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90.1995.43•Planning appeal: road alignment annulled for lack of proportionality
90.1995.43Autre juridiction23 janv. 1996Granted
Extrait par Omnilex
The owner of a plot in the historic nucleus of a Ticino municipality appealed against cantonal approval of a revised zoning plan that included a bypass road running along her land. The TPT confirmed admissibility, then held that while bypass roads may serve public interests, the specific alignment was disproportionate: it imposed significant burdens on several properties, was linked to an unjustified expansion zone, and was not shown to be the least intrusive solution. The court therefore annulled the approval insofar as it concerned the road. No court fees were charged, and the municipality had to pay CHF 500 in party costs.
Art. 15 LPT, Art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, Art. 38 LALPT; planning approval and judicial review of a communal traffic plan: the reviewing authority must respect communal discretion but must set aside a zoning solution that lacks a prevailing public interest or fails the proportionality test. A bypass road may pursue legitimate traffic, environmental and urbanistic aims; however, where the route is closely tied to an excessive and unjustified building-zone expansion, produces significant private burdens and viable less intrusive alternatives exist, approval must be refused or annulled. In such a case, the court may uphold admissibility yet annul the impugned approval only in the contested part (consid. 2, 7-9).
AIUTO RICERCA
Anteprima di stampa
Numero d'incarto: 90.1995.43
Data decisione, Autorità: 23.01.1996, TPT
Incarto n. 90.95.00043
Lugano 23 gennaio 1996
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale della pianificazione del territorio
composto dai giudici:
Efrem Beretta, presidente, Giovanna Roggero-Will, Michele Rusca
Il segretario
Tito Ponti, vicecancelliere
visto il ricorso del 12 aprile 1995 di
__________, __________ __________,
rappr. da: avv. __________. __________, ____________________,
contro
la risoluzione 15 marzo 1995, n. __________, del Consiglio di Stato che approva il PR (revisione 1994) di __________ e evade i ricorsi di prima istanza;
vista la risposta 17 luglio 1995 del Consiglio di Stato,
letti ed esaminati gli atti,
esperiti i necessari accertamenti;
r i t e n u t o
in fatto
a. __________ __________ é proprietaria del fondo n. __________RFD __________, attualmente inserito in zona NS (nucleo storico). La proprietà, di forma rettangolare allungata, consta di alcune case di nucleo e di un’annessa area verde.
b. Nelle sue sedute 10/11 ottobre 1994 il Consiglio comunale di __________ ha adottato il nuovo PR.
Tale piano prevede, in particolare, la costruzione di una strada di aggiramento del nucleo del paese in direzione __________ (denominata “strada di PR n. ”) il cui tracciato, partendo dall’attuale ufficio postale, lambisce il fondo della ricorrente per poi sboccare nella “ __________ __________ ” e ricongiungersi al vecchio sedime stradale.
c. La ricorrente ha contestato questa scelta pianificatoria innanzi al Consiglio di Stato, chiedendo lo stralcio della strada di PR n. __________, per una serie di motivi di cui si dirà, all’occorrenza, nei considerandi seguenti.
d. Con decisione 15 marzo 1995 il Consiglio di Stato ha approvato il PR di __________ e respinto i ricorsi interposti contro la strada di aggiramento per __________.
L’autorità governativa ritiene infatti che la nuova strada sia indispensabile per allontanare il carico fonico e atmosferico dal nucleo del villaggio e poterlo così rivalorizzare. Ribadisce inoltre che la definizione nel PR comunale delle strade di aggiramento é stata fatta su impulso e con pieno accordo delle autorità cantonali. Quanto alle modalità e all’entità degli investimenti necessari per l’opera, ricorda che questi vengono solitamente precisati in dettaglio solo al momento dell’allestimento dei progetti esecutivi.
e. Dissentendo da tale decisione __________ __________ insorge dinanzi a questo Tribunale riproponendo le censure del ricorso di primo grado, e, segnatamente, la richiesta di stralciare dal piano del traffico la strada di PR n. __________.
f. Nelle rispettive osservazioni al gravame Consiglio di Stato e Municipio di __________ ne chiedono l’integrale reiezione.
g. In data 6 settembre 1995 é stato esperito il sopralluogo in contraddittorio nell’ambito del quale le parti si sono riconfermate nelle rispettive allegazioni e domande.
c o n s i d e r a t o
in diritto
L’art. 38 LALPT legittima a ricorrere il comune (cpv. 4 lett. a), i già ricorrenti, per gli stessi motivi (cpv. 4 lett. b), e ogni altra persona o ente che dimostri un interesse degno di protezione a dipendenza delle modifiche decise dal Consiglio di Stato (nuovo cpv. 4 lett. c, in vigore dal 15.3.1995).
