CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 9 février 1995
sur les recours interjetés par Roger BAER ,
à New-York (USA), représenté par Me Christian Fischer, avocat à Lausanne,
contre
a) la décision du Chef du Département des
travaux publics, de l'aménagement et des transports, du 29 mars 1989,
délivrant l'avenant n° 3 au permis d'exploiter la gravière du Bois de Plan,
octroyé le 22 mai 1981 à Rose-Marie et Henri Perey (AC 00/6916).
b) les décisions de la Municipalité de
Bioley-Magnoux , représentée par Me Robert Liron, des 24 février 1961, 20
novembre 1969, 16 mai 1972, 21 mai 1984, 11 février 1986 et 7 juillet 1988
autorisant Louis Roulin, respectivement la Société en nom collectif Roulin
& Cie à réaliser diverses constructions et installations sur la parcelle n°
202 de la Commune de Bioley-Magnoux (AC 93/0203).
c) la décision du Secrétariat général du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, du 19
octobre 1992, délivrant à la Société en nom collectif Roulin & Cie le
permis d'exploiter la troisième étape de la gravière du Bois de Plan (AC
93/0261).
d) la décision du Secrétariat général du
Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, du 27
mai 1994, constatant la bienfacture de la remise en état de la troisième étape
de la gravière du Bois de Plan (AC 94/0127).
Composition de la section: M. E. Brandt,
président; M. B. Dufour et M. P. Blondel, assesseurs. Greffier: M. C. Parmelin,
sbt
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Bioley-Magnoux
est propriétaire au lieu dit "Bois de Plan" de la parcelle n° 151 du
cadastre communal. Ce bien-fonds, d'environ 100'000 mètres carrés, accueille
une gravière dont l'exploitation a été confiée à Louis Roulin, puis à la
Société en nom collectif Roulin & Cie. A cet effet, l'autorité communale a
concédé en juin 1962 à l'entreprise exploitante un droit de superficie
immatriculé comme droit distinct et permanent au registre foncier englobant les
installations existantes, savoir un hangar à machines et une installation de
lavage et de criblage de gravier, dont la réalisation avait été autorisée le 29
août 1957, respectivement le 24 février 1961. Ce droit de superficie a été
renouvelé le 31 mai 1989 pour une durée de 99 ans moyennant une redevance de Fr.
1.-- par mètre cube commercialisé, indexée à l'indice ECA.
La Commune de
Bioley-Magnoux a mis à l'enquête publique du 17 au 27 décembre 1963 un projet
d'extension de la gravière communale du Bois de Plan sur une surface de 3'128
mètres carrés de la parcelle n° 154, propriété d'Henri Perey, qu'elle entendait
acheter et réunir à la parcelle n° 151; selon la demande d'autorisation
adressée le 14 janvier 1964 au département, l'exploitation était prévue pour
une durée de deux à trois ans pour un volume approximatif de 58'000 mètres
cubes, la remise en état devant suivre les directives d'inclinaison et de
niveau de l'ancienne gravière communale. Le Département des travaux publics a
délivré en date du 13 août 1964 l'autorisation d'exploiter requise. Henri Perey
a notamment vendu en 1970 à la Commune de Bioley-Magnoux une surface
complémentaire de 2'219 mètres carrés de la parcelle n° 154, en sorte qu'au 16
décembre 1980, la gravière communale s'étendait sur quelque 51'300 mètres
carrés.
B. Un projet d'extension d'exploitation
de la gravière du Bois de Plan a été mis à l'enquête publique du 23 janvier au
1er février 1981 sur un périmètre de 42'700 mètres carrés, le volume
exploitable étant estimé à 700'000 mètres cubes. La Municipalité d'Oppens est
intervenue pendant le délai d'enquête pour demander le maintien des conditions
et réserves qui avaient été faites à l'époque de l'ouverture de la gravière
concernant la pollution et la diminution de la source communale du "Plan
de l'Eau". Le projet a circulé auprès des différents services concernés de
l'administration cantonale. L'hydrogéologue cantonal a préavisé favorablement
après avoir examiné les résultats de deux sondages effectués à sa demande,
confirmant que l'extension prévue n'était pas de nature à porter préjudice aux
eaux souterraines et en particulier à la source du "Plan de l'Eau".
La Section protection de la nature et des sites du Service de l'aménagement du
territoire a relevé que le projet se situait dans les objets 146 et 205 de
l'inventaire des monuments naturels et des sites; elle a exigé que des mesures
particulières soient prises lors de la remise en état quant au profilement des
talus et à leur reboisement. Le Service des forêts subordonnait son accord
définitif à l'établissement d'un projet de défrichement alors que le Service
cantonal des routes n'avait pas d'observations à formuler.
C. Après une séance sur
place réunissant les diverses parties intéressées, le Département des travaux
publics (ci-après le département) a délivré en date du 22 mai 1981 un
"permis d'extension d'exploitation de gravière" aux propriétaires des
parcelles concernées, Rose-Marie Perey (parcelles 170 et 153) et Henri Perey
(parcelle 154), soumis aux conditions spéciales suivantes :
"1. Le périmètre d'exploitation est celui figuré sur le plan R.
