403 TRIBUNAL CANTONAL ACH 150/24 - 139/2025 ZQ24.052451 C O U R D E S A S S U R A N C E S S O C I A L E S
Arrêt du 28 août 2025
Composition : MmeB E R B E R A T , juge unique Greffier :M. Genilloud
Cause pendante entre : B.________, à [...], recourante, et DIRECTION GÉNÉRALE DE L'EMPLOI ET DU MARCHÉ DU TRAVAIL, à Lausanne, intimée.
Art. 17 al. 1 et 30 al. 1 let. d LACI ; art. 45 al. 3 let. b OACI
2 - E n f a i t : A.a) B.________ (ci-après : l’assurée ou la recourante), née en [...], au bénéfice d’un CFC d’employée de commerce (2006) et d’un certificat d’assistance en gestion du personnel (2014), s’est inscrite à l’ORP de [...] (ci-après : l’ORP) le 18 janvier 2023, indiquant être disponible à 80 %, et a revendiqué des prestations de chômage à partir de la date précitée. Auparavant, elle a travaillé du 31 mai 2022 au 9 février 2023 en qualité de collaboratrice RH auprès de la Fondation G.________ par l’intermédiaire de l’agence de placement O.. Elle a présenté une incapacité de travail du 6 décembre 2022 au 16 janvier 2023. Un délai- cadre d’indemnisation a été ouvert dès le 10 février 2023. Le 30 mai 2023, l’ORP a assigné l’assurée à un programme d’emploi temporaire auprès de H. en qualité d’assistance RH du 6 juin au 5 septembre 2023. Le 6 juin 2023, l’assurée a informé sa conseillère en personnel qu’elle ne pouvait pas commencer la mesure ce jour, invoquant des nausées, des insomnies et de la fatigue apparues à la suite d’une consultation la veille au X.________ (ci-après : X.). Elle a en outre indiqué qu’elle pensait pouvoir débuter la mesure le 8 juin 2023 et qu’elle allait lui transmettre un certificat médical. Le même jour, l’assurée a également informé H. qu’elle ne pouvait pas commencer la mesure comme prévu. Par courrier du 9 juin 2023, H.________ s’est adressée à l’assurée dans les termes suivants : « Vous êtes assignée à un programme d’emploi temporaire au sein de notre entité H.________, pour le poste d’assistante RH Démarche. Le 6 juin 2023, premier jour de votre entretien de début de mesure, vous nous avez contacté pour nous informer que vous seriez absente pour des raisons personnelles. Comme convenu, une nouvelle date vous a été donnée afin de vous présenter le 8 juin 2023. Cependant, vous ne vous êtes pas présentée pour des
3 - raisons médicales. Nous vous avons envoyé un mail le 8 juin 2023 et nous attendons toujours votre retour. [...] Au vu de ce qui précède, nous sommes donc contraints de vous adresser ce premier et dernier avertissement. Nous vous attendons au plus tard mardi 13 juin à 9h00 à [...]. Faute de quoi nous serons contraints de mettre un terme à votre programme d’emploi temporaire pour abandon de poste. Nous attirons votre attention sur le fait qu’une fin de mesure peut être sanctionnée par l’ORP. Par ailleurs, afin de justifier vos absences, nous attendons de vous un certificat médical couvrant votre période d’absence. A défaut, votre absence sera considérée comme injustifiée ». Par courriel du 16 juin 2023, H.________ a informé l’ORP que l’assurée ne s’était pas présentée à l’entretien de début de mesure et que l’intéressée n’avait toujours pas fourni le certificat médical demandé. Par décision du 27 juin 2023, l’ORP a annulé, sans remplacement, la mesure au motif que l’assurée n’avait pas donné suite à son obligation de la débuter. Invitée par la Direction générale de l’emploi et du marché du travail (ci-après : la DGEM ou l’intimée) à indiquer les motifs pour lesquels elle ne s’était pas présentée à la mesure à laquelle elle avait été assignée, l’assurée a, le 21 juillet 2023, expliqué qu’elle avait appris, lors d’une consultation au X.________ le 5 juin 2023, qu’elle était enceinte de [...], ce qui l’avait mis dans un état de choc avec, les jours suivants, l’apparition de vomissements, de nausées et d’un état de fatigue. Elle a indiqué qu’elle avait informé H.________ chaque jour qu’elle n’était pas apte à débuter la mesure. Elle a transmis un certificat médical daté du 20 juillet 2023 de la Dre M.________ attestant une incapacité totale de travail du 6 au 16 juin 2023. Par courrier du 25 juillet 2023, la DGEM a imparti un délai au 4 août 2023 à l’assurée pour lui transmettre les renseignements suivants, à obtenir auprès de son médecin/centre médical :
