403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 139/24 - 96/2025 ZQ24.046675 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 12 juin 2025
Composition : M. N E U , juge unique Greffier :M. Addor
Cause pendante entre : I., à K., recourant, et DIRECTION GÉNÉRALE DE L’EMPLOI ET DU MARCHÉ DU TRAVAIL, à Lausanne, intimée.
Art. 25 al. 1 LPGA ; 95 al. 1 LACI ; 4 OPGA
2 - E n f a i t : A.I.________ (ci-après : l’assuré ou le recourant), né en 1963, s’est inscrit le 21 mars 2022 auprès de l’Office régional de placement de J.________ (ORP) comme demandeur d’emploi à 100 % et a revendiqué des prestations de l’assurance-chômage dès cette date. Par courrier du 25 janvier 2023, la Caisse cantonale de chômage, Agence de X.________ (ci-après : la Caisse), a avisé I.________ que, selon le registre cantonal du contrôle des habitants, il avait quitté la commune de Z.________ le 14 septembre 2022 pour une destination inconnue. Aussi était-il invité à fournir des explications à ce sujet. De plus, il était prié d’indiquer où étaient domiciliés les membres proches de sa famille et de citer ses différents centres d’intérêts dans l’une ou l’autre de ses résidences. La Caisse lui a finalement demandé de fournir divers documents en vue d’attester d’un séjour durable en Suisse (police d’assurance-maladie, contrat de bail à loyer, factures récentes d’électricité, attestation de gardes d’enfants ou de scolarité, déclaration fiscale ou dernière décision de taxation). Dans un courriel du 2 février 2023, I.________ a confirmé avoir quitté son domicile de Z.________ en date du 14 septembre 2022, car il ne parvenait plus à en acquitter le loyer. Après avoir disposé d’une boîte postale pendant quelque temps, l’assuré a indiqué que, en attendant de retrouver un emploi et une stabilité financière, il logeait depuis le mois de septembre 2022 à H.________ chez un ami dénommé L., ce que celui-ci a confirmé dans un courrier du 2 février 2023 joint en annexe. Pour le reste, l’assuré n’avait comme proche parent que sa mère, âgée de 90 ans, laquelle avait quitté la Suisse en 2013. Par décision du 21 février 2023, la Caisse a constaté que, selon le contrôle des habitants de la commune de Z., I.________ avait quitté son domicile en Suisse pour une destination inconnue en date du 14 septembre 2022, si bien que, faute d’un séjour habituel en Suisse, il ne pouvait plus prétendre à l’octroi d’indemnités de chômage dès cette date.
3 - Par une seconde décision datée du 21 février 2023, la Caisse a réclamé à I.________ la restitution d’un montant de 14'659 fr. versé à tort durant la période comprise entre le 14 septembre 2022 et le 31 janvier
Par courrier du 9 mars 2023, I.________ a demandé la remise de l’obligation de restituer le montant précité de 14'659 fr., au motif qu’il avait dû quitter son domicile de Z.________ en septembre 2022 et qu’il avait ensuite logé chez des amis en attendant de trouver un nouveau logement et de stabiliser sa situation financière. Par ailleurs, l’assuré précisait avoir informé sa conseillère en personnel qu’il rencontrait des difficultés pour retrouver un emploi en Suisse dans son domaine d’activité et qu’il devait par conséquent se déplacer à l’étranger pour optimiser sa réinsertion professionnelle. En outre, il n’avait jamais été averti qu’il ne pouvait pas disposer uniquement d’une case postale à Z.. Enfin, il séjournait actuellement en France chez sa mère du fait qu’il n’avait pas retrouvé de logement et de travail en Suisse. L’assuré a joint à sa demande un courrier du 14 mars 2023 de L., attestant qu’il disposait d’un hébergement en Suisse dans un appartement situé à H.________ de septembre 2022 à avril 2023. Par décision du 10 juillet 2024, la Direction générale de l’emploi et du marché du travail (ci-après : la DGEM ou l’intimée), soit par elle la Direction cantonale de l’emploi, a rejeté la demande de remise déposée par I.