Jaquier, géomètre officiel à Yverdon, du 16 décembre 1980, constituant le
dossier d'enquête.
-
L'extraction des matériaux sera conduite à partir de la
plate-forme d'exploitation actuelle en direction du nord, selon un plan incliné
dont les cotes d'extraction ne pourront être inférieures au sondage I à
l'altitude 518 et au sondage II à l'altitude 519.
-
Des talus de raccordements au terrain en place seront taillés en
forme à une inclinaison de 2 sur 3.
-
Une bande intangible de 6 m. de largeur séparera le sommet de
l'excavation des lisières boisées et chemins.
-
Les terres de découverte seront conservées sur place et ne
pourront en aucun cas être commercialisées ou attribuées à d'autres fins que le
réaménagement des lieux pour la sylviculture, conformément à la décision des
propriétaires.
-
La surface exploitable sera divisée en 4 tranches d'égales
surfaces disposées de façon à permettre une remise en état systématique des
lieux. L'attaque de la 3ème tranche ne pourra intervenir avant la
reconnaissance des travaux de remise en état de la première, et ainsi de suite.
-
Afin d'assurer en toutes circonstances un réaménagement
satisfaisant des lieux conforme à l'autorisation de défrichement du Département
fédéral de l'intérieur, à l'octroi de laquelle reste subordonnée l'entrée en
vigueur du présent permis, les exploitants déposeront en mains du Département
des travaux publics, d'ici le 31 mai prochain, une garantie bancaire de Fr.
100'000.--"
L'Office fédéral des
forêts a délivré en date du 10 décembre 1981 l'autorisation de défrichement
nécessaire, dont la teneur est la suivante :
"1. La fourniture de matériaux pour les besoins de l'économie
peut être qualifiée de besoin prépondérant, qui dans le cas particulier prime
l'intérêt à la conservation de la forêt.
-
Les graviers doivent être exploités où ils se trouvent, en
utilisant au mieux les gisements existants.
-
Toute l'infrastructure d'exploitation est en place.
-
Il n'y a pas de raison de police qui s'oppose au défrichement.
-
Il n'y a pas d'aggravation de l'atteinte à la protection de la
nature et au paysage et cette atteinte pourra être corrigée et effacée.
-
Les boisements de compensation et les changements de nature au
Registre foncier imposés lors des défrichements précédents ont été exécutés.
-
Les services consultés de l'Etat de Vaud ont donné un préavis
favorable et en particulier, un permis d'exploitation de gravière a été délivré
le 22 mai 1981, avec une réserve pour la zone à défricher.
Pour ces raisons, et se fondant sur l'article 31 de la loi
fédérale du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de la
Confédération sur la police des forêts (LFor : RS 921.0), sur les articles 24
et suivants de l'ordonnance d'exécution du 1er octobre 1965 y relative (OFor :
RS 921.01), sur les articles 2 et suivants de la loi fédérale du 1er juillet
1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN : RS 451), de même que
sur la proposition du Service cantonal des forêts et de la faune, du 29 juillet
1981, l'Office fédéral des forêts (OFF)
arrête
- Décision sur le défrichement
11 Le défrichement de 5'410 m2 de forêt, en vue de
l'extension d'une gravière "Au Bois de Plan", commune de
Bioley-Magnoux, est autorisé.
12 L'autorisation se rapporte à des parties des
parcelles suivantes :
Parcelle no Propriétaire Surface
à défricher
154 Perey Henry
7'089 m2
170 Perey Marie-Rose
2'396 m2
13 Le travail de déboisement, autrement dit
l'affectation de l'aire boisée à d'autres fins, ne pourra être entamé que
lorsque les conditions suivantes seront remplies de façon cumulative :
-
Le Département fédéral de l'intérieur (DFI) aura communiqué par
écrit qu'il n'a pas été fait usage du droit de recours (cela intervient en
général dans les 15 jours qui suivent l'échéance du délai de recours).
-
D'autres autorisations éventuellement nécessaires auront acquis force de
droit (notamment autorisations concernant la police des constructions et la
protection des eaux).
-
Les arbres à abattre auront été martelés par les soins du service forestier
compétent.
14 Si le changement d'affectation autorisé de l'aire
boisée n'a pas eu lieu jusqu'à la fin de 1989, la présente autorisation
deviendra caduque.
- Compensation du défrichement
21 Le boisement de compensation sera de 5'410 m2 et s'effectuera
sur la parcelle no 151, propriété de la commune de Bioley-Magnoux.
22 Avant le boisement, les talus seront réglés à une
pente convenable et recouverts d'une couche suffisante de terre végétale.
23 Les plantations s'effectueront selon les ordres et
sous le contrôle de l'inspecteur des forêts du 8ème arrondissement et le délai
d'achèvement en est fixé à fin 1984.
