AIUTO
RICERCA
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Numero d'incarto:
52.1999.36
Data decisione, Autorità:
28.07.1999, TRAM
Incarto n.
52.99.00036-38
Lugano
28 luglio 1999
In nome
della Repubblica e Cantone
del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo
Anastasi, presidente,
Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo
Crivelli
statuendo
sui ricorsi
-
patr. da: avv. __________
del 2 febbraio 1999
-
__________ patr. da: avv. __________
del 3 febbraio 1999
contro
la
risoluzione 14 gennaio 1999 (n. 42) del Consiglio di Stato che ha evaso ai
sensi dei considerandi il ricorso 31 agosto 1998 degli insorgenti indicati
sub 2. avverso la decisione 6 agosto 1998 con cui il municipio di __________
ha rilasciato a __________, la licenza edilizia per la costruzione di una
stalla al mapp. __________ di __________;
viste le risposte:
-
10 febbraio 1999 del Consiglio di
Stato, Bellinzona;
-
25 febbraio 1999 del municipio di
__________;
-
5 marzo 1999 di __________;
-
25 marzo 1999 del Dipartimento del
territorio, servizi generali, Bellinzona;
al ricorso sub 1.;
-
10 febbraio 1999 del Consiglio di
Stato, Bellinzona;
-
19 febbraio 1999 di __________;
-
25 febbraio 1999 del municipio di
__________;
-
25 marzo 1999 del Dipartimento del
territorio, servizi generali, Bellinzona;
al ricorso sub 2.;
letti
ed esaminati gli atti;
ritenuto, in
fatto
A. Il 16 dicembre 1989
__________ ha presentato una domanda di costruzione di una stalla al mapp.
__________ di __________. Avverso la detta domanda hanno presentato
opposizione, tra gli altri, __________, __________ ed __________. Il dipartimento
delle pubbliche costruzioni ha concesso l'autorizzazione cantonale a costruire
il 17 agosto 1990. Il municipio di __________ ha invece negato all'istante il rilascio
della licenza edilizia con decisione 17 settembre 1990, evocando motivi di
ordine paesaggistico ("impatto ambientale" secondo la
decisione) e, per la vicinanza con la zona edificabile, igienico. Il municipio
ha rinviato al preavviso emesso al momento della trasmissione degli atti al dipartimento,
consistente in un rapporto sulla domanda allestito dal pianificatore comunale,
il quale ipotizzava un contrasto con l'art. 32 NAPR, regolamentante le
costruzioni nella zona agricola, e l'art. 17 RISA.
B. a) __________, __________,
__________ e il municipio di __________ hanno impugnato l'autorizzazione
cantonale a costruire con ricorsi al Consiglio di Stato. __________ ha invece
impugnato il diniego della licenza edilizia comunale davanti alla stessa autorità.
b) Con giudizio di data 20 agosto 1991 (risoluzione n. 6672)
il Governo ha respinto i ricorsi presentati da __________, __________,
__________ e dal municipio di __________ avverso l'autorizzazione cantonale a costruire.
c) Con giudicato di identica data (risoluzione n. 6654) il
Consiglio di Stato ha invece accolto il ricorso di __________, annullato la
decisione 17 settembre 1990 del municipio di __________ e retrocesso gli atti
allo stesso affinché procedesse al rilascio della licenza sollecitata
dall'insorgente. Esso ha considerato che il municipio non poteva negare la
licenza edilizia richiamandosi all'art. 32 NAPR, poiché il PR non era ancora
stato approvato, ma nemmeno avrebbe potuto sospendere l'esame della domanda in
applicazione dell'art. 66 LALPT, dal momento che il terreno era idoneo
all'utilizzazione agricola, la costruzione era indispensabile per lo
svolgimento dell'attività agricola del richiedente e nello stesso tempo
compatibile con le esigenze di inserimento paesaggistico.
C. a) __________, __________ e
__________ sono insorti avverso i citati giudizi davanti a questo Tribunale con
ricorsi di data 11, 12 e 13 settembre 1991, attraverso i quali essi hanno
chiesto che fosse annullata l'autorizzazione cantonale a costruire, la risoluzione
governativa n. 6672 che la tutelava ed infine la risoluzione n. 6654 mediante
la quale il Governo, accogliendo il ricorso di __________, aveva disposto la
trasmissione degli atti al municipio di __________ affinché avesse a rilasciare
a favore di quest'ultimo la licenza edilizia comunale.
b) Esperita un'istruttoria, con sentenza 30 ottobre 1992 il
Tribunale ha dichiarato irricevibile il gravame di __________ ed ha respinto
gli altri. In primo luogo il Tribunale ha accertato che il mapp. __________
doveva essere semplicemente considerato come posto fuori dalle zone
edificabili, poiché alla data della decisione governativa impugnata 20 agosto
1991, determinante ai fini del giudizio del Tribunale amministrativo secondo la
costante prassi dello stesso, il PR di __________, primo strumento pianificatorio
di cui si era dotato il comune, il quale aveva assegnato il mapp. __________
alla zona agricola, non era ancora stato approvato dal Consiglio di Stato
medesimo: l'approvazione di detto strumento aveva infatti avuto luogo in costanza
di litispendenza davanti a questo Tribunale, e più precisamente il 24 marzo
1992. Il Tribunale amministrativo ha indi ritenuto che, per quanto concerneva
il diritto di applicazione da parte del dipartimento, il progetto soddisfacesse
l'art. 24 cpv. 1 LPT, la legislazione federale di protezione dell'ambiente (ed
in particolare le raccomandazioni FAT n. 350, applicabili attraverso il rinvio
di cui all'art. 3 cpv. 2 lett. a OIAt e alla cifra 512 dell'allegato 2 all'OIAt
medesima) e le disposizioni cantonali relative all'inserimento paesaggistico (consid.