________ et confirmé que celui-ci était tenu à restitution du montant réclamé de 14'659 fr. en retenant que la condition de la bonne foi n’était en l’occurrence pas réalisée. Elle a relevé à cet égard que, lors de son inscription à l’assurance-chômage le 21 mars 2022, l’assuré avait été informé qu’il devait annoncer toute modification de ses données personnelles et qu’il ne pouvait dès lors pas ignorer qu’un changement de sa situation personnelle, tel qu’un déménagement à l’étranger, était susceptible d’entraîner des conséquences sur son indemnisation. En outre, malgré la demande de la Caisse du 25 janvier 2023, l’intéressé n’avait fourni aucun document permettant de retenir qu’il séjournait toujours en Suisse après son départ de la commune de Z.________ le 14 septembre
5 - du fait qu’il n’avait pas indiqué avoir quitté son domicile sans laisser d’adresse connue. B.a) Par acte du 9 octobre 2024, I.________ a recouru devant la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal contre la décision sur opposition du 23 septembre 2024. En substance, l’assuré a indiqué qu’il avait résidé légalement en Suisse durant toute son activité professionnelle, car son employeur réglait le loyer de son logement ; or, à la suite de son licenciement, il n’avait pas été en mesure de s’en acquitter, ce qui avait entraîné son expulsion. Dans l’impossibilité de trouver un logement en Suisse en raison du prix des loyers, il a demandé à un ami de le « domicilier sur l’honneur à H.________ ». Il s’était dès lors efforcé d’ouvrir une boîte postale en Suisse afin de pouvoir toucher ses indemnités. Pour le reste, il a signalé qu’il n'avait toujours pas retrouvé d’emploi, si bien qu’il ne disposait pas des ressources nécessaires pour rembourser la somme qui lui était réclamée. b) Dans sa réponse du 2 décembre 2024, la DGEM a observé que les arguments avancés par l’assuré dans son acte de recours n’étaient pas de nature à modifier son point de vue. En particulier, elle a relevé que l’intéressé n’avait remis aucun document attestant qu’il résidait encore en Suisse dès le 14 septembre 2022, en dépit de la demande expresse de la Caisse cantonale de chômage du 25 janvier 2023. Renvoyant pour le surplus aux considérants de la décision attaquée, la DGEM a conclu au rejet du recours. c) En réplique du 13 janvier 2025, I.________ a réaffirmé que, faute de moyens pécuniaires, il ne disposait pas des garanties financières suffisantes pour conclure un contrat de bail. Aussi s’était-il installé chez sa mère en France. Toutefois, afin de pouvoir continuer de recevoir son courrier en Suisse, il avait ouvert une case postale, tout en demandant à un ami de rédiger un courriel attestant qu’il était domicilié dans un studio à H.________. L’assuré a encore déploré que sa conseillère en personnel ne lui ait jamais expliqué qu’une case postale n’était pas assimilable à un domicile, alors que celui-ci constituait une condition, parmi d’autres, pour
6 - pouvoir toucher ses indemnités de chômage. Tout en faisant pour finir état de ses difficultés personnelles et financières, il a une nouvelle fois souligné qu’il mettait tout en œuvre pour retrouver un emploi.
d) Dupliquant en date du 17 février 2025, la DGEM a fait remarquer que, nonobstant l’absence alléguée de renseignement de la part de sa conseillère en personnel, l’assuré avait quitté le territoire suisse sans s’enquérir au préalable des conséquences de cette décision sur ses droits et obligations en lien avec l’assurance-chômage. En outre, même si l’intéressé a déclaré avoir demandé à un ami de rédiger un courriel afin de le domicilier à H.________, il n’avait cependant à aucun moment confirmé y avoir résidé. Partant, la DGEM a derechef conclu au rejet du recours. E n d r o i t : 1.a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; art. 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA). b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable.