24 Le Service cantonal des forêts fera inscrire une
obligation de reboiser".
D. Le 11 novembre 1982, le
géologue du Secrétariat général rappelait à l'entreprise exploitante que la
surface exploitable devait être divisée en quatre tranches d'égale surface,
disposées de façon à permettre une remise en état systématique des lieux,
conformément au chiffre 6 des conditions spéciales du permis d'exploiter; il
lui demandait de reporter sur le plan de situation la disposition de ces quatre
étapes en précisant les dates de remise en état prévues compte tenu du délai de
reboisement fixé au 31 décembre 1984 pour le secteur est de l'extension. L'entreprise
a remis le 20 octobre 1983 le plan de situation délimitant les quatre étapes;
elle précisait que la remise en état aurait lieu par tranche dès que celle-ci
serait exploitée. Le plan définit les étapes de la manière suivante :
Etape I : Surface déjà exploitée de la parcelle n° 151
propriété de la Commune de Bioley-Magnoux, qui accueille les installations
d'exploitation et qui, selon la légende du plan de situation, "sera
affectée au dépôt des matériaux extraits et de la terre arable".
Etape II : Etape divisée en deux tranches sur la
parcelle 154 et partiellement sur les parcelles 153 et 170. Chaque tranche
présente un volume exploitable estimé à 200'000 m3, soit un total de 400'000 m3
Etape III : Sur la parcelle 170 avec un volume
exploitable estimé à 200'000 m3
Etape IV : Sur la parcelle 153 avec un volume exploitable
estimé à 100'000 m3.
Par lettre du 6
février 1984, la Municipalité de Bioley-Magnoux et les propriétaires concernés,
Henri et Rose-Marie Perey, ont demandé à l'Office fédéral des forêts de
repousser le délai fixé pour l'achèvement des travaux de reboisement jusqu'à
fin 1986. Par décision du 8 mai 1984, l'office fédéral a donné suite à cette
demande. Par un avenant n° 1 au permis d'exploitation, daté du 28 mai 1984, le
département a fixé au 31 décembre 1986 le réaménagement des lieux ainsi que
l'échéance du permis et de ses avenants. L'entreprise Roulin a contesté cette
décision par lettre du 1er juin 1984. Elle relevait que les prévisions faites
en 1983 (35'000 à 40'000 m3 par année) ne s'étaient pas vérifiées puisque le
volume exploité en 1982 s'élevait à 26'123 m3 et à 26'474 m3 en 1983. Elle
demandait que les délais d'exploitation des quatre tranches soient fixés comme
suit :
Etape II 1ère
tranche 1989
Etape II 2ème
tranche 1994
Etape III 1999
Etape IV 2004
Par un avenant n° 2 au
permis d'exploitation, daté du 27 juin 1984, le département a donné
partiellement suite à cette requête et il a fixé au 31 décembre 1989 le
réaménagement de la première tranche de l'étape II; la décision précisait au
surplus qu'un prochain avenant allait fixer l'échéance de la 2ème tranche et
que l'extraction des matériaux d'une étape suivante ne pourrait intervenir
avant que ne soit constaté le réaménagement intégral de l'avant-dernière étape.
Le montant de la garantie bancaire a été fixé à Fr. 100'000.--, la décision
précisant encore que le volume maximum exploitable s'élevait à 700'000 m3.
E. L'entreprise Roulin a
demandé au département le 3 février 1989 l'autorisation de poursuivre
l'exploitation sur la 2ème tranche de l'étape II. Le Service des forêts ayant
confirmé pour l'essentiel la bonne exécution du reboisement compensatoire, le
département a fait droit à cette requête et il a fixé le délai de remise en
état des lieux au 30 juin 1994. Cette décision du 29 mars 1989, qui arrête le
montant de la garantie bancaire à Fr. 135'000.--, constitue l'avenant n° 3 au
permis d'exploiter du 22 mai 1981.
F. Roger Baer a pris
connaissance de cette décision par sa présence en annexe à une lettre que lui
adressait la Municipalité de Bioley-Magnoux le 30 avril 1990, pour répondre à
l'intervention qu'il avait faite le 6 février 1990 concernant les différents
travaux entrepris par l'entreprise Roulin & Cie sur le site de la gravière.
Agissant par l'intermédiaire de son conseil, il a recouru le 10 mai 1990 contre
l'avenant no 3 auprès du Conseil d'Etat du canton de Vaud en concluant, avec
dépens, à son annulation. Il soutient en substance que les exigences de
l'ancienne loi sur les carrières du 21 novembre 1967 et de son règlement
d'application n'ont pas été respectées lors de l'octroi de l'autorisation
d'exploiter du 22 mai 1981 et que la prolongation du permis d'exploiter du 29
mars 1989 aurait dû faire l'objet d'une enquête publique et d'une procédure
d'étude d'impact sur l'environnement.
L'effet suspensif n'a
pas été accordé au recours et l'exploitation de la gravière s'est poursuivie.