4). Per quanto interessava invece la licenza edilizia municipale (consid. 5),
richiamandosi alla propria prassi concernente il diritto applicabile il
Tribunale ha fatto astrazione dalle disposizioni di PR, poiché entrato in
vigore posteriormente alla resa del giudizio governativo. Dette disposizioni
non potevano oltretutto ritornare applicabili nemmeno a titolo anticipato attraverso
il blocco edilizio sancito all'art. 66 LALPT: in effetti il PR di __________
era stato pubblicato nel periodo 16 gennaio-15 febbraio 1989, per cui il
termine biennale di validità delle restrizioni fondate sull'art. 66 LALPT era
decaduto al più tardi il 15 febbraio 1991. Il Tribunale ha inoltre negato una
disattenzione degli art. 17 e 21 RISA ed infine escluso l'applicabilità dell'art.
141 del nuovo regolamento comunale, che fissava per la realizzazione di nuovi
depositi di letame una distanza di m 100 dall'abitato e dalle zone edificabili,
poiché entrato in vigore posteriormente alla risoluzione governativa impugnata.
D. a) Il 4 dicembre 1992
__________, __________ e __________ sono insorti con ricorso di diritto
amministrativo innanzi al Tribunale federale contro la sentenza 30 ottobre 1992
di questo Tribunale. Gli insorgenti hanno sollecitato l'annullamento dell'autorizzazione
cantonale a costruire, oltre che delle decisioni che la tutelavano, ed hanno
inoltre domandato che, per quanto interessava il rilascio della licenza
edilizia, la domanda di costruzione fosse esaminata tenendo conto sia delle
norme del PR, entrato in vigore il 24 marzo 1992, sia dell'art. 141 del nuovo
regolamento comunale, approvato dal dipartimento delle istituzioni il 15 luglio
1992.
b) Con sentenza 4 ottobre 1993 il Tribunale federale ha
respinto i gravami. L'alta Corte federale ha respinto, siccome manifestamente
infondata, la richiesta dei ricorrenti di esaminare i progetti alla luce delle
normative comunali (PR e regolamento comunale) entrate in vigore posteriormente
al giudizio governativo (consid. 3). Per il rimanente ha ritenuto che questo
Tribunale avesse applicato correttamente tanto l'art. 24 LPT quanto le norme di
esecuzione della legge federale sulla protezione dell'ambiente (consid. 4).
E. a) Richiamandosi alla
sentenza 4 ottobre 1993 del Tribunale federale, con decisione 19 maggio 1994 il
municipio di __________ ha rilasciato la licenza edilizia a __________.
b) __________, __________ e __________ sono insorti contro
quella decisione con ricorso 3 giugno 1994 davanti al Consiglio di Stato, al
quale hanno domandato di annullarla e di retrocedere gli atti al municipio per
una nuova decisione. Essi hanno lamentato - in particolare - che il rilascio
della licenza edilizia non era motivato, poiché il municipio non prendeva
posizione sulla compatibilità del progetto con il diritto comunale (PR entrato
in vigore il 24 marzo 1992, art. 141 del nuovo regolamento comunale).
Con risoluzione 12 agosto 1994 il Consiglio di Stato ha dichiarato
irricevibile il gravame. Esso ha considerato che la decisione municipale di
rilascio della licenza edilizia costituiva semplicemente un atto di esecuzione
della sentenza governativa 20 agosto 1991 (n. 6654), confermata su ricorso con
sentenze di questo Tribunale e del Tribunale federale di data 30 ottobre 1992 e
4 ottobre 1993 rispettivamente. Donde la sua inimpugnabilità.
c) Con ricorso 12 settembre 1994 __________, __________ e
__________ si sono aggravati davanti a questo Tribunale conto la risoluzione
governativa anzidetta, della quale hanno sollecitato l'annullamento insieme a
quello della licenza edilizia 19 maggio 1994, ribadendo le censure già
sostenute davanti all'istanza inferiore.
Con sentenza 23 novembre 1994 il Tribunale ha respinto il gravame,
condividendo le motivazioni addotte dal Governo, ma in particolare il fatto che
il rilascio della licenza edilizia 19 maggio 1994 non costituiva una decisione
impugnabile ai sensi dell'art. 1 cpv. 1, 43 PAmm e 48 LE 1973, ma una semplice
misura di esecuzione dell'ordine impartito al municipio da parte del Consiglio
di Stato nella risoluzione 20 agosto 1991 (n. 6654), confermata su ricorso da
questo Tribunale e dal Tribunale federale.
F. a) Previo espletamento delle
procedure di sussidiamento (federale e cantonale), con scritto 27 ottobre 1995
il capo dell'ufficio edilizia rurale e migliorie alpestri del dipartimento
delle finanze e dell'economia, richiamandosi all'art. 12 del Regolamento concernente
l'edilizia rurale, migliorie agricole in genere e migliorie alpestri del 23
marzo 1983 ha autorizzato __________ ad iniziare i lavori di costruzione della
stalla.
b) Avendo constatato l'inizio dei lavori, con lettere 6 e 18
novembre 1995 __________ ha chiesto al municipio di __________ se i progetti
posti in esecuzione corrispondessero a quelli approvati. A quelle richieste è
succeduta un'istanza di intervento del 25 novembre successivo, sempre di
__________, nei confronti dell'operato del municipio, a seguito della quale è
stato esperito un sopralluogo il 5 dicembre 1995, presenti il municipio in corpore,
__________, __________, il capo dell'ufficio edilizia rurale e migliorie
alpestri e due rappresentanti dell'ufficio domande di costruzione.