4 - « - s’il vous a suivi durant l’incapacité de travail, soit entre le 06.06.2023 et le 16.06.2023, étant donné que le certificat médical a été établi le 20.07.2023, soit plusieurs semaines après [l]e début de la période d’incapacité de travail ;
s’il ne vous a pas vu durant cette période, sur quelle base il s’est fondé pour retenir que vous étiez en arrêt de travail durant cette période ». L’assurée a répondu à ce dernier courrier le 27 juillet 2023. Elle a expliqué qu’elle était suivie au X.________ depuis plusieurs semaines, y compris durant la période du 6 au 16 juin 2023, et qu’elle y était encore suivie pour sa grossesse. Elle a indiqué que le centre médical estimait qu’il n’avait pas d’autres informations à fournir, compte tenu du secret médical. Par décision du 28 juillet 2023, confirmée sur opposition le 29 novembre 2023, la DGEM a prononcé à l’encontre de l’assurée une suspension de seize jours de son droit à l’indemnité de chômage à compter du 7 juin 2023, au motif que l’assurée ne disposait d’aucun motif valable qui lui permettait de se soustraire à la mesure à laquelle elle avait été assignée. Dans le cadre de la procédure d’opposition, la DGEM avait notamment, par courrier du 23 octobre 2023, requis de l’intéressée qu’elle fasse établir par la Dre M.________ un document répondant aux questions suivantes : « - A quelle date avez-vous été consultée par Madame B.________ s’agissant de la grossesse ayant entraîné l’incapacité de travail attestée par le certificat médical du 6 au 16 juin 2023 ?
Si vous n’avez pas été consultée par Madame B.________ au début de la période couverte par le certificat médical susmentionné, sur quelle base ce dernier a-t-il été établi ? ». Par arrêt du 11 juin 2024 (CASSO ACH 2/24 – 80/2024), la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal a admis le recours déposé par l’assurée à l’encontre de la décision sur opposition rendue le 29 novembre 2023 par la DGEM, considérant, en substance, que cette dernière avait manqué à son devoir d’instruire d’office et qu’elle n’était pas autorisée, comme elle l’avait fait, à demander directement à
5 - l’intéressée d’obtenir des renseignements médicaux auprès de ses médecins. La Cour de céans avait dès lors annulé la décision litigieuse et renvoyé la cause à la DGEM pour complément d’instruction et nouvelle décision, et enjoint cette dernière à demander, dans un premier temps, à l’assurée de délier la Dre M.________ du secret médical dans le but de fournir les renseignements relatifs au certificat médical délivré pour la période du 6 au 16 juin 2023, puis, une fois l’autorisation obtenue, d’adresser dans un second temps un questionnaire à la médecin en question. b) L’assurée ayant délié la Dre M.________ du secret médical à son égard, la DGEM a interpellé cette dernière, par l’intermédiaire d’A., et lui a adressé, le 15 juillet 2024, un courrier identique à celui transmis à l’assurée le 23 octobre 2023. Le 17 août 2024, le centre en question a répondu que la Dre M. n’avait jamais travaillé pour le compte d’A., mais qu’elle avait été vue par cette médecin en consultation obstétrique au X. en juin 2023. A la demande de la DGEM, le secrétariat du X.________ a, le 17 septembre 2024, répondu qu’hormis le certificat médical litigieux, elle ne trouvait aucune trace de consultation/plainte de la patiente aux dates mentionnées, si bien qu’il n’était pas en mesure de se prononcer sur ce document. Par courrier du 24 septembre 2024, la DGEM a donné à l’assurée la possibilité de se déterminer sur les informations reçues des deux établissements hospitaliers précités, lui impartissant pour ce faire un délai au 8 octobre 2024. Par décision sur opposition du 21 octobre 2024, annulant et remplaçant la décision sur opposition du 29 novembre 2023, la DGEM a rejeté l’opposition de l’assurée.