Le Secrétariat général, les propriétaires concernés, la Municipalité de
Bioley-Magnoux et l'entreprise Roulin & Cie se sont déterminés sur le
recours en concluant à son rejet. Le recourant a complété ses arguments par un
mémoire complémentaire du 24 septembre 1990. Conformément à l'art. 62 de la loi
du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA),
le dossier a été transmis au Tribunal administratif le 18 décembre 1991.
L'instruction de la cause a été suspendue jusqu'à droit connu sur le recours au
Tribunal fédéral interjeté par Roger Baer et divers consorts à la suite du
prononcé de la Commission cantonale de recours en matière de constructions
rejetant leur pourvoi formé contre une décision autorisant l'entreprise Roulin
& Cie à exploiter une nouvelle gravière sur le territoire de la Commune de
Bioley-Magnoux au lieu dit "La Bruyère".
G. L'entreprise Roulin a
demandé au département le 23 août 1991 de reconnaître la remise en état des
tranches 1 et 2 de l'étape II afin de poursuivre l'exploitation de la gravière.
A la suite d'une séance de reconnaissance tenue le 1er octobre 1991, le
département a constaté qu'il ne pouvait pas procéder à un constat de fin
d'étape car la partie ouest des tranches 1 et 2 n'avait pas encore fourni tout
le gravier qu'elle pouvait produire et l'aménagement de surface n'avait pu être
opéré. En outre, comme la décision du Conseil d'Etat sur le recours de Roger
Baer n'était pas encore connue, il n'était pas possible de délivrer le permis
d'exploiter la troisième étape.
Par une nouvelle
décision du 3 octobre 1991, le Secrétariat général a fixé diverses
prescriptions complémentaires à l'autorisation du 22 mai 1981 en imposant
notamment une surveillance géométrique annuelle par le bureau Jaquier et
Pointet à Yverdon-les-Bains. Le géomètre R. Jaquier a produit un premier
rapport de contrôle le 13 décembre 1991. Il a relevé un léger empiétement de
l'exploitation sur l'angle sud de l'étape IV ainsi qu'un empiétement plus
conséquent sur le côté ouest de l'étape III. Les cotes minimales d'exploitation
étaient respectées, le point le plus bas ayant été nivelé à la cote 517 alors
que la cote minimale à respecter descendait jusqu'à 514. L'entrepreneur n'avait
pas exploité les gisements sur toute sa profondeur car les matériaux étaient
limoneux et donc peu intéressants dans la partie inférieure de la gravière.
Par lettre du 19
décembre 1991, le Secrétariat général a rappelé à l'entreprise Roulin que le
troisième avenant au permis d'exploiter portait exclusivement sur la deuxième
étape divisée en deux tranches et que l'extension au nord sur la troisième
étape était subordonnée à la remise en état de la première tranche. Le 15
juillet 1992, l'entreprise Roulin demandait qu'il soit procédé à la
reconnaissance du secteur sud et des deux tranches du secteur nord.
Après une visite des
lieux, qui s'est déroulée le 1er octobre 1992, la remise en état des tranches 1
et 2 de la deuxième étape a été qualifiée de satisfaisante. Le département a
ainsi décidé le 14 octobre 1992 d'autoriser l'exploitation de la troisième
étape, selon l'avenant n° 4 au permis d'exploiter, sans attendre la publication
du constat de remise en état de la deuxième étape ni l'expiration du délai
d'opposition. Par lettre du 15 octobre 1992, le Secrétariat général a encore
fixé diverses conditions au permis d'exploiter, rappelant que l'exploitation de
la troisième étape restait soumise aux contraintes définies pour les étapes
précédentes, et en confirmant l'exigence d'une surveillance géométrique à
laquelle s'ajoutait une surveillance hydrogéologique. Le département a
formellement délivré le permis d'exploiter la troisième étape le 19 octobre
1992 pour un volume exploitable de 200'000 m3 avec une remise en état des lieux
fixée au 30 juin 1997. Une garantie de Fr. 135'000.-- était en outre exigée de
l'exploitant. L'entrée en vigueur du permis était fixée au 2 novembre 1992.
Le constat de bienfacture
de la remise en état des lieux de la deuxième étape a été publié dans la
feuille des avis officiels du 27 octobre 1992. Aucune intervention n'a été
enregistrée à la suite de cette publication.
H. Le Tribunal fédéral a
notifié le 27 janvier 1993 les considérants de l'arrêt relatif à la gravière de
"La Bruyère", par lequel il admettait le recours des opposants et
subordonnait l'ouverture d'une telle installation à l'établissement d'un plan
d'affectation; l'instruction de la cause pendante devant le Tribunal
administratif a été reprise. Dans le cadre de l'instruction du recours, le
Secrétariat général a communiqué au tribunal le permis d'exploiter la troisième
étape de la gravière du Bois de Plan du 19 octobre 1992. Roger Baer a recouru
contre cette décision le 4 octobre 1993 en invoquant la nécessité d'une étude
de l'impact sur l'environnement et d'une autorisation spéciale au sens de
l'art. 24 al. 2 LAT; il n'a cependant pas demandé que l'effet suspensif soit
accordé à son recours et l'entreprise Roulin a poursuivi l'exploitation de
l'étape III.