7 - c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD). 2.Le litige porte sur la remise de l’obligation de restituer les prestations de l’assurance-chômage versées à tort au recourant. Le principe de la restitution de la somme de 14'659 fr. représentant le montant des indemnités indûment perçues entre le 14 septembre 2022 et le 31 janvier 2023 a été tranché de manière définitive par la décision – demeurée sans opposition – rendue le 21 février 2023 par la Caisse cantonale de chômage. Seule demeure litigieuse la question de savoir si le recourant peut obtenir la remise de son obligation de restituer. 3.a) Selon l’art. 25 al. 1 LPGA, auquel renvoie l’art. 95 al. 1 LACI, les prestations indûment touchées doivent être restituées (première phrase). A teneur de l’art. 4 OPGA (ordonnance du 11 septembre 2002 sur la partie générale du droit des assurances sociales] ; RS 830.11), la restitution ne peut être exigée lorsque l’intéressé était de bonne foi et qu’elle le mettrait dans une situation difficile. Ces deux conditions matérielles sont cumulatives et leur réalisation est nécessaire pour que la remise de l’obligation de restituer soit accordée (ATF 126 V 48 consid. 3c ; TF 8C_207/2023 du 7 septembre 2023 consid. 3.3 et l’arrêt cité). Si l’examen de la première condition (bonne foi) devait mener au constat que celle-ci n’est pas réalisée, celui de la seconde (situation difficile ; cf. à ce sujet : art. 5 OPGA) deviendrait superflue. b) Selon la jurisprudence, l’ignorance, par le bénéficiaire des prestations, du fait qu’il n’avait pas droit aux prestations ne suffit pas pour admettre sa bonne foi. Il faut bien plutôt que le requérant ne se soit rendu coupable, non seulement d’aucune intention malicieuse, mais aussi d’aucune négligence grave. Il s’ensuit que la bonne foi, en tant que condition de la remise, est exclue d’emblée lorsque les faits qui conduisent à l’obligation de restituer – comme par exemple une violation du devoir d’annoncer ou de renseigner – sont imputables à un comportement dolosif ou à une négligence grave. En revanche, le
8 - bénéficiaire peut invoquer sa bonne foi lorsque l’acte ou l’omission fautifs ne constituent qu’une violation légère de l’obligation d’annoncer ou de renseigner (ATF 138 V 218 consid. 4 et les références citées ; TF 9C_43/2020 du 13 octobre 2020 consid. 3). Il y a négligence grave quand un ayant droit ne se conforme pas à ce qui peut raisonnablement être exigé d’une personne capable de discernement dans une situation identique et dans les mêmes circonstances (ATF 110 V 176 consid. 3d ; TF 9C_43/2020 précité consid. 3). La bonne foi doit être niée quand l’enrichi pouvait, au moment du versement, s’attendre à son obligation de restituer, parce qu’il savait ou devait savoir, en faisant preuve de l’attention requise, que la prestation était indue (ATF 130 V 414 consid. 4.3 ; TF 9C_319/2013 du 27 octobre 2013 consid. 2.2). Les comportements excluant la bonne foi ne sont pas limités aux violations du devoir d'annoncer ou de renseigner ; peuvent entrer en ligne de compte également d'autres comportements, notamment l'omission de se renseigner auprès de l'administration (TF 9C_318/2021 du 21 septembre 2021 consid. 3.1). La mesure de l'attention nécessaire qui peut être exigée doit être jugée selon des critères objectifs, où l'on ne peut occulter ce qui est possible et raisonnable dans la subjectivité de la personne concernée (faculté de jugement, état de santé, niveau de formation etc. ; ATF 138 V 218 consid. 4). c) La jurisprudence est rigoureuse s’agissant de l’obligation d’informer de l’assuré, lequel doit fournir tous les renseignements propres à permettre à la caisse de chômage de l’indemniser. Dans ce contexte, il doit notamment lire les formulaires utiles avec un minimum d’attention, afin d’être en mesure de renseigner correctement les organes d’exécution. Le fait de taire volontairement certains faits ayant une influence manifeste sur le droit à l’indemnité et le calcul de l’étendue de ce droit – on pense notamment à l’exercice d’une activité lucrative non déclarée – constitue un abus qui exclut la bonne foi. Des réticences à donner les informations nécessaires peuvent du reste suffire à nier la bonne foi (TFA P 56/04 du 11