6 - B.Par acte du 20 novembre 2024 (date du timbre postal), B.________ a déféré la décision sur opposition du 21 octobre 2024 de la DGEM auprès de la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal, concluant à l’annulation de la sanction prononcée à son encontre. Elle faisait valoir que son certificat médical était valable, si bien qu’elle n’aurait pas dû être pénalisée. Dans sa réponse du 18 décembre 2024, la DGEM a conclu au rejet du recours. E n d r o i t : 1.a) La LPGA (loi fédérale du 6 octobre 2000 sur la partie générale du droit des assurances sociales ; RS 830.1) est, sauf dérogation expresse, applicable en matière d’assurance-chômage (art. 1 al. 1 LACI [loi fédérale du 25 juin 1982 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.0]). Les décisions sur opposition et celles contre lesquelles la voie de l’opposition n’est pas ouverte peuvent faire l’objet d’un recours auprès du tribunal des assurances compétent (art. 56 al. 1 LPGA ; art. 100 al. 3 LACI et 128 al. 2 OACI [ordonnance fédérale du 31 août 1983 sur l’assurance-chômage obligatoire et l’indemnité en cas d’insolvabilité ; RS 837.02]), dans les trente jours suivant leur notification (art. 60 al. 1 LPGA). b) En l’occurrence, déposé en temps utile auprès du tribunal compétent (art. 93 let. a LPA-VD [loi cantonale vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative ; BLV 173.36]) et respectant les autres conditions formelles prévues par la loi (art. 61 let. b LPGA notamment), le recours est recevable. c) Vu la valeur litigieuse inférieure à 30’000 fr., la cause est de la compétence du juge unique (art. 94 al. 1 let. a LPA-VD).
7 - 2.Le litige porte en l’occurrence sur le point de savoir si l’intimée était fondée à suspendre le droit à l’indemnité de chômage de la recourante durant seize jours, au motif que cette dernière avait refusé sans excuse valable de participer à la mesure de marché du travail prévue du 6 juin au 5 septembre 2023 à laquelle elle avait été assignée le 30 mai
3.a) Le droit à l’indemnité de chômage a pour corollaire un certain nombre de devoirs, qui découlent de l’obligation générale des assurés de réduire le dommage et d’éviter le chômage (ATF 124 V 225 consid. 2b et les références citées ; TF 8C_683/2021 du 13 juillet 2022 consid. 3.3.3). Les personnes qui revendiquent des prestations de l’assurance-chômage ou qui envisagent de le faire doivent se comporter comme si cette assurance n’existait pas (Boris Rubin, Assurance-chômage
Manuel à l’usage des praticiens, Genève/Zurich 2025, p. 145). b) En vertu de l’art. 17 al. 1 LACI, l’assuré qui fait valoir des prestations d’assurance doit, avec l’assistance de l’office du travail compétent, entreprendre tout ce qu’on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l’abréger. Selon l’art. 17 al. 3 let. a LACI, il a notamment l’obligation, lorsque l’autorité compétente le lui enjoint, de participer aux mesures relatives au marché du travail propres à améliorer son aptitude au placement. Selon l’art. 59 al. 2 LACI, les mesures relatives au marché du travail visent à favoriser l’intégration professionnelle des assurés dont le placement est difficile pour des raisons inhérentes au marché de l’emploi. Ces mesures ont notamment pour but d’améliorer l’aptitude au placement des assurés de manière à permettre leur réinsertion rapide et durable (let. a) ; de promouvoir les qualifications professionnelles des assurés en fonction des besoins du marché du travail (let. b) ; de diminuer le risque de chômage de longue durée (let. c) ; de permettre aux assurés d’acquérir une expérience professionnelle (let. d).