I. Dans le cadre de
l'instruction du recours, l'entreprise Roulin a produit le 15 juillet 1993
diverses autorisations de construire délivrées par la Municipalité de
Bioley-Magnoux, contre lesquelles Roger Baer s'est pourvu le 16 juillet 1993, à
savoir :
-
la
décision de la Municipalité de Bioley-Magnoux du 24 février 1961 de délivrer à
M. Louis Roulin un permis de construire une installation de lavage à la
gravière communale de Bioley-Magnoux;
-
la
décision de la Municipalité de Bioley-Magnoux du 20 novembre 1969 de délivrer à
M. Louis Roulin l'autorisation de construire un hangar démontable de 10 m. sur
10 m.;
-
la
décision de la Municipalité de Bioley-Magnoux du 16 mai 1972 d'autoriser M.
Louis Roulin à construire un silo à béton sur le terrain de la gravière
communale;
-
la
décision de la Municipalité de Bioley-Magnoux du 21 mai 1984 d'autoriser Roulin
& Cie à entreprendre l'installation d'une bétonnière (centrale mobile à
béton) à la gravière de Bois de Plan;
-
la
décision de la Municipalité de Bioley-Magnoux du 11 février 1986 autorisant
Roulin & Cie à entreprendre l'aménagement d'un hangar démontable à la
gravière de Bois de Plan;
-
la
décision de la Municipalité de Bioley-Magnoux du 7 juillet 1988 d'autoriser
Roulin & Cie à aménager une bascule de 40 tonnes à la gravière de Bois de
Plan.
Roger Baer prétend que
ces autorisations n'auraient pas fait l'objet d'une publication régulière dans
la feuille des avis officiels; il invoque aussi l'absence de décision fondée
sur l'art. 24 LAT en soutenant que les conditions d'une dérogation au sens de
cette disposition n'étaient pas réunies pour ces installations; il conclut de
ce fait à l'annulation de l'ensemble des autorisations délivrées.
Dans le cadre de ce
recours, le Service de lutte contre les nuisances s'est déterminé le 16
septembre 1993 en ce sens :
"A l'exception de la décision concernant
l'aménagement de la bascule de 40 tonnes, toutes les décisions faisant l'objet
du présent recours ont été prises avant l'entrée en vigueur de l'ordonnance
fédérale sur la protection de l'environnement.
De ce fait, les exigences de l'OPB sont les
suivantes :
-
respect de l'art. 7 pour les nuisances
sonores produites par la bascule de 40 tonnes;
-
en cas de nécessité, respect de l'art. 13 OPB
traitant de l'assainissement des installations fixes existantes.
Après une visite sur place et après avoir fait
quelques mesures sommaires de contrôle des niveaux sonores, nous avons pu
constater que les nuisances produites par la gravière devaient respecter les
exigences de l'OPB. Cette appréciation est confirmée par la situation
géographique des sources de bruit et du Château."
La Municipalité de
Bioley-Magnoux s'est déterminée en date du 29 septembre 1993 en concluant, avec
dépens, au rejet du recours. Elle a produit la liste des aménagements que le
recourant a pu réaliser dans le château dont il est propriétaire au bénéfice
d'une enquête publique restreinte. Elle concluait pour le surplus au rejet du
recours formé contre la décision du département du 29 mars 1989. Dans ses
déterminations du même jour, le Service de l'aménagement du territoire a pris
des conclusions tendant principalement à l'irrecevabilité du recours,
subsidiairement à son rejet.
J. La Municipalité de
Bioley-Magnoux a soumis à l'enquête publique du 2 novembre au 3 décembre 1993
le projet de plan général d'affectation communal, le projet de règlement
communal qui lui est lié ainsi que le rapport d'impact sur l'environnement
concernant le projet d'exploitation de la gravière de la Bruyère, établi en
octobre 1993. Ce plan prévoit la création d'une zone artisanale et d'une zone
de gravière sur le périmètre de la gravière du Bois de Plan correspondant à
l'étape I, respectivement aux étapes II, III et IV; le Conseil général de Bioley-Magnoux
a adopté le plan, le règlement ainsi que la décision finale relative à l'étude
de l'impact sur l'environnement et il a levé les oppositions formées par Roger
Baer et divers propriétaires dans sa séance du 30 mai 1994. Ces derniers ont
contesté la décision communale par le dépôt d'une requête auprès du
département, dont l'instruction est toujours en cours.
K. En date du 4 mai 1994,
le Service des forêts et de la faune informait l'Office fédéral des forêts que
le défrichement autorisé le 10 décembre 1981 avait été terminé dans les délais
fixés à cet effet. L'inspecteur des forêts du 8ème arrondissement avait
constaté que le boisement de compensation avait réussi et qu'il garantissait la
forêt future. La mise à jour des natures avait été exécutée dans la cadre de la
nouvelle mensuration cadastrale de la Commune de Bioley-Magnoux.
