 geregelt ist, war die Auflage eines weiteren Beitragsplanes weder erforderlich noch zulässig. Insbesondere war es nicht zulässig, mit dem neuen Beitragsplan eine - auf das noch zu erstellende Teilstück beschränkte - Berechnung der voraussichtlichen Beiträge aufzulegen. Für eine solche Beitragsberechnung besteht kein Raum: Regelt der Beitragsplan von 1987 bereits die Aufteilung der Kosten der gesamten Erschliessungsstrasse, kann nicht nachträglich ein Teil dieser Kosten neu festgesetzt werden. Verstreichen beispielsweise zwischen Planauflage und Realisierung der Erschliessungsanlage mehrere Jahre und kann deshalb der ursprüngliche Kostenvoranschlag nicht eingehalten werden, so darf zwar die definitive Beitragssumme den Betrag des voraussichtlichen Beitrags um 20% übersteigen; darüber hinausgehende Mehrkosten hat aber die Gemeinde zu übernehmen und darf sie nicht auf die Grundeigentümer abwälzen (§ 18 Abs. 1 GBV). Wie bereits erwähnt, können Parzellierungen und Handänderungen ohne weiteres im Abrechnungsverfahren berücksichtigt werden; auch die Berechnung des von den bauwilligen Eigentümern der abparzellierten Grundstücke zu leistenden Vorschusses hätte keine Planauflage erfordert. 4. Es ergibt sich damit, dass der rechtskräftige Beitragsplan von 1987 für die Verteilung der Kosten des restlichen Teilstückes der Erschliessungsstrasse massgebend ist. Dem 1996 aufgelegten zweiten Beitragsplan kommt keine eigenständige Bedeutung zu, weshalb auf die vom Beschwerdeführer gegen die Beitragspflicht erhobenen grundsätzlichen Einwände nicht eingetreten werden kann. Weil die Einwohnergemeinde mit der unmotivierten Auflage des Beitragsplanes das Beschwerdeverfahren ausgelöst hat und um einer weiteren Staatsverdrossenheit beim Beschwerdeführer vorzubeugen, sei dennoch kurz dazu Stellung genommen: a) Der Beschwerdeführer macht geltend, sein Grundstück profitiere vom projektierten Feinerschliessungsast nicht, weshalb ihm kein Mehrwert oder Sondervorteil erwachse. Das trifft an sich zu und wäre entscheidend, wenn ein neuer Beitragsplan aufgelegt worden wäre (was nötig gewesen wäre, wenn der Beitragsplan von 1987 lediglich die Erstellungskosten des zuerst erstellten Teilstückes der Erschliessungsstrasse berücksichtigt hätte). Da aber 1987 der Beitragsplan für die gesamte Strasse (inklusive dem Ost-Ast) auflag, hätte dieser Einwand bereits damals erhoben werden müssen. Der Beschwerdeführer anerkennt ausdrücklich, vom zuerst erstellten Teilstück der Strasse profitiert zu haben. Wären nun aber, wie es offenbar seiner (heutigen) Auffassung entspricht, für den Haupt- und den Seitenast gesonderte Beitragspläne aufgelegt worden, hätte dies, wie die Einwohnergemeinde in ihrer Stellungnahme zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtig bemerkt, dazu geführt, dass zwischen Haupt- und Nebenast eine Winkelhalbierende hätte gezogen werden müssen (§ 12 Abs. 2 GBV). In der Folge hätte zwar der Beschwerdeführer nichts an die Kosten des Nebenastes beitragen müssen, doch hätte er einen grösseren Anteil der Kosten des Hauptastes übernehmen müssen, weil dessen Kosten auf eine geringere Fläche verteilt worden wären. Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers war es zudem sachgerecht, für die insgesamt bloss rund 120 m lange Strasse einen einzigen Beitragsplan aufzulegen. In diesem Falle haben alle betroffenen Grundeigentümer im gleichen Mass an das gesamte Bauwerk beizutragen. Es wird weder danach unterschieden, ob einzelne unter ihnen an bestimmten Teilstücken besonders interessiert sind, noch ob einzelne Teilstücke (etwa wegen Stützmauern oder Böschungen) besonders hohe Kosten verursachen. Da es unmöglich ist, den durch Erschliessungsanlagen verursachten Wertzuwachs eines Grundstückes in jedem einzelnen Fall genau zu ermitteln, stellt die Praxis auf schematische, auf der Durchschnittserfahrung beruhende Massstäbe ab, die leicht zu handhaben sind. Das ist nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts (SOG 1981, Nr. 23; 1977, Nr. 20) und des Bundesgerichts (BGE 98 Ia 174, 93 I 114) sowie der Lehre (Ulrich Häfelin/Georg Müller: Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, Zürich 1993, Rz 2066) zulässig. b) Der Beschwerdeführer führt weiter aus, die Beitragspflicht seines Grundstückes führe zu einem willkürlichen Ergebnis: Da es noch privat erschlossen werden müsse, werde es im Verhältnis zu den übrigen einbezogenen Grundstücken mit höheren Erschliessungskosten belastet. Es trifft zu, dass für eine vollständige Überbauung des Grundstückes des Beschwerdeführers noch interne und von ihm zu finanzierende Erschliessungsanlagen nötig sind, wogegen die im östlichen Bereich des Perimeters liegenden Grundstücke durch die öffentliche Strasse vollständig erschlossen werden. Damit ist der Vorteil der Erschliessungsstrasse für den Beschwerdeführer geringer als für die übrigen Eigentümer von beitragspflichtigen Grundstücken. Dieser Umstand ist aber im Beitragsplan von 1987 berücksichtigt worden, indem (wie durch § 11 Abs. 1 GBV vorgeschrieben) bloss die erste, durch die neue Strasse vollständig erschlossene Bautiefe von 30 Metern des Grundstücks des Beschwerdeführers voll beitragspflichtig erklärt wurde. Die dahinter liegende Fläche der Parzelle des Beschwerdeführers, zu deren Erschliessung zusätzliche private Anlagen nötig sind, wurde nur zur Hälfte in den Perimeter einbezogen. Dagegen sind auf der Ostseite alle einbezogenen Flächen uneingeschränkt beitragspflichtig. Damit wurde berücksichtigt, dass der Beschwerdeführer weitere Kosten für die vollständige Erschliessung seines Grundstückes aufwenden muss; somit liegt keine rechtsungleiche Behandlung gegenüber den übrigen beitragspflichtigen Grundeigentümern vor. c) Schliesslich macht der Beschwerdeführer geltend, ein Teil seines Grundstückes liege in der Bauzone zweiter Etappe, welche nach der Revision des Planungs- und Baugesetzes als Landwirtschaftsland zu qualifizieren sei, für welches ohnehin keine Beitragspflicht bestehe. Als 1987 der massgebende Beitragsplan auflag, lag der beitragspflichtige Teil des Grundstücks des Beschwerdeführers in der Bauzone zweiter Etappe. Der Einbezug in den Perimeter war daher richtig (zum Einbezug von Grundstücken ausserhalb der Bauzone vgl. § 23 Abs. 1 GBV). Mit der Revision des Planungs- und Baugesetzes von 1992 ist die nicht erschlossene Bauzone zweiter Etappe zur Übergangszone geworden, in der nur nach den Regeln des Bauens ausserhalb der Bauzone gebaut werden darf (in der Regel also gar nicht). Die Gemeinde hat aber im Rahmen der Zonenplanrevision zu entscheiden, ob und inwieweit dieses Land der Bauzone, der Reservezone oder der Landwirtschaftszone zugeteilt wird (§ 155 Abs. 2 PBG; dieser Entscheid ist noch nicht gefallen, weil die Zonenplanrevision noch nicht abgeschlossen ist). Das Grundstück des Beschwerdeführers ist jedoch - wie sich aus den vom Beschwerdeführer ausdrücklich anerkannten Aussagen des Bauverwalters der Einwohnergemeinde am Augenschein ergab - gar nicht in die Übergangszone gefallen: Da keine weiteren öffentlichen Erschliessungsanlagen vorgesehen sind, gilt es als vollständig erschlossen. Seinerzeit war auf Betreiben des Beschwerdeführers, der keine Bauabsichten hegte und sich für eine allfällige spätere Überbauung grösstmögliche Flexibilität bewahren wollte, auf einen westlichen Seitenast der Erschliessungsstrasse verzichtet worden. Dieser Verzicht hat nun die unerwartete Folge, dass dem Land des Beschwerdeführers die Baulandqualität (vorerst) erhalten blieb. Wie es sich mit der Beitragspflicht des Beschwerdeführers verhielte, falls sein Grundstück im Rahmen der laufenden Zonenplanrevision (teilweise) einer Nichtbauzone zugewiesen würde, kann im vorliegenden Verfahren nicht entschieden werden. Die Einwohnergemeinde will offenbar, wie aus ihrer Vernehmlassung an die Schätzungskommission hervorgeht, auf den Zeitpunkt der Fälligkeit des Beitrages (im Jahre 2003) abstellen und, falls die beitragspflichtige Fläche dannzumal (teilweise) nicht zur Bauzone zählt, gemäss § 23 GBV die Beiträge weiter stunden und die Beitragspflicht im Grundbuch anmerken lassen. Das ist ein denkbares Vorgehen, doch ist hier dazu nicht weiter Stellung zu nehmen. * Verwaltungsgericht, Urteil vom 27. Juni 1997