Dall'incontro è risultato quanto segue (cfr. al relativo verbale):
"...
-
Si
prende atto dell'esistenza di nuovi piani (variante) trasmessi la scorsa settimana
(lunedì 27.11.95) dal progettista all'ufficio edilizia rurale per la conferma
della validità degli stessi.
-
Si
decide che questa nuova proposta dovrà seguire la procedura ordinaria prevista
dalla LE e quindi quella per le domande di costruzione.
-
Dalla
stessa si può stabilire che la fossa del colaticcio ha un'altra ubicazione, e
precisamente più a sud e anche altre dimensioni, così da ottenere una capienza
maggiore. Dalle due planimetrie 1:1000 esiste una differenza della superficie e
della volumetria tra la stalla approvata e quella in discussione, risultando
però difficile da stabilire in questa sede se è a vantaggio o a scapito del proprietario.
-
Il signor
__________ porterà a termine i lavori per la realizzazione della fossa del
colaticcio, non conforme al progetto approvato, assumendosi interamente il
rischio di un eventuale diniego di questa modifica da parte delle Autorità competenti.
I
piccoli lavori collaterali che si stanno eseguendo nell'ambito delle fondazioni
della stalla potranno pure essere terminati a rischio totale del signor
__________ (altezza massima di ca. ½ m. per il cemento armato).
- La domanda-variante
dovrà essere presentata al Municipio entro l'11.12.95.
Il Municipio
consegna ai rappresentanti del Dipartimento del territorio tutta la
documentazione intervenuta tra il 6.11.95 e la data odierna.
Dal susseguente
sopralluogo vengono scattate 10 fotografie.
- La
signora __________ si riserva un breve periodo per confermare o ritirare l'istanza
d'intervento suddetta
..."
G. a) Il 5 dicembre 1995
__________ ha inoltrato una domanda di costruzione chiedente l'approvazione di
una variante alla licenza edilizia in suo possesso per l'edificazione della
stalla al mapp. __________ di __________. Nella relazione tecnica annessa ai
piani veniva spiegato che la modifica dei progetti era dettata dall'introduzione
di un nuovo sistema di gestione del bestiame, la stabulazione libera, la quale
permetteva sostanziosi risparmi delle spese di costruzione rispetto al sistema
della stabulazione fissa, che stava alla base della domanda di costruzione approvata.
b) __________, __________, __________, __________, __________
e __________ hanno contestato il rilascio della licenza edilizia con
opposizione 23 dicembre 1995. Dopo aver rilevato che la licenza edilizia in
possesso di __________ era scaduta il mese precedente e che l'avversata
costruzione poggiava su nuovi piani, gli opponenti hanno eccepito un contrasto
con la zona di protezione del paesaggio di cui al PR approvato dal Governo il
24 marzo 1992 e con l'art. 141 del regolamento comunale, in vigore dal 15
luglio 1992, che - come è stato spiegato in precedenza - vieta la creazione di
nuovi letamai a meno di 100 m dall'abitato e dalle zone edificabili.
c) Il rilascio della licenza edilizia è parimenti stato
contestato da __________ e __________ con opposizione 27 dicembre 1995. Questi
hanno sostenuto che i nuovi progetti prevedevano delle modifiche importanti
rispetto a quelli approvati, per cui la domanda doveva essere trattata come una
nuova domanda di costruzione, totalmente assoggettata al diritto vigente, ma in
particolare al PR comunale e all'art. 141 del nuovo regolamento comunale, la
cui applicazione conduceva al diniego del permesso di costruzione.
d) Raccolto l'avviso, favorevole, del dipartimento del
territorio, con decisione 1 febbraio 1996 il municipio di __________ ha rilasciato
a __________ la licenza edilizia. L'opposizione di __________ è stata respinta
richiamando la sentenza 4 ottobre 1993 del Tribunale federale; alle obiezioni
sollevate da __________ e __________ è invece stato risposto che la volumetria
della stalla non subìva sostanziali mutamenti, mentre che la fossa del colaticcio
veniva spostata più lontano rispetto alla zona edificabile, a tutto loro
vantaggio.
H. a) __________, __________,
__________, __________, __________, __________ e __________ hanno impugnato
quella decisione con ricorso 16 febbraio 1996 innanzi al Consiglio di Stato, al
quale hanno domandato di annullarla, ribadendo le censure svolte innanzi al
municipio. Essi hanno inoltre lamentato una carente motivazione della
risoluzione municipale per quanto concerneva il rigetto delle loro opposizioni.
b) Con risoluzione 6 agosto 1996 il Consiglio di Stato ha
respinto il gravame. Ammessa una sufficiente motivazione della decisione
impugnata e ritenuto corretto l'iter procedurale seguito, il Consiglio di Stato
ha in seguito respinto la richiesta degli insorgenti di assoggettare la domanda
di costruzione al nuovo diritto (PR e nuovo regolamento comunale), ostandovi la
sicurezza del diritto. Malgrado le modifiche interne e delle facciate dello
stabile il numero di capi da stabulare rimaneva infatti invariato; la variante
prevedeva inoltre una riduzione della superficie e del volume del manufatto. Né
lo spostamento di circa 18 m della fossa del colaticcio, che presentava un
diametro di 13 m (contro gli 11 m di quella approvata), permetteva di giungere
a diversa conclusione. Il Governo ha infine rilevato che __________ aveva iniziato
i lavori prima della decadenza del permesso di costruzione in suo possesso.