In concreto la legittimazione attiva della ricorrente è data a norma dell’art. 38 cpv. 4 lett. b) LALPT.
Presentato nei termini di legge, e quindi tempestivo, il ricorso é ricevibile in ordine.
L’autonomia non è però assoluta. Giusta l’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT il diritto cantonale deve garantire il riesame completo del PR da parte di almeno un’istanza. Nel Cantone Ticino l’autorità competente è, a norma dell’art. 37 LALPT, il Consiglio di Stato, che decide i ricorsi ed approva il PR con pieno potere cognitivo. Ciò significa controllo non solo della legittimità ma pure dell’opportunità delle scelte pianificatorie comunali. A contemperare l’estensione di tale controllo con l’autonomia riconosciuta al comune interviene il principio dell’art. 2 cpv. 3 LPT: le autorità incaricate di compiti pianificatori badano di lasciare alle autorità loro subordinate il margine d’apprezzamento necessario per adempiere i loro compiti. Il Consiglio di Stato non può, dunque, semplicemente sostituire il proprio apprezzamento a quello del comune, ma deve rispettarne il diritto di scegliere tra più soluzioni adeguate quella ritenuta più opportuna. Il Consiglio di Stato non può però limitarsi a intervenire nei soli casi in cui la soluzione comunale non poggi su alcun criterio oggettivo, sia manifestamente insostenibile. Deve al contrario rifiutare l’approvazione di quelle soluzioni che disattendono i principi e gli scopi pianificatori fondamentali del diritto federale o non danno loro sufficiente attuazione. Se l’autorità di approvazione esige dal comune, per motivi oggettivi, di porre il PR in consonanza con l’ordinamento giuridico, il comune invocherà invano la lesione della sua autonomia (DTF 116 Ia 226 e seg. consid. 2a; Alfred Kuttler, Zum Schutz der Gemeindeautonomie in der neueren bundesgerichtlichen Rechtsprechung, Rep. 1991, pag. 45 e segg., in part. 55).
Il TPT non dispone, contrariamente al Consiglio di Stato, del sindacato d’opportunità (tranne, in applicazione dell’art. 33 cpv. 3 lett. b LPT, se col ricorso è impugnata una modifica d’ufficio del PR). Il ricorso è infatti proponibile solo contro la violazione del diritto (in particolare contro l'errata o mancata applicazione di una norma stabilita dalla legge o risultante implicitamente da essa, l'apprezzamento giuridico erroneo di un fatto, l'eccesso o l'abuso di potere, la violazione di una norma essenziale di procedura) e contro l’accertamento inesatto o incompleto dei fatti rilevanti per la decisione (art. 38 cpv. 2 e 3 LALPT).
Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe: pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una specifica funzione. Il piano di utilizzazione - in Ticino detto PR
Nella fattispecie il problema della violazione della garanzia della proprietà quale istituto non si pone. I problemi espropriativi esulano invece da questa procedura.
Le rappresentazioni grafiche comprendono (art. 28 LALPT) i piani del paesaggio, delle zone, del traffico, delle attrezzature e costruzioni di interesse pubblico e il piano indicativo dei servizi pubblici. In particolare esse fissano la rete delle vie di comunicazione per i mezzi di trasporto pubblici e privati con la precisazione delle linee di arretramento, le vie ciclabili e pedonali, i sentieri e i posteggi pubblici (art. 28 cpv. 2 lett. p LALPT).
Il vincolo in esame dispone pertanto di una base legale chiara ed esplicita.
Ora, se é vero che la classificazione funzionale-giuridica delle strade prevista dalla Lstr. non é stata ripresa alla lettera, risulta chiaramente dal Rapporto di pianificazione che la strada di “aggiramento” per Dumenza (strada di PR n. __________) e la diramazione per __________ (strada di PR n. __________) sono delle strade di collegamento principale a tutti gli effetti (cfr. definizioni a p. 67 e 70-71 del Rapporto di pianificazione). L’aggiunta del termine “locale” sta a significare, nel contesto di __________, che la funzione di tali arterie é anche quella di servire da accesso a nuove zone edificabili (ad. es. la zona espansione nucleo in località __________); il cpv. 3 dell’art. 6 Lstr. permette infatti, in circostanze speciali, alle strade di collegamento principale di fungere anche da collettori del traffico e di disporre di accessi.