L. Le bureau de géomètres
Jaquier & Pointet à Yverdon a adressé le 11 mai 1994 au Secrétariat général
un relevé de l'étape III remise en état après exploitation; il précisait que la
remise en état des lieux était conforme au projet d'extension de la gravière
dressé en 1980. Le département a procédé en date du 17 mai 1994 à la
reconnaissance partielle de la remise en état de la troisième étape et il a
décidé d'autoriser l'exploitation de la quatrième étape sans attendre
l'expiration du délai d'opposition. Le permis d'exploiter a été délivré le 2
juin 1994 pour un volume exploitable de 100'000 m3 avec une remise en état des
lieux fixée au 30 juin 1997. Une garantie de Fr. 150'000.-- a été exigée de
l'exploitant. La reconnaissance partielle de la remise en état de la troisième
étape a été publiée dans la feuille des avis officiels du 27 mai 1994. Roger
Baer a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 27 juin
1994 en contestant notamment la bienfacture de la remise en état. Le
Secrétariat général et la société exploitante se sont déterminés les 12 et 25
juillet 1994 en concluant au rejet du recours.
M. Le Tribunal
administratif a procédé à une visite des lieux le 15 décembre 1994 en présence
du recourant assisté de son conseil, ainsi que des représentants de la
municipalité et de leur conseil, des différents services concernés de l'Etat,
de la société exploitante, représentés par Me Paul-Arthur Treyvaud, et des
propriétaires intéressés. Diverses pièces ont été produites à cette occasion
sur lesquelles les parties ont eu l'occasion de se déterminer.
Considère en droit :
- Le premier recours
formé par Roger Baer tend principalement à l'annulation de l'avenant n° 3 au
permis d'exploiter la gravière du Bois de Plan délivré le 29 mars 1989 à la
Société en nom collectif Roulin & Cie. La municipalité et la société
exploitante considèrent que le recourant n'est pas touché par les nuisances en provenance
de cette gravière et elles contestent sa qualité pour recourir.
a) Le Tribunal
administratif examine d'office et avec un plein pouvoir d'examen la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 LJPA; arrêt GE R9
1150/91, du 30 octobre 1992). Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours
appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt
protégé par la loi applicable. Les dispositions des lois spéciales légitimant
d'autres personnes ou autorités à recourir, ainsi que les dispositions du droit
fédéral sont réservées (art. 37 al. 2 LJPA). La décision attaquée est
essentiellement fondée sur la réglementation cantonale sur les carrières. Dans
la mesure où le recourant prétend qu'une étude d'impact sur l'environnement,
voire une procédure d'assainissement des installations d'exploitation de la
gravière aurait dû être mise en oeuvre avant la délivrance de l'avenant n° 3 au
permis d'exploiter, une telle décision peut être portée devant le Tribunal
fédéral par la voie du recours de droit administratif selon l'art. 54 de la loi
fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE). Aussi,
la qualité pour recourir et les motifs du recours devant l'instance cantonale
doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit
administratif devant le Tribunal fédéral (art. 98a OJ; ATF 116 Ib 119 consid.
2b, 112 Ib 71 consid. 2, 110 Ib 40 consid. 2a, 108 Ib 92 ss, 250, 103 Ib 147
ss).
b) Selon l'art. 103
let. a OJ, est habilité à recourir par la voie du recours de droit
administratif celui qui est atteint par la décision attaquée et a un intérêt
digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition
n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts
juridiquement protégés. Un intérêt de fait suffit; mais lorsque la décision
attaquée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire
veut que le recourant soit touché de façon plus intense que n'importe quel
citoyen et se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et
digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450 consid. 2b). L'intérêt digne
de protection peut donc être de fait ou de droit. Il permet au recourant de
faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature
matérielle, économique ou idéale, même si l'intérêt privé du recourant ne
correspond pas à l'intérêt protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ib 245 et ss,
notamment 249 consid. 5b et 255/256 consid. 7c).
c) Le recourant se
plaint du bruit excessif provenant de l'exploitation de la gravière du Bois de
Plan. Pour déterminer s'il a qualité pour agir au sens de l'art. 103 let. a OJ,
il faut prendre en considération la nature et l'intensité des immissions qui
pourraient l'atteindre. La qualité pour recourir doit être largement reconnue
lorsque les effets prévisibles d'une exploitation sont clairement perceptibles
comme tels, qu'ils peuvent être déterminés sans expertise coûteuse et qu'ils se
distinguent des immissions générales comme celles qui résultent de la
circulation routière (ATF 113 Ib 225 consid. a). La question de la légitimation
ne dépend pas de celle se savoir si les valeurs limites d'exposition seraient
respectées; la législation fédérale en matière de protection de l'environnement
reconnaît en effet un intérêt digne de protection à se prévaloir des effets du
bruit même lorsque les valeurs limites d'immissions sont respectées, ceci
conformément au principe de prévention exprimé aux art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE
(DEP 1992, p. 624). Pour répondre à la question de savoir si une personne est
habilitée à déposer un recours, on tiendra compte du bruit réellement perçu sur
le bien-fonds en cause et du niveau général du bruit; dans ce cadre, il faut
également prendre en considération les effets des immissions sonores sur des
catégories de personnes particulièrement sensibles (art. 13 al.2 LPE) ainsi que
les effets de l'ensemble des atteintes sonores (art. 8 LPE; DEP 1992, p. 624).