9 - octobre 2005 consid. 7.3). Bien entendu, l’obligation d’informer et d’aviser s’applique aussi aux rapports entre assuré et conseiller de l’office régional de placement. A propos de la condition du domicile en Suisse (art. 8 al. 1 let. c LACI), n’est pas de bonne foi l’assuré qui prétend ne pas distinguer une simple adresse de correspondance (en Suisse) d’un lieu de résidence (à l’étranger ; Boris Rubin, Assurance-chômage, 2 e éd. 2006, ch. 10.6.4.2.4, p. 738 et la référence citée). 4.a) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible ; la vraisemblance prépondérante suppose que, d’un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l’exactitude d’une allégation, sans que d’autres possibilités ne revêtent une importance significative ou n’entrent raisonnablement en considération (ATF 144 V 427 consid. 3.2 ; 139 V 176 consid. 5.3 et les références ; TF 8C_782/2023 du 6 juin 2024 consid. 4.2.1). Il n’existe aucun principe juridique dictant à l’administration ou au juge de statuer en faveur de la personne assurée en cas de doute (ATF 135 V 39 consid. 6.1 et les références ; TF 8C_782/2023 du 6 juin 2024 consid. 4.2.1). b) Selon la maxime inquisitoire qui régit la procédure devant le tribunal cantonal des assurances – de même que la procédure administrative (art. 43 al. 1 LPGA) – dans le domaine des assurances sociales, le juge doit établir (d'office) les faits déterminants pour la solution du litige, avec la collaboration des parties. Il administre les preuves nécessaires et les apprécie librement (art. 61 let. c LPGA). En principe, les parties ne supportent ni le fardeau de l'allégation ni celui de l'administration des preuves. Cette maxime doit cependant être relativisée par son corollaire, soit le devoir de collaborer des parties. Celui-ci comprend l'obligation d'apporter, dans la mesure où cela est raisonnablement exigible, les preuves commandées par la nature du litige
10 - et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 125 V 193 consid. 2 et les références ; voir aussi ATF 140 I 285 consid. 6.3.1). 5.En l’espèce, le recourant ne conteste pas avoir quitté, en date du 14 septembre 2022, la commune de Z.________ pour une destination qu’il n’a pas précisée. a) Quoi qu’en dise le recourant, le fait d’avoir disposé d’une case postale ne permet pas de retenir qu’il ait été effectivement domicilié en Suisse au cours de la période litigieuse. En effet, le droit à l’indemnité suppose une résidence effective en Suisse, ainsi que l’intention de la conserver pendant un certain temps et d’en faire, durant toute cette période, le centre de ses relations personnelles. Cette condition de résidence implique la présence physique de l’assuré en Suisse (dans le sens d’un séjour habituel), ainsi que l’intention de s’y établir et d’y créer son centre de vie (ATF 148 V 209 consid. 4.3 ; 115 V 448 consid. 1 ; TF 8C_632/2020 du 8 juin 2021 consid. 4 et les références). L’assuré doit remplir la condition de la résidence en Suisse non seulement au début du chômage, mais également durant toute la période d’indemnisation (Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 8 ad art. 8 LACI). Dans la mesure où la résidence suppose un séjour d’une certaine durée dans un endroit donné et la création en ce lieu de rapports assez étroits, l’occupation d’un studio une à deux fois par semaine – le reste du temps étant passé à l’étranger – ne suffit pas à établir une résidence effective en Suisse (TFA C 226/02 du 26 mai 2003 consid. 1.1 ; Boris Rubin, Assurance-chômage, 2 e éd. 2006, ch. 3.7.2, p. 173). De même, un séjour tout à fait éphémère ou de pur hasard, ainsi qu’un pied-à-terre destiné uniquement à la recherche d’un emploi, ne sont pas assimilables à une résidence. Enfin, le principe prévu par l’art. 24 al. 1 CC (code civil suisse du 10 décembre 1907 ; RS 210), selon lequel toute personne conserve son domicile aussi longtemps qu’elle ne s’en est pas créé un nouveau, n’entre pas en ligne de compte pour l’application de l’art. 8 al. 1 let. c LACI (TFA C 121/02 du 9 avril 2003 consid. 2.2).
11 - b) Comme mentionné ci-dessus, le principe inquisitoire n’est pas absolu et sa portée est restreinte par le devoir de l’assuré d’apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé de lui, les preuves nécessaires, faute de quoi, il risque de devoir supporter les conséquences de l’absence de preuves (cf. considérant 4b supra). Il sied de préciser, dans ce contexte, qu’il n’appartient pas en l’espèce aux organes de l’assurance-chômage de prouver que le recourant séjournait à l’étranger, mais c’est à celui-ci de rendre vraisemblable qu’il aurait continué de séjourner en Suisse durant la période comprise entre le 14 septembre 2022 et le 31 janvier 2023. Force est cependant de constater que l’intéressé n’a pas rendu vraisemblable qu’il résidait en Suisse durant les mois litigieux. Il s’est en effet contenté d’affirmer que tel était le cas, mais sans donner d’explications concrètes et cohérentes sur son lieu de séjour. Certes, il a produit des attestations des 2 février et 14 mars 2023 signées par L., lequel aurait mis à sa disposition un hébergement dans un appartement. Celles-ci ne sauraient toutefois, pour les raisons qui suivent, constituer la preuve de son séjour