I. a) I già ricorrenti ed
inoltre __________ sono insorti contro il giudicato governativo con gravame 30
agosto 1996 davanti a questo Tribunale, al quale hanno domandato di annullarlo
insieme alla licenza edilizia 1 febbraio 1996, riprendendo gli argomenti già
sostenuti nelle precedenti sedi.
b) Il Tribunale ha evaso il ricorso con sentenza 15 ottobre
1996.
Il Tribunale ha anzitutto considerato che la licenza edilizia
a favore di __________ era cresciuta in giudicato il 4 ottobre 1993, data del
giudizio del Tribunale federale. Poiché era stata rilasciata in applicazione
dell'or abrogata LE 1973 ed aveva pertanto una durata di un solo anno, essa era
venuta a scadenza già il 4 ottobre 1994. La domanda di costruzione inoltrata il
5 dicembre 1995 da __________, volta a far approvare delle modifiche ai
progetti a suo tempo approvati, non poteva di conseguenza beneficiare del
trattamento privilegiato riservato alle domande di variante di licenza
edilizia, poiché non poteva fondarsi sulla predetta licenza edilizia, oramai
decaduta e pertanto sprovvista di effetti. La domanda di costruzione 5 dicembre
1995 doveva dunque essere integralmente verificata alla luce del diritto in vigore
al momento della sua decisione (consid. 3.2.). Per addivenire a questo
risultato il Tribunale ha rifiutato la tesi affacciata dal resistente, secondo
cui il dies a quo per determinare la durata di validità della licenza edilizia
avrebbe dovuto essere riportato al 23 novembre 1994, data alla quale questo
Tribunale aveva respinto il ricorso di __________, __________ e __________
contro la risoluzione 12 agosto 1994 con cui il Consiglio di Stato aveva
dichiarato irricevibile il loro ricorso avverso la decisione 19 maggio 1994
attraverso la quale il municipio di __________ aveva effettivamente rilasciato
la licenza edilizia __________. In effetti, come questo Tribunale aveva avuto occasione
di spiegare al consid. 2.1. di quel giudicato (riassunto sub E, lett. c, che
precede), l'atto 19 maggio 1994 non poteva valere quale licenza edilizia ai
sensi dell'art. 44 LE 1973, ma costituiva una semplice misura di esecuzione del
giudizio governativo al termine dello svolgimento dell'iter ricorsuale che
aveva portato gli insorgenti a contestare senza successo fin davanti all'ultima
istanza federale il rilascio della licenza edilizia stabilito dal Consiglio di
Stato: donde la sua inimpugnabilità (consid. 3.3.).
Il Tribunale non ha quindi proceduto all'esame dell'entità
delle numerose modifiche apportate dalla domanda di costruzione 5 dicembre 1995
rispetto ai piani precedentemente approvati, poiché l'applicabilità della
procedura di variante di licenza edilizia doveva essere esclusa. Il Tribunale
ha altresì rilevato che tanto la decisione municipale 1 febbraio 1996 quanto
quella governativa 6 agosto 1996, le quali avevano riconosciuto al resistente
il beneficio della procedura di variante di licenza edilizia, apparivano
viziate in ogni caso per il motivo che si limitavano ad accertare la
sussistenza dei presupposti di quel beneficio, ovvero il mantenimento
dell'identità del progetto originario, senza però successivamente procedere ad
una verifica di conformità con il diritto vigente delle parti della stalla e
dell'annessa fossa del colaticcio con sovrastante letamaio che avevano subìto
modifiche: verifica indispensabile anche se si fosse dovuto ammettere la
procedura di variante di licenza edilizia (consid. 3.4. e 4.).
Il Tribunale ha pertanto accolto il ricorso, annullato la
risoluzione governativa impugnata e la licenza edilizia 1 febbraio 1996 e retrocesso
gli atti alle autorità inferiori (art. 65 cpv. 2 PAmm), ma in primo luogo al
municipio, affinché verificassero l'intero progetto contemplato dalla domanda
di costruzione 5 dicembre 1995 alla luce del diritto vigente: in altre parole
come se si trattasse di una domanda di costruzione completamente nuova. In
effetti, né il municipio di __________, né il Consiglio di Stato avevano effettuato
quell'esame, volto a accertare segnatamente la compatibilità della prospettata
stalla con le disposizioni di PR concernenti la zona agricola e la tutela del
paesaggio e quella dell'annesso letamaio con l'art. 141 del regolamento
comunale. Per quanto concerneva il diritto di applicazione da parte
dell'autorità cantonale, risultava dagli atti che il dipartimento del
territorio aveva invece effettuato un esame completo della pratica. Dai
progetti annessi alla variante 5 dicembre 1995 mancava tuttavia il piano delle
canalizzazioni; inoltre nel contesto dell'esame della compatibilità ambientale
della costruzione, il problema della distanza della stalla rispetto alle zone
edificabili più prossime, che era stato oggetto di contestazione fin davanti al
Tribunale federale in occasione dell'approvazione dei progetti originari, non
era stato affrontato in modo sufficientemente approfondito. L'incarto è quindi
stato retrocesso in primo luogo all'ufficio delle domande di costruzione
affinché acquisisse agli atti il piano delle canalizzazioni, offrisse agli
opponenti la possibilità di prendere posizione sullo stesso e successivamente
emettesse un nuovo avviso che tenesse conto di detto nuovo documento e che
motivasse nel contempo la conformità dei progetti con l'OIAt sotto l'aspetto
delle distanze rispetto alla zona edificabile (consid. 5).