Mots-clés

contribution planroad constructionperimeter contributionfinalityspecial benefitbuilding landstaged developmentzoning

Extrait par Omnilex

Questions juridiques clés extraites par Omnilex

Question juridique clé

Whether the 1996 contribution plan could reopen the final 1987 contribution plan.

Solution extraite

No. A final contribution plan remains binding; the later plan had no independent significance and could not alter the prior allocation of costs.

Motifs extraits

Definitive contributions must rest on an enforceable contribution plan. The 1987 plan had become final and already governed the cost allocation for the whole road. A later plan was neither necessary nor permissible to recalculate only the remaining section.

Question juridique clé

Whether the property had to be released from the perimeter because the second road stage brought no special benefit.

Solution extraite

No. That objection was untimely because the relevant allocation had to be challenged when the original 1987 plan was published.

Motifs extraits

The 1987 plan already covered the whole road and its benefit distribution. Later definitive assessment proceedings can no longer contest the principle of liability, only the accounting amount.

Question juridique clé

Whether the land in the second-stage building zone lacked contributory quality as agricultural land.

Solution extraite

No. At the time of the decisive plan, the land was still correctly treated as contributory building land; later zoning developments did not alter the completed contribution basis in this proceeding.

Motifs extraits

The land was fully served by the public road in the relevant sense, and the later planning revision had not yet determined a different zoning status for this case.

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