Questa censura va pertanto respinta.
Diversamente, l’autorità governativa ha giudicato che, indipendentemente dal volume di traffico, l’interesse pubblico della nuova tratta risiede nella possibilità di recuperare alla pedonalizzazione la zona del nucleo tra il Municipio e la “__________ __________ __________ ” e di servire adeguatamente la nuova zona di insediamenti prevista in località __________, a lato della strada.
7.1. La ridefinizione del piano del traffico é uno dei tratti salienti del modello urbanistico alla base dell’adeguamento del PR di __________; si rammenta che una ridefinizione e riorganizzazione del piano viario era stata espressamente richiesta dal Consiglio di Stato nella sua precedente risoluzione n. __________.
Ora, tra i principali obbiettivi dell’adeguamento figura il recupero e la rivalorizzazione del nucleo storico del villaggio attraverso la sua pedonalizzazione e la realizzazione delle due “strade di aggiramento” in direzione __________ (strada di PR n. __________) e __________ (strada di PR n. __________).
Durante il sopralluogo si è infatti potuto rilevare come l’attuale strada attraverso il nucleo, stretta e contorta, sia vistosamente inadeguata a sopportare il traffico motorizzato, specie negli orari di forte affluenza (mattino presto e tardo pomeriggio). Di fondamentale importanza risulta innanzitutto la realizzazione della strada di aggiramento per __________, che permetterà di sgravare il nucleo dell’ingente traffico frontaliero con l’Italia valutato a 2000 veicoli giornalieri; ma anche la nuova circonvallazione per , pur non essendo confrontata a volumi di traffico comparabili alla prima, assolve una sua funzione specifica soprattutto in relazione alla futura pedonalizzazione del tratto della vecchia strada tra la “ __________ __________ ” e il Municipio.
Gli aspetti positivi della contestata opera non possono essere sottaciuti : la completa decongestione dal traffico del nucleo (e non solo parziale come nel caso in cui venisse realizzata la sola circonvallazione per __________) permetterà una drastica riduzione dell’inquinamento fonico e atmosferico, l’eliminazione dei pericoli posti dall’odierna circolazione su un tracciato inadeguato, nonché la rivalutazione del carattere abitativo dell’antica contrada e il recupero di spazi d’aggregazione caratteristici (piazze, strade) a vantaggio dell’intera popolazione del paese e non solo degli abitanti del nucleo. Questi indubbi benefici rispondono senz’altro ad interessi pubblici generalmente riconosciuti.
7.2. Nella valutazione degli interessi contrapposti vanno però presi in considerazione anche i sacrifici che il progetto della nuova strada comporta per i proprietari dei fondi interessati dal suo tracciato.
Nella fattispecie in esame, il sopralluogo ha permesso di rilevare le significative lesioni che la nuova opera porterebbe a parecchie proprietà della zona. La sentenza 6 dicembre 1995 di questo Tribunale (Inc. n. ..) ha in particolare evidenziato i gravi pregiudizi inferti ai fondi n. __________ (-ò), n. __________ () , n. __________ (__________), n. e __________ (); il danno per la proprietà __________, toccata solo marginalmente dal tracciato, risulta, comparativamente, di minore entità rispetto a questi ultimi.
Non si tratta solo, come rilevava la citata sentenza, di mutilazioni dal mero profilo quantitativo della superficie sottratta ai privati; il contestato vincolo porterebbe pregiudizio anche ad una serie di attività che hanno una loro presenza storica in un villaggio di campagna come __________ (ad. es. la viticoltura), attività che garantiscono posti di lavoro in loco allorquando la maggior parte della popolazione di questi abitati é costretta a fare il pendolare verso la città e costituiscono non di rado il risultato di attività condotte per generazioni con notevole sacrifico e attaccamento.
