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52.1998.175•Municipal commission seat supplement violates proportional representation
52.1998.175Autre juridiction15 déc. 1998Granted
Extrait par Omnilex
Several municipal councillors challenged a decision granting a supplementary seat in a special commission for the PR/PPN to a list without a group. The Cantonal Government had upheld the decision after the local regulation was later approved, but the Administrative Court held that the municipal rule itself violated Art. 73 LOC, which requires proportional representation of council groups in commissions. The court found that any derogation would need cantonal legislative authorization, so the challenged municipal and governmental decisions had to be annulled. No court fees or costs were imposed.
Art. 73 LOC; municipal council commissions; proportional representation and limits of communal autonomy; a municipality may not, by local regulation, derogate from the mandatory proportional allocation of seats among council groups in commissions. The composition of municipal council commissions is governed exhaustively by cantonal law; if an exception for non-group councillors is to be introduced, it must be enacted at cantonal level. Even where the local rule has later been approved, a decision based on a provision contrary to superior law cannot be maintained (consid. 4-5).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 52.1998.175
Data decisione, Autorità: 15.12.1998, TRAM
Incarto n. 52.98.00175
Lugano 15 dicembre 1998
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 22 giugno 1998 di
tramite
contro
la risoluzione 3 giugno 1998 (n. 2455) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso 22 aprile 1998 degli insorgenti contro la deliberazione 6 aprile 1998 con cui il consiglio comunale di __________ ha deciso di assegnare a favore della __________ un seggio supplementare in seno alla commissione speciale per l'esame del PR/PPN;
viste le risposte:
1º luglio 1998 del Consiglio di Stato;
6 luglio 1998 del Dipartimento delle istituzioni, sezione enti locali;
25 agosto 1998 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Fondandosi sulle modifiche degli art. 40 e 44 del regolamento comunale (RC) adottate il 4 novembre 1996, nella seduta del 6 aprile 1998 il consiglio comunale di __________ ha deciso di assegnare a favore della __________ un seggio supplementare in seno alla commissione speciale per l'esame del PR/PPN, con 14 voti favorevoli, 9 voti contrari e due astensioni.
B. Con ricorso 22 aprile 1998 gli insorgenti indicati in ingresso, tutti consiglieri comunali che si erano opposti all'allargamento della commissione in rassegna, hanno impugnato la deliberazione predetta innanzi al Consiglio di Stato, al quale hanno domandato di annullarla, poiché le modifiche degli art. 40 e 44 RC, dalle quali essa traeva fondamento, non erano ancora state approvate da parte dell'autorità cantonale e non erano pertanto entrate in vigore.
C. Con risoluzione 3 giugno 1998 il Consiglio di Stato ha evaso il ricorso ai sensi dei considerandi (in realtà lo ha respinto). Preso atto che il 15 maggio 1998 la sezione degli enti locali aveva approvato la modifica degli art. 40 e 44 RC in applicazione dell'art. 188 LOC, esso ha considerato che la decisione impugnata, seppur illegittima al momento della sua adozione, doveva essere tutelata, per economia di giudizio e per scongiurare un formalismo eccessivo.
D. Con impugnativa 22 giugno 1998 i ricorrenti menzionati in ingresso si sono aggravati davanti a questo Tribunale contro il giudicato governativo, del quale chiedono l'annullamento insieme a quello della deliberazione che esso ha tutelato. Essi affermano una violazione dei principi della legalità e dell'irretroattività delle leggi. Criticano infine l'estensione della composizione delle commissioni del consiglio comunale attuata attraverso gli art. 40 e 44 RC, in quanto contraria al principio della rappresentanza proporzionale.
Il Consiglio di Stato e il municipio di __________ hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa. Al presidente del consiglio comunale in carica al momento dell'adozione della deliberazione impugnata, ricorrente, non sono state sollecitate osservazioni. I due eletti in consiglio comunale sulla __________ non hanno presentato una risposta.
Considerato, in diritto
La competenza del Tribunale é data (art. 208 cpv. 1 LOC), il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dei ricorrenti certa (art. 209 lett. a LOC). Il ricorso é pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
I ricorrenti sostengono, in primo luogo, che le decisioni impugnate violino il principio della legalità, poiché al momento - decisivo - della deliberazione del consiglio comunale le modifiche degli art. 40 e 44 RC, sui quali era fondata l'estensione della composizione della commissione speciale PR/PPN ad un membro della __________, non erano ancora in vigore, in difetto di approvazione da parte dell'autorità cantonale: il fatto che quest'ultima abbia ratificato la modifica ad una data successiva non permetterebbe, a giudizio degli insorgenti, di sanare quel vizio. I ricorrenti lamentano inoltre una disattenzione del principio dell'irretroattività delle leggi, perché l'avversata estensione avrebbe potuto avere luogo, giusta l'art. 40 RC, solo al momento della nomina delle commissioni, ovvero nella seduta costitutiva del consiglio comunale. Il Tribunale non affronta queste censure, prima facie destinate all'insuccesso. Il gravame deve difatti essere accolto perché la deliberazione 6 aprile 1998 é contraria al principio della rappresentanza proporzionale ancorato all'art. 73 LOC.