Il ricorso di __________ è stato dichiarato irricevibile,
poiché non aveva inoltrato ricorso innanzi al Consiglio di Stato (consid. 1).
J. Adito da __________, il
Tribunale federale con sentenza 28 novembre 1997 ha cassato la sentenza 15
ottobre 1996 di questo Tribunale. Contrariamente all'opinione espressa in
questa sede, i giudici federali hanno ritenuto che il rilascio della licenza
edilizia effettuato il 19 maggio 1994 da parte del municipio di __________
costituisse una vera e propria decisione, non invece una misura di esecuzione
del giudizio governativo, confermato dalle istanze di ricorso, che gli
ingiungeva di procedere a tanto. Per questo motivo la licenza edilizia comunale
è cresciuta in giudicato il 23 novembre 1994, data alla quale questo Tribunale
aveva respinto il ricorso inoltrato contro di essa da __________, __________ e
__________. A __________ - ha concluso il Tribunale federale - non era quindi
preclusa la possibilità di inoltrare una domanda di costruzione in variante di
tale licenza edilizia, avendo iniziato i lavori di costruzione il 6 novembre
1995, ossia entro il termine annuale di validità del permesso. Il Tribunale
federale ha quindi retrocesso gli atti a questa Corte per un nuovo giudizio
sull'oggetto.
K. Con sentenza 3 febbraio 1998
questo Tribunale ha nuovamente evaso il ricorso 30 agosto 1996. Esso ha
pertanto riaffrontato il quesito a sapere se __________ potesse beneficiare della
procedura di variante di licenza edilizia, tenendo presente che il permesso di
costruzione 19 maggio 1994 non era decaduto, come aveva oramai stabilito a
titolo definitivo il Tribunale federale. Il quesito è stato risolto affermativamente
(consid. 4 di quel giudizio). Ferma questa premessa, il Tribunale amministrativo
non ha potuto far altro che ribadire il secondo motivo in virtù del quale nel
giudizio 15 ottobre 1996, cassato dal Tribunale federale, esso aveva accolto
una prima volta il ricorso 30 agosto 1996: motivo che non era però stato
oggetto di esame da parte dell'alta Corte federale. In effetti tanto la
decisione municipale 1 febbraio 1996 quanto quella governativa 6 agosto 1996,
le quali avevano riconosciuto al resistente il beneficio della procedura di
variante di licenza edilizia, risultavano senz'altro viziate, nella misura in
cui, una volta accertata la sussistenza dei presupposti di quel beneficio,
ovvero il mantenimento dell'identità del progetto originario, avevano
rilasciato rispettivamente confermato il rilascio della licenza edilizia in variante
a favore di __________ senza procedere ad una verifica di conformità con il
diritto (vigente) delle parti della stalla e dell'annessa fossa del colaticcio
con sovrastante letamaio per le quali i nuovi progetti propongono delle
modifiche. Simile limitata verifica, elemento caratterizzante sotto l'aspetto
sostanziale della procedura di variante di licenza edilizia, appariva invece
imprescindibile. Il Tribunale ha pertanto parzialmente accolto il gravame,
annullato la risoluzione governativa 6 agosto 1996 e la licenza edilizia 1
febbraio 1996 e retrocesso gli atti alle autorità di prima istanza (municipio e
dipartimento), affinché avessero ad esaminare la legittimità delle modifiche
dei progetti originari proposti mediante la domanda di costruzione in variante
5 dicembre 1995.
L. Dopo che l'ufficio delle
domande di costruzione ha acquisito agli atti il nuovo piano delle
canalizzazioni ed offerto agli opponenti la possibilità di prendere posizione
sullo stesso, il dipartimento ha emesso un nuovo avviso, favorevole, il 22
luglio 1998; allo stesso era allegato il calcolo delle distanze rispetto alla
zona edificabile eseguito in applicazione dell'OIAt e relativo rinvio alle
raccomandazioni FAT, secondo cui tale distanza assommava a 42 m. Con decisione
6 agosto 1998 il municipio di __________ ha indi rilasciato la licenza edilizia
concernente la variante.
M. Con ricorso 31 agosto 1998
____________________ hanno impugnato quella decisione al Consiglio di Stato, al
quale hanno chiesto di annullarla. In primo luogo perché non era assolutamente
motivata. Inoltre perché i controversi impianti disattendevano il PR di
__________, ma in particolare gli art. 8 e 41 NAPR, l'art. 141 del regolamento
comunale e l'OIAt, dal momento che la fossa del colaticcio avrebbe distato solo
20/25 m dalla sovrastante zona edificabile. I ricorrenti hanno altresì ulteriormente
sostenuto che la licenza edilizia originaria, del 19 maggio 1994, cresciuta in
giudicato il 23 novembre successivo, fosse decaduta e che, comunque fosse,
l'istante non poteva beneficiare della procedura di variante.