8 - c) L’injonction de participer à une mesure de marché du travail a lieu sous forme d’assignation, qui est un acte ayant une portée juridique. L’assignation en tant que telle n’est pas sujette à opposition, faute d’intérêt digne de protection. Seule l’éventuelle décision de suspension de l’indemnité pour non-présentation à une telle mesure peut l’être. Dans ce cas, la validité de l’assignation est examinée à titre préalable (TFA C 85/03 du 20 octobre 2003 consid. 2.2 ; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 58 ad art. 30, n° 10 ad art. 102 LACI et les références citées, notamment DTA 2001 p. 85 et TFA C 221/03 du 18 décembre 2003 consid. 3.2). Le Secrétariat d’Etat à l’économie (ci-après : SECO) prescrit que l’assignation ne doit pas être notifiée sous forme de décision mais simplement par lettre (SECO Bulletin LACI IC [Indemnité de chômage], B304 et D36). d) Le non-respect des devoirs prévus à l’art. 17 LACI peut donner lieu à une suspension du droit à l’indemnité de chômage (art. 30 al. 1 LACI et 45 al. 3 OACI). La suspension du droit à l’indemnité est destinée à poser une limite à l’obligation de l’assurance-chômage d’allouer des prestations pour des dommages que la personne assurée aurait pu éviter ou réduire. En tant que sanction administrative, elle a pour but de faire répondre la personne assurée, d’une manière appropriée, du préjudice causé à l’assurance-chômage par son comportement fautif (ATF 133 V 89 consid. 6.2.2 ; 125 V 197 consid. 6a). Selon l’art. 30 al. 1 let. d LACI, le droit de l’assuré à l’indemnité est suspendu lorsqu’il est établi que celui-ci n’observe pas les prescriptions de contrôle du chômage ou les instructions de l’autorité compétente, notamment ne se présente pas à une mesure de marché du travail ou l’interrompt sans motif valable, ou encore compromet ou empêche, par son comportement, le déroulement de la mesure ou la réalisation de son but. Cette disposition s’applique en particulier lorsque la personne assurée ne participe pas à une mesure décidée par l’ORP (ATF 125 V 197 consid. 6b ; Boris Rubin, Assurance-chômage - Manuel à l’usage des praticiens, Genève/Zurich 2025, p. 169).
9 - L’assuré peut refuser de participer à une mesure de marché du travail, notamment en invoquant son état de santé, respectivement une incapacité de travail, par analogie avec l’art. 16 al. 2 let. c LACI. Dans un tel cas de figure, le motif de santé invoqué doit être rendu hautement vraisemblable sur la base d’un certificat médical ou par un autre moyen de preuve approprié, étant précisé à cet égard que pour avoir une force probante, le certificat médical ne doit en principe pas avoir été établi trop longtemps après la survenance de l’empêchement (ATF 124 V 234 consid. 4b ; TFA C 60/05 du 18 avril 2006 consid. 6 ; Boris Rubin, Commentaire de la loi sur l’assurance-chômage, Genève/Zurich/Bâle 2014, n° 37 ad art. 16 LACI ; Boris Rubin, Assurance-chômage - Manuel à l’usage des praticiens, Genève/Zurich 2025, p. 170 et note de bas de page 528). 4.a) Dans le domaine des assurances sociales, le juge fonde sa décision, sauf dispositions contraires de la loi, sur les faits qui, faute d’être établis de manière irréfutable, apparaissent comme les plus vraisemblables, c’est-à-dire qui présentent un degré de vraisemblance prépondérante. Il ne suffit donc pas qu’un fait puisse être considéré seulement comme une hypothèse possible ; la vraisemblance prépondérante suppose que, d’un point de vue objectif, des motifs importants plaident pour l’exactitude d’une allégation, sans que d’autres possibilités ne revêtent une importance significative ou n’entrent raisonnablement en considération (ATF 144 V 427 consid. 3.2 ; 139 V 176 consid. 5.3 et les références citées). Il n’existe aucun principe juridique dictant à l’administration ou au juge de statuer en faveur de la personne assurée en cas de doute (ATF 135 V 39 consid. 6.1 et les références citées). b) Par ailleurs, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par le juge. Ce principe n’est toutefois pas absolu et sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire (ATF 125 V 193 consid. 2 et les références citées). Celui-ci comprend en particulier l'obligation des parties d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé d'elles, les preuves commandées
10 - par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi elles risquent de devoir supporter les conséquences de l'absence de preuves (ATF 139 V 176 consid. 5.2 et les références citées).