3.1. L'art. 73 LOC, dal marginale "rappresentanza proporzionale", regolamenta la composizione delle commissioni del consiglio comunale. Esso dispone che nelle commissioni devono essere rappresentati proporzionalmente i gruppi di cui si compone il consiglio comunale; per i supplenti vale quanto prescritto dal regolamento comunale (cpv. 1). Il gruppo é costituito da tre o più consiglieri eletti sulla stessa lista o liste congiunte (cpv. 2). I consiglieri appartenenti a liste con un numero di eletti insufficiente per formare gruppo possono costituire gruppi misti (cpv. 4). I seggi sono ripartiti proporzionalmente tra i gruppi secondo il sistema di riparto stabilito dalla legge sull'esercizio del diritto di voto, sulle votazioni e sulle elezioni con la variante che anche i gruppi che non hanno raggiunto il quoziente partecipano al riparto in forza della maggior frazione (cpv. 5).
La rappresentanza in seno alle commissioni del consiglio comunale era precedentemente regolata, in maniera analoga, agli art. 56 LOC 1950 e 6 RALOC 1950.
3.2. Il RC di __________ ricalca quanto disposto a livello di LOC. In particolare i capoversi 1 e 2 dell'art. 44 RC, dal marginale "rappresentanza proporzionale", coincidono con i capoversi 1 e 5 dell'art. 73 LOC; il concetto di gruppo, definito all'art. 11 RC, é inoltre identico a quello dell'art. 73 cpv. 2 LOC.
3.3. In accoglimento di una mozione 21 maggio 1996 degli on. __________ e __________, (unici) eletti sulla __________, nella seduta del 4 novembre 1996 il consiglio comunale di __________ ha deciso di completare come segue l'art. 44 RC:
"Fatta la ripartizione in base alla legge, il consiglio comunale può decidere di assegnare in una o più commissioni un seggio supplementare a consiglieri non formanti gruppo o altrimenti esclusi dal riparto con voto deliberativo."
L'introduzione di questa facoltà é inoltre stata richiamata all'art. 40 RC.
Appoggiandosi ad un parere rilasciato dalla sezione degli enti locali al municipio di __________ alle date 18 giugno/15 luglio 1996 (cfr. sub 4.2 che segue), con risoluzione 21 maggio 1997 il Consiglio di Stato ha respinto un ricorso inoltrato da taluni dei qui insorgenti contro quella deliberazione, che essi ritenevano segnatamente lesiva del principio della rappresentanza proporzionale. Un ulteriore ricorso al Tribunale federale contro quel giudicato é stato dichiarato inammissibile il 2 marzo 1998. La modifica degli art. 40 e 44 RC é indi stata approvata da parte della Sezione degli enti locali, per delega del Consiglio di Stato, il 15 maggio 1998.
4.2. La modifica dell'art. 44 RC é stata adottata dal consiglio di __________ previa verifica della sua liceità. Chiamato ad esprimersi sulla mozione 21 maggio 1996 degli on. __________ e __________, il municipio di __________ aveva preliminarmente verificato la sussistenza di questo fondamentale presupposto, chiedendo un parere alla sezione degli enti locali. Questa, con scritto 18 giugno 1996, il cui contenuto é stato ribadito il 15 luglio successivo, ha comunicato all'Esecutivo di __________ che:
"Viene generalmente ammesso che il consiglio comunale possa decidere, fondandosi su una norma specifica del regolamento comunale, di attribuire una rappresentanza nelle commissioni permanenti anche a consiglieri non formanti gruppo (cfr. anche E. Ratti, Il Comune, vol. I, pag. 290)".
L'autore citato riferisce, su questo oggetto (op. cit., vol. cit., pagg. da 290 a 292), della sola decisione emessa sull'argomento dal Consiglio di Stato il 17 agosto 1972, confermata con sentenza 26 settembre 1972 di questo Tribunale (pubbl. in GAT N. 85) ove, richiamandosi genericamente all'istituto dell'autonomia comunale, era stata tutelata la legittimità di una disposizione analoga introdotta nel RC di __________. __________ (ibidem) esprime comunque il suo vivo dissenso da quella soluzione, la quale disattende a suo giudizio il principio della rappresentanza proporzionale dei gruppi in seno alle commissioni del consiglio comunale ancorato all'art. 73 LOC. Tra le possibili conseguenze negative della sua attuazione egli menziona soprattutto la modifica dei rapporti di forza in seno alle commissioni e la difficoltà di funzionamento di organi composti di un numero pari di membri. Il Tribunale ritiene di dover ritornare sul giudizio, invero piuttosto sommario, espresso oltre 26 anni orsono, per i motivi che seguono.