N. Con risoluzione 14 gennaio
1999 il Governo ha evaso il gravame ai sensi dei considerandi. Intanto ha
ritenuto che la procedura di impugnazione aveva potuto sanare il difetto di
motivazione. Esso ha quindi considerato che, per quanto concerneva la stalla,
le modifiche apportate ai progetti non disattendessero gli art. 8 e 41 NAPR. La
fossa del colaticcio e relativo sovrastante letamaio violava invece le distanze
dalla zona edificabile prescritte in applicazione dell'OIAt, di m 42,
situandosi a soli 25 m da quest'ultima, e a maggior ragione quella di 100 m
fissata all'art. 141 del regolamento comunale. Il Consiglio di Stato ha quindi
confermato la licenza edilizia per la stalla e l'ha annullata per quanto atteneva
alla fossa del colaticcio con letamaio.
O. a) Con ricorso 3 febbraio
1999 __________ e llcc sono insorti innanzi a questo Tribunale contro il
giudicato governativo, del quale chiedono l'annullamento insieme quello
dell'intera licenza edilizia. I ricorrenti ribadiscono le censure già
sottoposte al Consiglio di Stato.
Il Consiglio di Stato, il dipartimento, il municipio di
__________ e __________ hanno chiesto la reiezione dell'impugnativa.
b) Anche __________ si è aggravato presso questo Tribunale
con ricorso 2 febbraio 1999, al quale ha domandato di riformare la pronuncia
governativa in modo che venga confermata l'intera licenza edilizia municipale:
non solo per la stalla, ma anche per la fossa del colaticcio e sovrastante
letamaio. L'insorgente afferma che la fossa del colaticcio rispetta ampiamente
la distanza di m 42 verso le zone edificabili: il Governo è caduto in errore
quando ha ritenuto che distasse verso queste di soli 25 m. Del resto, se si
tenesse conto del fatto che gli animali sono stabulati solo 200 giorni
all'anno, la distanza scenderebbe a soli 10 m. __________ contesta infine
l'applicabilità della distanza di 100 m verso le zone edificabili prescritta
per i letamai dall'art. 141 del regolamento comunale, vuoi perché il progetto
originario ha dovuto essere modificato per cause indipendenti dalla sua volontà
vuoi perché comunque sia si tratta di disposizione contraria al diritto federale.
Il Consiglio di Stato nonché __________ e llcc hanno chiesto
la reiezione dell'impugnativa. Il dipartimento ed il municipio di __________
postulano invece il suo accoglimento.
Considerato, in
diritto
-
La competenza del Tribunale
è data (art. 21 cpv. 1 LE). I ricorsi sono tempestivi (art. 46 cpv. 1 PAmm) e
la legittimazione degli insorgenti certa (art. 21 cpv. 2 LE). I gravami sono
dunque ricevibili in ordine. Possono inoltre essere decisi sulla scorta degli
atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm); per i motivi che verranno esposti
in seguito, non appare necessario assumere i mezzi di prova indicati dai ricorrenti.
-
ribadiscono la decadenza del permesso di costruzione in possesso di __________
e contestano altresì che questi possa beneficiare della procedura di variante
di licenza edilizia. La prima censura è tuttavia già stata respinta in via
definitiva con sentenza 28 novembre 1997 del Tribunale federale, il quale ha
considerato che la licenza edilizia 19 maggio 1994, cresciuta in giudicato il
23 novembre 1994, non fosse decaduta, dal momento che __________ aveva iniziato
i lavori di costruzione il 6 novembre 1995, ovvero entro il termine di validità
annuale del permesso. Successivamente a questo giudizio questo Tribunale ha
stabilito, con sentenza 3 febbraio 1998, rimasta inimpugnata, che __________
potesse beneficiare della procedura della licenza edilizia in variante onde far
approvare le modifiche ai progetti contemplate dalla domanda di costruzione 5
dicembre 1995.
- 3.1. __________ e llcc ribadiscono
una lesione del loro diritto di essere sentiti a seguito di difetto di
motivazione della decisione municipale: difetto di cui i ricorrenti sostengono,
in questa sede, sarebbe afflitto anche l'avviso dipartimentale.
3.2. Giusta l'art. 26 cpv. 1 PAmm, ogni decisione deve essere
motivata per iscritto (cfr. inoltre l'art. 7 cpv. 1 in fine LE per quanto
concerne l'avviso del dipartimento; art. 10 cpv. 2 LE per la licenza
municipale). Scopo dell'obbligo della motivazione, componente essenziale del
diritto di essere sentito, è di permettere al destinatario di afferrare le
ragioni che stanno alla base della decisione e se del caso di deferirla con
piena cognizione di causa ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua
volta esercitare un suo controllo effettivo (RDAT 1988 N. 45, pag. 133;
Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, N. 166; Borghi/Corti,
Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 2c ad art. 26 PAmm; Rhinow/Koller/Kiss,
Oeffentliches Prozessrecht, N. 437; Kneubühler, Die Begründungspflicht, tesi,
Berna 1998, pag. 29 seg.). La prassi ammette eccezionalmente la possibilità di
riparare il difetto di motivazione di una decisione in sede di ricorso contro
di essa: e questo alla doppia condizione che l'autorità intimata inserisca la
motivazione mancante nell'allegato di risposta al ricorso e che l'autorità di
ricorso offra successivamente al ricorrente la possibilità di prendere
posizione sulla stessa (cfr. Borghi/Corti, ibidem; Rhinow/Koller/Kiss, op.
cit., N. 439; Kneubühler, op. cit., pag. 36 seg.; dello stesso autore, Gehörverletzung
und Heilung, in ZBl 1998, pag. 97 segg., in particolare pag. 104).