d) En l'espèce, Roger
Baer est propriétaire du Château de Bioley-Magnoux situé à environ 500 mètres
du site de la gravière du Bois de Plan. Il fait valoir qu'il est fortement
incommodé par le bruit provenant du chantier et du trafic des camions
empruntant la route cantonale. Ainsi que l'insection locale l'a démontré, le
bruit des machines d'exploitation en provenance de la gravière est perceptible
depuis l'esplanade du château qui domine le site de la gravière, même si le
Service de lutte contre les nuisances admet que les valeurs limites applicables
en matière de protection contre le bruit ne sont pas dépassées. Le recourant
est donc fondé à contester une décision qui aurait pour effet, selon lui, de
prolonger les effets indésirables de l'exploitation de la gravière du Bois de
Plan de plusieurs années.
- a) L'ancienne loi sur
les carrières du 21 novembre 1967 (aLcar) soumettait à un permis du département
l'exploitation d'une carrière nouvelle, la reprise de l'exploitation d'une
carrière abandonnée, l'extension ou la modification du périmètre dans lequel
l'exploitation d'une carrière a été autorisée, les modifications importantes
des procédés d'exploitation ainsi que le changement d'exploitant (art. 4
aLcar). La demande devait être adressée au département par le propriétaire avec
les pièces justificatives nécessaires définies par le règlement d'application.
Elle faisait l'objet d'une enquête publique de dix jours, les propriétaires
riverains étant avisés personnellement. A la fin de l'enquête, la municipalité
devait établir son préavis sur le projet et sur les oppositions ou observations
qu'il avait suscitées, puis elle le transmettait avec le dossier au département
qui se déterminait sur l'octroi ou le refus du permis après avoir pris l'avis
des services concernés (art. 5 à 9 aLcar). Cette loi précisait les tâches du
département en sa qualité d'autorité de surveillance (art. 11 à 13 aLcar) et
définissait les obligations du propriétaire et de l'exploitant (art. 14 à 25
aLcar). L'art. 3 al. 2 de l'ancien règlement d'application du 1er décembre 1978
(aRcar) indiquait les pièces qui devaient accompagner la demande; soit un plan
de situation (lit. a), un plan de profils en long et en travers figurant les
coupes caractéristiques du terrain (lit. b), un plan des circulations de la
carrière à la voie publique (lit. c) et un mémoire technique renseignant
notamment sur la nature du sol, le résultat de l'étude hydrogéologique ou des
forages, le volume des matériaux à extraire, la durée probable de
l'exploitation, les constructions à ériger sur l'aire de carrière, la remise en
état des lieux et les mesures de protection de l'environnement en ce qui
concerne entre autre les sources et captages, la poussière et le bruit ainsi
que le réaménagement des lieux après l'exploitation (lit. d). L'art. 23 aRcar
précisait encore que seules les constructions et installations destinées à
l'exploitation de la carrière et à la préparation des matériaux qui en
provenaient étaient admises sur l'aire de la carrière; ces constructions
devaient satisfaire aux exigences de la loi sur la police des constructions et
l'aménagement du territoire et elles étaient soumises à permis de construire,
leur existence étant limitée à la durée de l'exploitation de la carrière.
b) La nouvelle loi sur
les carrières du 24 mai 1988 (Lcar) prévoit que les territoires qui se prêtent
à l'exploitation commerciale et industrielle de matériaux sont délimités par le
plan directeur des carrières (art. 4 Lcar). Selon l'art. 6 al. 1 Lcar,
l'exploitation commerciale ou industrielle de nouvelles carrières ne peut
s'effectuer que dans une zone affectée à cet effet et selon les conditions
particulières d'exploitation fixées pour l'extraction des matériaux. Ces
éléments font l'objet d'un plan spécial dit "plan d'extraction" s'il
n'existe pas une zone d'extraction dans le plan général d'affectation. L'art. 6
al. 2 Lcar prévoit que les dispositions de l'art. 24 de la loi fédérale sur
l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), concernant les constructions
sises hors des zones à bâtir, sont applicables à une petite extension d'une
exploitation au bénéfice d'une autorisation déjà accordée ou à l'ouverture
d'une exploitation de faible importance. Le plan d'extraction, ou la zone, doit
comporter notamment la délimitation du périmètre de la zone d'extraction, les
données géologiques et celles relatives aux eaux de surface ou souterraine, les
terrains à exploiter en priorité et les étapes d'exploitation prévues, le plan
général des circulations, le mode de traitement des matériaux et la
localisation des installations nécessaires, le programme d'exploitation et sa
durée probable, l'impact prévisible sur l'environnement et les mesures de
protection nécessaires ainsi que l'affectation future du sol (art. 8 Lcar). La
procédure d'adoption et d'approbation du plan d'extraction est semblable à
celle du plan d'affectation cantonal; après avoir consulté les communes
concernées, le département soumet le plan à l'enquête publique; à l'issue de
l'enquête, les municipalités transmettent leurs observations avec les
oppositions au département qui statue en première instance, sa décision pouvant
alors faire l'objet d'une requête auprès du Département de la justice, de la
police et des affaires militaires, puis d'un recours au Tribunal administratif;
le plan est ensuite soumis à l'approbation du Conseil d'Etat (voir arrêté du
Conseil d'Etat du 9 février 1994 modifiant la procédure de requête). Toute
modification du plan d'extraction telles que l'extension du périmètre,
l'approfondissement, le changement des étapes, le déplacement des installations
ou le changement notable du mode de traitement des matériaux est soumis à la
même procédure (art. 14 Lcar).