4.3. In primo luogo é dubbio che il comune ticinese fruisca di autonomia nello specifico campo della ripartizione dei seggi in seno alle commissioni del consiglio comunale (cfr. sul concetto di autonomia i rinvii in RDAT I-1998 N. 5 consid. 1c). Come é stato spiegato quella ripartizione, che costituisce un prolungamento della materia elettorale, é difatti regolamentata in maniera dettagliata dall'art. 73 LOC. Corrobora ulteriormente questo dubbio il fatto che in tempi recenti, in accoglimento dell'iniziativa parlamentare 18 aprile 1994 presentata nella forma elaborata dall'on. __________ e cofirmatari, con modifica 7 novembre 1994 dell'art. 73 LOC il Gran Consiglio abbia introdotto la facoltà a livello di consiglio comunale di costituire gruppi misti per raggiungere la soglia di accesso alle commissioni (capoverso 3), con "l'importante effetto di aprire l'ambito commissionale ad altre forze minoritarie, magari rappresentate da persone con notevoli conoscenze specifiche, favorendo nel contempo il dibattito politico e democratico in sede comunale" (cfr. Rapporto del Consiglio di Stato sull'iniziativa in rassegna, del 22 giugno 1994, RVGC, sessione ordinaria autunnale 1994, vol. 1, pag. 93 in fine; nello stesso senso il Rapporto della Commissione della legislazione, del 30 settembre 1994, RVGC cit., pag. 95 segg.). Questo quesito non merita comunque maggior approfondimento e tantomeno risposta ai fini del presente giudizio. In effetti, dovesse anche sussistere autonomia in questo specifico ambito, il comune é comunque tenuto ad ossequiare il diritto di rango superiore. Un comune non é difatti legittimato, nemmeno appellandosi ad un'asserita autonomia, ad emettere una regolamentazione contraria al diritto cantonale (art. 16 cpv. 2 della costituzione cantonale, 1 LOC). Questo significa che il comune di __________ non era comunque sia facoltizzato a derogare con normativa propria (art. 44 RC) al principio della rappresentanza proporzionale dei gruppi in seno alle commissione del consiglio comunale istituito (senza eccezioni) all'art. 73 LOC. La circostanza, ricordata dalla sezione degli enti locali nel parere 18 giugno 1996, secondo cui una regolamentazione identica a quella avversata sia contemplata dall'art. 22 cpv. 2 della legge sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato del 7 novembre 1984, giusta il quale, una volta effettuata la ripartizione dei seggi tra i gruppi secondo il sistema proporzionale
"Il Gran Consiglio può decidere di assegnare in una o più commissioni non permanenti un seggio supplementare a deputati non formanti gruppo parlamentare"
non permette di contrastare questa conclusione, ma anzi l'avvalora, mettendo in risalto la differente impostazione, operata dal Gran Consiglio, tra la regolamentazione della composizione delle commissioni dei consigli comunali rispetto a quella delle sue commissioni non permanenti, per la cui nomina ha istituito la possibilità di derogare al principio della rappresentanza proporzionale. Questo significa, in termini pratici, che anche la possibilità per gli eletti in consiglio comunale che non formano gruppo di accedere alle commissioni, qualora il consiglio comunale stesso lo decidesse, é subordinata ad una modifica dell'art. 73 LOC: deve pertanto essere sancita da parte del Gran Consiglio.
Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere accolto e le decisioni impugnate, fondate su di una disposizione illegittima in quanto contraria al diritto cantonale (art. 61 PAmm), annullate.
Dal momento che il comune di __________, soccombente, non é intervenuto a tutela di interessi economici, può essere sollevato dal pagamento di una tassa di giudizio e delle spese (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 73, 208, 209 LOC, 3, 18, 28, 46, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
§. Sono pertanto annullate la risoluzione 3 giugno 1998 (n. 2455) del Consiglio di Stato e la deliberazione 6 aprile 1998 con cui il consiglio comunale di __________ ha deciso di assegnare a favore della __________ un seggio supplementare in seno alla commissione speciale per l'esame del PR/PPN
Non si prelevano tassa di giudizio né spese.
Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Whether the appeal against the cantonal government decision was admissible
The court had jurisdiction; the appeal was timely and the appellants had standing, so the case was admissible.
Jurisdiction followed from LOC Art. 208, timeliness from PAmm Art. 46, standing from LOC Art. 209; the case could be decided on the file alone.
Whether the municipal council could allocate a supplementary commission seat by local regulation despite Art. 73 LOC
No. The municipal rule could not derogate from the mandatory proportional-representation scheme of Art. 73 LOC; only the Grand Council could authorize such an exception.
Art. 73 LOC exhaustively regulates proportional representation in municipal council commissions. Even assuming some municipal autonomy, local law cannot contradict superior cantonal law. The comparison with the Grand Council shows that where an exception is intended, it must be expressly provided by the cantonal legislature.
Whether the challenged decisions had to be annulled
Yes. Because they were based on an unlawful local provision contrary to cantonal law, both decisions had to be annulled.
Under PAmm Art. 61, decisions founded on unlawful rules cannot stand.
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