3.3. Nel concreto caso, l'avviso del dipartimento 22 luglio
1998 approva il nuovo piano delle canalizzazioni e spiega, per il tramite del
dettagliato calcolo allestito dall'ufficio protezione aria, che le distanze
tenute dalle avversate costruzioni rispetto alla zona edificabile adempiono
alle esigenze poste dall'OIAt, come se si trattasse di una nuova costruzione.
L'avviso del dipartimento soddisfa pertanto pienamente, sotto l'aspetto formale
(cfr. comunque consid. 4.2 per quello sostanziale), non solo l'obbligo di
motivazione relativo ai temi controversi che dovevano essere affrontati da
parte dell'autorità cantonale, ma anche la specifica ingiunzione di procedere a
tanto, impartita al consid. 6.2. della sentenza 3 febbraio 1998, ove questo
Tribunale aveva considerato che, malgrado la domanda di costruzione potesse
essere trattata con la procedura di variante di licenza edilizia, i progetti
dovessero essere oggetto di un nuovo esame, cioè completo, per quanto
concerneva il diritto di tutela dell'ambiente.
3.4. In sede di rilascio della licenza edilizia 6 agosto
1998, stesa sull'apposito formulario, il municipio di __________ non prende
invece posizione sulle censure mosse ai progetti dai già opponenti e qui
ricorrenti con riferimento al PR ed all'art. 141 del regolamento comunale. La
sua decisione è, pertanto, totalmente immotivata. Né il municipio ha ritenuto
di dover rimediare a questa omissione in sede di risposta innanzi al Consiglio
di Stato. Con queste premesse il Governo non poteva sanare la violazione
dell'obbligo di motivare la reiezione delle opposizioni e, pertanto, del diritto
di essere sentiti dei già opponenti. Esso avrebbe dovuto limitarsi ad annullare
la licenza edilizia e retrocedere gli atti all'esecutivo di __________ affinché
ponesse rimedio al menzionato vizio oppure, come ha già proceduto talora questo
Tribunale nei confronti dello stesso Governo, fissare a quest'ultima autorità
un nuovo termine all'uopo, avvertendolo delle conseguenze dell'omissione, e
trasmettere indi le osservazioni municipali al ricorrenti per permettere loro
di prendere posizione. Il Consiglio di Stato ha invece erroneamente ritenuto di
poter soprassedere a questo vizio, poiché il rilascio del permesso di costruzione
significava che, a mente del municipio, la domanda di licenza edilizia in
variante fosse conforme al PR ed all'art. 141 del regolamento comunale. Ora, a
prescindere dal fatto che questa apparentemente ovvia deduzione non può di
tutta evidenza supplire al riscontrato difetto di motivazione, essa è singolarmente
smentita nel concreto caso dallo stesso municipio, il quale nelle scarne
osservazioni al Governo 9 novembre 1998 aveva spiegato che, trattandosi di
procedura in variante, non doveva essere applicato il nuovo diritto (cioè il PR
e l'art. 141 del regolamento comunale): questa affermazione attesta altresì che
l'esecutivo di __________ non ha nemmeno voluto ossequiare l'ordine di procedere
in tal senso (per quanto concerneva le modifiche dei progetti) impartitogli dal
Tribunale con sentenza 3 febbraio 1998.
3.5. Ma anche prescindendo dall'impossibilità, per il
Governo, di rimediare alla mancanza di motivazione della decisione municipale,
lo stesso giudicato governativo soffre di insufficiente (esame e) motivazione:
e questo non solo per quanto concerne la verifica del diritto di competenza
municipale ma anche per quello commesso all'applicazione del dipartimento.
Intanto il Governo ha ritenuto, a torto, di dover applicare le disposizioni di
PR che istituiscono una zona di protezione del paesaggio comprendente anche il
fondo edificando alla sola stalla, ad esclusione della fossa del colaticcio e
sovrastante letamaio. Ma in secondo luogo - e soprattutto - il Consiglio di
Stato ha liquidato la verifica di conformità dei numerosi cambiamenti nei
progetti con dette norme attraverso la sola e generica considerazione, in tutto
e per tutto, che "dette modifiche, prese come tali, non pregiudicano
... la zona di protezione del paesaggio", senza curarsi di verificarne
la compatibilità con la diffusa regolamentazione istituita all'uopo dall'art.
41 NAPR: norma la cui portata doveva oltretutto essere preventivamente
interpretata in funzione del fatto che l'esame della domanda di costruzione è
circoscritto alle sole modifiche dei progetti originariamente approvati (cfr. consid.
11 del giudizio governativo). Inversamente, sempre a torto, l'ossequio della
legislazione federale di tutela ambientale è stato limitato alla sola fossa del
colaticcio ed annesso letamaio, che il Governo ha stabilito - sbagliando ulteriormente
- distasse solo 25 m dal perimetro della zona edificabile di PR, quando in
realtà tale distanza (ancorché non decisiva, poiché è la stalla ad essere più
prossima alla zona fabbricabile) è almeno del doppio: questo viziato
accertamento dei fatti ha indotto il Consiglio di Stato a concludere
erroneamente che la fossa del colaticcio non rispettasse l'arretramento
rispetto alla zona edificabile imposto dall'OIAt, di m 42, e non potesse
pertanto essere approvata (cfr. consid. 12 del giudizio governativo). Il
diniego della licenza edilizia per questo manufatto appariva del resto
imprescindibile secondo il Governo, poiché esso disattendeva la distanza di 100
m fissata dall'art. 141 del regolamento comunale: disposizione che, a dispetto
dell'obiezione di violazione del diritto federale di tutela dell'ambiente
sollevata da __________, esso ha ritenuto legittima, "siccome più
restrittiva" del diritto federale (cfr. consid. 12 del giudizio
impugnato). Ora, tuttavia, una regolamentazione cantonale o comunale più
restrittiva rispetto alla legislazione federale sulla protezione dell'ambiente
è legittima solo laddove concessa, ovvero - in pratica - espressamente
riservata, da quest'ultima (Vallender/Morell, Umweltrecht, Berna 1997, § 3 N.