Molti dubbi solleva peraltro l’impatto paesaggistico della soluzione pianificatoria prospettata; la nuova strada viene infatti ad inserirsi in quella che oggi é una bella e ampia fascia verde caratterizzata da prati e vigneti ben curati che lambiscono il limite esterno del nucleo del villaggio e si interpongono tra questo e una zona residenziale estensiva situata più a est. L’armonia e la tranquillità di tutto questo comparto verrebbe irrimediabilmente sconvolta dalla prospettata opera, senza contare i progetti di edificazione nella cosiddetta “zona espansione nucleo” (cfr. allegato 3.1 delle Norme di attuazione e allegato 1b del Rapporto di pianificazione).
Infine, non convince nemmeno la prevista sistemazione della “__________ __________ __________ ”; lo sbocco della nuova strada proprio in corrispondenza di questa piazza contrasta infatti con le intenzioni del Municipio di pedonalizzarla , anche se in sede di sopralluogo si é precisato (verbalmente) che la pedonalizzazione dovrebbe riguardare unicamente la parte bassa della stessa.
Questa argomentazione, che ha contribuito in modo decisivo alla scelta del tracciato della strada, deve tuttavia essere esaminata alla luce del dimensionamento delle zone edificabili e della contenibilità teorica prevista dal PR di __________.
8.1 Secondo l'art. 15 LPT la zona edificabile comprende i terreni idonei all'edificazione già edificati in larga misura o prevedibilmente necessari all'edificazione e urbanizzati entro quindici anni.
L’art. 15 LPT pone le condizioni minime perché l’attribuzione alla zona edificabile possa entrare in linea di conto. Al disotto di questa soglia l’azzonamento è escluso, a priori.
Non basta, per converso, che i requisiti legali siano tutti dati, e in modo chiaro e incontrovertibile, perché l’inserimento in zona edificabile si imponga. Un comprensorio può infatti rispondere alla definizione legale di più zone, prestarsi ad es. sia all’edificazione sia all’agricoltura o contenere valori naturali e paesaggistici che ne impongano la protezione a dispetto delle altre idoneità.
Spesso non può essere categoricamente risposto al quesito se i singoli requisiti sono effettivamente adempiuti (ad es. se il terreno si presta effettivamente alla costruzione, se rientra o può esser fatto rientrare in un comprensorio già largamente edificato e neppure se sarà necessario per l’edificazione nei prossimi quindici anni). In simili circostanze i criteri dell’art. 15 LPT intervengono come punti di vista, elementi di giudizio da mettersi a raffronto con le opposte ragioni, in una ponderazione degli interessi che in quei casi è imprescindibile (DTF 113 Ia 448 segg. consid. 4bc/bd, 114 Ia 250 segg. consid. 5b, 118 Ib 344 segg. consid. 4a).
8.2. In concreto il criterio dell'idoneità all'edificazione non è contestato né pone particolari problemi. Fa per contro difetto il requisito di una preesistente ampia edificazione, che occorra integrare facendo capo alla superficie in contestazione.
Trattasi infatti di una superficie non edificata, una larga fascia di terreni pianeggianti occupata da prati e vigneti, che si interpone con il suo verde tra il nucleo del villaggio (che lambisce a ovest) e una zona residenziale estensiva situata più a est.
Fondamentale é però soprattutto l’esame del requisito dell’art. 15 lett. b LPT, che vieta l’eccessivo dimensionamento delle zone edificabili.
Dalla documentazione presentata dal Comune di __________ risulta che la contenibilità teorica del PR a pieno sfruttamento é stata valutata in ca. 1849 unità insediative (UI) di cui 1006 abitanti, 142 posti-lavoro e 697 posti turisti. La situazione nel 1990 vede invece la presenza di ca. 1185 UI, divise in 555 abitanti, 59 posti-lavoro e 571 posti-turismo; vi é dunque una riserva di ben 664 UI, corrispondente, nei 15 anni di cui all’art. 15 LPT, ad un possibile aumento della popolazione del 81% circa rispetto a quella attuale (cfr. dati contenuti a p. 87 nonché nell’allegato 9 del Rapporto di Pianificazione).