11 - date du 21 juillet 2023 – soit six semaines après cet avertissement – que la recourante a produit un certificat médical établi le 20 juillet 2023 par la Dre M.________ attestant un arrêt total de travail rétroactif portant sur la période du 6 au 16 juin 2023. La recourante n’avait pourtant jamais expliqué les motifs pour lesquels elle aurait été empêchée de transmettre en temps utile un certificat médical, compte tenu des demandes légitimes et répétées de H.. Malgré les doutes émis par l’intimée en lien avec le caractère rétroactif du certificat médical précité, elle n’avait pas non plus apporté d’éclaircissement à ce sujet. A cela s’ajoute que l’instruction complémentaire mise en œuvre par l’intimée à la suite de l’arrêt de renvoi de la Cour de céans n’a pas non plus permis de recueillir de plus amples explications sur ce document, ni sur les raisons précises ayant justifié une incapacité de travail du 6 au 16 juin 2023, ni sur son caractère rétroactif. En effet, contactée par l’intimée, A., établissement figurant pourtant sur l’entête du certificat médical en question, a répondu que la Dre M.________ n’avait jamais travaillé à cette permanence, mais a précisé que la recourante avait été vue en consultation obstétrique en juin 2023 au X.. Ce dernier, également contacté par l’intimée, a, par son secrétariat, répondu qu’hormis le certificat médical litigieux, il n’y avait aucune trace de consultation ou de plaintes aux dates mentionnées, si bien qu’il ne pouvait pas se prononcer sur l’arrêt de travail établi par la Dre M.. Le fait que la Dre M.________ ne se soit pas personnellement prononcée sur le certificat médical litigieux importe du reste peu, tant il est peu probable que cette médecin eût été en mesure, plus de deux ans après son établissement, de donner des explications circonstanciées sur les raisons qui justifiaient une incapacité de travail du 6 au 16 juin 2023. Quoi qu’il en soit, le certificat en question est très vague, sans apporter la moindre précision sur les activités qui seraient contre-indiquées ou le trouble que présenterait la recourante. Aussi, le fait que la Dre M.________ ait attesté de manière rétroactive une incapacité de travail limitée dans le temps semble indiquer qu’il a été établi sur la seule base des plaintes de la recourante. La Cour de céans avait d’ailleurs déjà relevé que le formulaire « preuves de recherches personnelles d’emploi » du mois de juin 2023 faisait état de cinq recherches d’emploi du 6 au 16 juin 2023 (quatorze recherches
12 - d’emploi au total durant le mois de juin 2023), tout en mentionnant une incapacité de travail du 6 au 16 juin 2023 sur le formulaire IPA de juin 2023, ce qui affecte d’autant la valeur probante du certificat médical. Enfin, la recourante, pourtant invitée par l’intimée, ne s’est pas prononcée sur les réponses fournies par A.________ et le X., se contentant d’arguer, dans le cadre de son recours, que son certificat médical était valable. e) Compte tenu de l’ensemble des circonstances décrites ci- dessus, il convient de retenir que la recourante n’a ni établi, ni rendu vraisemblable que la mesure du marché du travail ne convenait pas à son état de santé. A cet égard, on relèvera à toutes fins utiles que la Cour de céans avait déjà fait part de son étonnement sur le fait qu’elle n’avait pas été en mesure de présenter directement un certificat médical émanant du X. à la suite de son contrôle du 5 juin 2023 ou, à tout le moins, à la suite de l’avertissement de H.________ du 9 juin 2023. f) En définitive, il y a lieu de retenir que la recourante ne peut se prévaloir d’aucun motif justifiant sa non-présentation à la mesure du marché du travail prévue du 6 juin au 5 septembre 2023 à laquelle elle avait été valablement assignée le 30 mai 2023. Elle a ainsi compromis le déroulement de cette mesure et la réalisation de son but sans motif valable, ce qui constitue une violation de ses devoirs découlant de l’obligation générale des assurés de réduire le dommage. L’intimée était dès lors fondée à prononcer une suspension de son droit à l’indemnité de chômage pour ce motif, en vertu de l’art. 30 al. 1 let. d LACI.