69; Chablais, Protection de l'environnement et droit cantonal des constructions,
Friborgo 1996, pag. 57 e 63, entrambi con rinvii alla giurisprudenza del
Tribunale federale): requisito che fa difetto in concreto. Come questo
Tribunale aveva già avuto modo di rilevare, invano, nella sentenza 30 ottobre
1992 concernente la contestazione dei progetti originari (cfr. consid. 5.3. e
relativo rinvio al consid. 5.2., con riferimenti), la compatibilità dell'art.
141 del regolamento comunale con il diritto federale di protezione
dell'ambiente va affrontata in funzione della possibilità per il primo di completare
il secondo: possibilità esclusa laddove il legislatore federale (formale o
materiale) ha regolamentato la materia in maniera esaustiva (cfr. inoltre Chablais,
op. cit., pag. 60 segg., in particolare pag. 61). Non meraviglia quindi che
dopo una verifica così superficiale della contestazione il giudizio governativo
sia culminato con una pronuncia incongruente, tale la conferma della licenza
edilizia per quanto concerne la stalla ed il suo annullamento per quanto
riguarda invece la costruzione della fossa del colaticcio e dell'annesso
letamaio, ovvero di due strutture assolutamente indispensabili per permettere
la stabulazione degli animali, la cui irrealizzabilità comporta necessariamente
l'annullamento dell'intera licenza edilizia.
- 4.1. Sulla scorta di quanto
precede i ricorsi devono essere parzialmente accolti. La risoluzione
governativa impugnata e la licenza edilizia 6 agosto 1998 devono essere
annullate e gli atti retrocessi alle autorità inferiori (art. 65 cpv. 2 PAmm),
ma in primo luogo al municipio, affinché abbiano ad esaminare la legittimità
delle modifiche dei progetti originari proposti mediante domanda di costruzione
in variante 5 dicembre 1995 e motivare adeguatamente le relative decisioni.
4.2. Per quanto concerne il diritto di applicazione da parte
dell'autorità cantonale, risulta dagli atti che il dipartimento del territorio
ha formalmente effettuato un esame completo della pratica, esteso - com'è stato
spiegato - al nuovo piano delle canalizzazioni ed al problema della distanza
della stalla rispetto alle zone edificabili più prossime, fissata in m 42.
Sennonché, innanzi a questo Tribunale, aderendo agli argomenti addotti da
__________, il dipartimento ha radicalmente mutato l'esito del calcolo di tale
distanza, riducendola a soli 10 m per tener conto che gli animali estivano
sugli alpi (cfr. osservazioni 18 marzo 1999 dell'ufficio protezione dell'aria accluse
alla risposta 25 marzo 1999 del dipartimento). Questo significa che il primo
calcolo non era stato svolto con la dovuta diligenza, poiché ignorava
quell'elemento di valutazione. Del pari, nella loro risposta a detto gravame,
__________ e llcc controbattono che la distanza in esame dovrebbe essere
aumentata, poiché in quella zona il vento spira sostanzialmente verso nord,
come attestato dagli accertamenti effettuati a __________ dall'osservatorio
ticinese di Locarno Monti, annessi alla memoria. Anche questa circostanza
merita di essere presa in debita considerazione (v. le nuove raccomandazioni
FAT n. 476, cifra 2.2., pag. 6). L'incarto viene quindi retrocesso formalmente,
in primo luogo, all'ufficio delle domande di costruzione affinché emetta un
nuovo avviso che illustri accuratamente il nuovo e definitivo calcolo delle
distanze rispetto alla zona edificabile, motivando esaurientemente, se del caso
facendo capo a specialisti, se e in che misura possono essere presi in considerazione
i contrapposti elementi di valutazione addotti dalle parti, poco sopra citati.
Del pari, in quella sede dovrà preliminarmente essere spiegato perché ai fini
del calcolo deve essere utilizzato, come sembrerebbe di poter dedurre, il
numero dei capi stabulati e non invece, come prescrivono le raccomandazioni FAT
n. 476 per gli animali della specie bovina e per i cavalli (v. tabella 1, pag.
3), le unità di bestiame grosso (UBG).
- Il Tribunale rinuncia al
prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm). Le ripetibili sono invece
compensate (art. 31 PAmm).
Per
questi motivi,
viste
le disposizioni sopraricordate,
dichiara e pronuncia:
- I ricorsi sono parzialmente
accolti.
§. Sono di
conseguenza annullate la risoluzione 14 gennaio 1999 (n. 42) del Consiglio di
Stato e la decisione 6 agosto 1998 con cui il municipio di __________ ha
rilasciato a __________ la licenza edilizia per la costruzione di una stalla ed
annessa fossa del colaticcio con sovrastante letamaio al mapp. __________ di
quel comune.
§§. Gli atti sono
retrocessi in primo luogo al dipartimento del territorio, ufficio domande di
costruzione, affinché proceda come indicato al consid. 4.2..
-
Non si preleva una tassa di
giudizio. Le ripetibili sono compensate.
-
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
presidente Il
segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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