Ora l’evoluzione demografica negli ultimi anni rende altamente improbabile l’esigenza di una così elevata ricettività del PR. In effetti, come indicato dall’Annuario statistico Ticinese (ed. 1994), gli abitanti del comune, dopo un lungo declino demografico durato un secolo, sono passati, da un minimo di 402 abitanti nel 1970, a 442 nel 1980, a 547 nel 1990 e a 592 nel 1993, con un aumento percentuale del 10% nel decennio 1970-80 e del 23 % in quello 1980-90 (33% se consideriamo il periodo 1980-1993). Il Rapporto di Pianificazione medesimo, a commento di queste cifre, riportava testualmente che “considerata l’evoluzione della domanda e dell’andamento della popolazione, si costata che solo le aree soggette a piano di quartiere costituiscono un’offerta che va ben oltre al fabbisogno teorico sul medio termine (20 anni) per insediamenti di tipo residenziale”. A pag. 66 del Rapporto si legge invece che “in relazione al piano delle zone si osserva che se si confrontano i dati di contenibilità con le tendenze e i ritmi di sviluppo le opportunità insediative costituiscono un’offerta che va ben oltre al fabbisogno teorico sul medio termine (10 anni) per insediamenti di tipo residenziale, lavorativo e turistico (sottolineatura nostra)”.
In queste circostanze l’aggiunta di nuove zone edificabili a quelle già previste dal precedente PR porta a un sovradimensionamento della zona edificabile che non risponde ai precetti degli art. 1 e in particolare 3 LPT (insediamenti strutturati secondo i bisogni della popolazione) e nel contempo non adempie il requisito dell’art. 15 lett. b LPT (terreni prevedibilmente necessari all’edificazione entro i prossimi 15 anni).
Da un lato abbiamo infatti evidenziato le notevoli restrizioni alla proprietà privata che questa opera comporterebbe e dall’altro la mancanza dei presupposti giustificanti un’ulteriore espansione delle aree edificabili. In particolare, il venir meno del requisito di necessità della cosiddetta “zona espansione nucleo” ridimensiona decisamente l’interesse a realizzare la strada di aggiramento così come proposta dalle autorità comunali. Si osserva infatti che uno dei motivi che aveva suggerito il tracciato ora in esame era proprio quello di utilizzare la strada di PR n. __________quale strumento di promozione urbanistica di una nuova area edificabile.
A questa argomentazione si aggiunge il fatto, ribadito in sede di sopralluogo, che i proprietari della zona non intendono affatto costruire sui loro terreni e che quindi la denegata istituzione della zona “espansione nucleo” sarebbe destinata, in pratica, a rimanere lettera morta.
In simili circostanze, viene a mancare la dimostrazione che il vincolo adottato sia il meno incisivo e il più idoneo a conseguire lo scopo di interesse pubblico prefisso. A questo proposito, il Tribunale non ha motivo di dubitare, né é stato in modo convincente dimostrato il contrario, che la nuova strada possa venire realizzata altrove, a maggior distanza dal nucleo, oppure deviando lo scarso traffico per __________ su strade già esistenti.
Alla luce di queste considerazioni, lo stralcio della strada di PR n. __________ si impone, oltre che per la violazione del principio della proporzionalità, per la mancanza di un interesse pubblico prevalente. La decisione del Consiglio di Stato che ha nondimeno approvato la scelta operata dalle autorità comunali deve pertanto essere annullata su questo punto.
Per questi motivi,
viste le normative alla fattispecie applicabili,
dichiara e pronuncia
Il ricorso é accolto. Di conseguenza la risoluzione impugnata viene annullata nella misura in cui approva la realizzazione della strada di PR n. __________.
Non si prelevano né tasse né spese di giustizia. Il Comune verserà alla ricorrente fr. 500.- (cinquecento) a titolo di ripetibili..
Intimazione: - Avv. __________. __________, __________
Tribunale della pianificazione del territorio
Il presidente Il segretario
Ultimo aggiornamento: 02.07.2026
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Extrait par Omnilex
Whether the appeal against the State Council's zoning decision was admissible and timely
The appellant had standing as a prior objector under Art. 38 cpv. 4 lett. b LALPT and the appeal was filed within the legal time limit.
The court held that the appeal right extended to earlier objectors for the same reasons and that the filing met the statutory deadline.
Whether the planned bypass road could be upheld under planning law and property protection
The challenged road alignment had to be removed because the concrete tracing was disproportionate and lacked a prevailing public interest.
Although a bypass road can serve legitimate public aims, the chosen route caused significant burdens on affected plots, was tied to an unjustified expansion zone, and was not shown to be the least intrusive feasible solution.
Whether the municipality had to bear court costs and pay compensation
No court fees were charged, but the municipality had to pay CHF 500 in party costs to the appellant.
The municipality acted in its public function, so it was exempt from fees and charges, yet it owed compensation to the represented appellant.
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