en Suisse durant la période litigieuse. En premier lieu, il faut relever que le recourant, alors qu’il était expressément interrogé par la Caisse au sujet de son lieu de séjour, a, durant toute la procédure administrative, seulement fait part des difficultés qu’il aurait rencontrées à louer un logement en raison de sa période de chômage (courriel du 2 février 2023 et courrier du 9 mars 2023), mais sans jamais mentionner qu’il aurait logé chez L., ni indiquer ses lieux de séjour concrets. De fait, à lire les attestations produites, leur auteur ne mentionne nullement avoir logé le recourant chez lui, mais fait savoir qu’il aurait mis à sa disposition « un hébergement en Suisse dans un appartement situé à [...] H.________ ». La Caisse a par ailleurs tenté d’obtenir des informations sur le lieu de séjour du recourant par son courrier du 25 janvier 2023, dans lequel elle l’a invité à fournir différentes pièces, propres à attester un séjour en Suisse. Or celui-ci n’a produit aucun des documents demandés, ce qu’il ne prétend du reste pas. c) Sachant qu’il devait quitter son domicile de Z.________ le 14 septembre 2022, le recourant aurait dû en informer sa conseillère en
12 - personnel, ce qu’il n’a pourtant pas fait (cf. procès-verbal de l’entretien de conseil du 13 février 2023). Or le recourant a dû assister à la séance d’information collective sur l’assurance-chômage (SICORP) au cours de laquelle les chômeurs sont informés de leurs droits et devoirs, ainsi que du rôle de la caisse de chômage et de l’ORP. A cette occasion, l’obligation de domicile en Suisse pour toucher les prestations de chômage est rappelée. Le recourant ne le conteste pas. d) Dans ce contexte, en s’abstenant de signaler qu’il n’était plus domicilié à Z.________ à compter du 14 septembre 2022, le recourant a sans aucun doute violé son obligation de renseigner. Le fait de ne pas s’être conformé à ce qui pouvait être raisonnablement exigé d’une personne capable de discernement dans une situation identique constitue par conséquent un comportement dolosif ou, à tout le moins, une négligence grave qui empêche la reconnaissance de la bonne foi du recourant. En tout état de cause, il convient de rappeler que l’erreur de droit, qui est admise de manière restrictive, est fondée sur l’idée que le justiciable doit s’efforcer de prendre connaissance de la loi et que son ignorance ne lui permet de s’exculper que dans des cas exceptionnels (ATF 129 IV 238 consid. 4.1). L’ignorance de la loi ne constitue donc en principe pas une raison suffisante et il appartient à celui qui se trouve face à une situation juridique qu’il ne maîtrise pas de prendre les renseignements nécessaires (ATF 128 IV 201 consid. 2). e) Sur le vu de ce qui précède, il appert que le recourant n’a pas perçu les prestations indues de bonne foi au sens de la jurisprudence citée ci-dessus (cf. considérant 3b supra). La première des deux conditions cumulatives à la remise n’étant pas remplie, c’est à bon droit que l’intimée a rejeté la demande de remise du recourant. Les difficultés à rembourser la somme litigieuse invoquées par l’intéressé compte tenu de sa situation financière et personnelle n’y changent rien ; aussi, la question de savoir si la restitution le mettrait dans une situation matérielle difficile peut demeurer ouverte. Nonobstant ce qui précède, le recourant est rendu attentif au fait qu’il lui est loisible de solliciter de l’autorité l’instauration d’un plan de remboursement échelonné.
13 - 6.a) En définitive, le recours, mal fondé, doit être rejeté et la décision litigieuse confirmée. b) Il n’y a pas lieu de percevoir de frais judiciaires (art. 61 let. f bis LPGA), ni d’allouer de dépens à la partie recourante, qui n’obtient pas gain de cause et a procédé sans mandataire qualifié (art. 61 let. g LPGA ; ATF 127 V 205 consid. 4b). Par ces motifs, le juge unique p r o n o n c e : I. Le recours est rejeté. II. La décision sur opposition rendue le 23 septembre 2024 par la Direction générale de l’emploi et du marché du travail est confirmée. III. Il n’est pas perçu de frais judiciaires, ni alloué de dépens. Le juge unique : Le greffier :
14 - Du L'arrêt qui précède est notifié à : -M. I.________, -Direction générale de l’emploi et du marché du travail, -Secrétariat d’Etat à l’économie, par l'envoi de photocopies. Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral au sens des art. 82 ss LTF (loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral ; RS 173.110), cas échéant d'un recours constitutionnel subsidiaire au sens des art. 113 ss LTF. Ces recours doivent être déposés devant le Tribunal fédéral (Schweizerhofquai 6, 6004 Lucerne) dans les trente jours qui suivent la présente notification (art. 100 al. 1 LTF). Le greffier :