Une fois le plan
adopté, aucun travail d'extraction ou préparatoire à l'extraction ne peut
débuter avant que le département n'ait délivré le permis d'exploiter (art. 15
Lcar). La demande d'autorisation d'exploiter est présentée au département par
le propriétaire et par l'exploitant conjointement. Le département s'assure que
les dispositions prises pour l'exploitation répondent aux exigences du plan
d'extraction approuvé par le Conseil d'Etat (art. 16 al. 1 à 3 Lcar). L'art. 16
al. 4 Lcar précise les cas dans lesquels la demande de permis d'exploiter doit
faire l'objet d'une enquête publique. Avant de délivrer le permis, le
département doit notamment s'assurer qu'un ingénieur-géomètre, et si nécessaire
un hydrogéologue, assurent le contrôle des travaux dans leur spécialité
respective, que le propriétaire et l'exploitant ont contracté une assurance
couvrant les risques découlant de leur responsabilité civile et que des sûretés
suffisantes soient fournies en garantie des obligations concernant les frais
d'entretien ou de réparation des voies publiques et les travaux de remise en
état (art. 17 Lcar). L'art. 18 Lcar prévoit que le permis peut faire l'objet
d'une mention au registre foncier et qu'il est transféré, de par la loi, à tout
nouveau propriétaire et à tout nouvel exploitant. Tout changement de
propriétaire, d'exploitant ou de la personne responsable de l'exploitation, du
géomètre ou de l'hydrogéologue doit être annoncé immédiatement au département
qui vérifie si les exigences requises sont remplies. La nouvelle loi désigne
encore les tâches de surveillance du département (art. 19 à 21 Lcar) en
soumettant notamment à son autorisation l'exploitation d'une nouvelle étape
(art. 19 al. 3 lit. d Lcar); la loi précise aussi les obligations du
propriétaire et de l'exploitant (art. 22 à 31 Lcar). L'entrée en vigueur de la
loi a été fixée le 1er avril 1990. L'art. 34 Lcar fixe les dispositions
transitoires de la manière suivante :
"Sont soumises à la présente loi :
a) l'exploitation d'une carrière nouvelle
b) la reprise de l'exploitation d'une carrière abandonnée
c) la modification ou l'extension du périmètre dans lequel l'exploitation d'une
carrière a été autorisée.
Pour les carrières dont la demande a été
soumise à l'enquête publique avant l'entrée en vigueur de la présente loi, le
permis pourra être accordé sur la base de l'exception de l'art. 6 al. 2 .
Sont en outre applicables aux carrières en
exploitation les dispositions des art. 13, 14 et 18 à 34."
L'art. 57 du règlement
d'application de la loi précitée, du 25 janvier 1991, (Rcar) prévoit que
l'exploitant ne peut commencer les travaux relatifs à une nouvelle étape sans
autorisation du département, laquelle ne peut en principe être délivrée que si
l'étape précédente a été reconnue comme remise en état selon les règles
prescrites. Des dérogations peuvent être accordées pour des motifs tirés de la
technique ou des besoins du marché. L'art. 60 Rcar fixe la procédure applicable
à la reconnaissance des travaux de remise en état de la manière suivante :
"Les intéressés (propriétaires,
exploitants) sont convoqués par le département pour la reconnaissance des
travaux de remise en état un mois à l'avance, par avis recommandé.
La(es) municipalité(s) des communes
territoriales et les services de l'Etat concernés reçoivent une copie de la
convocation.
Les propriétaires des fonds voisins sont avisés
par l'intermédiaire de la municipalité.
Il est procédé à la reconnaissance même en
l'absence des intéressés.
Le constat de reconnaissance établi par le
département est publié dans la Feuille des avis officiels, un délai
d'intervention d'un mois étant imparti aux personnes ayant un intérêt digne de
protection pour faire valoir leur droit devant la Commission cantonale de
recours en matière de constructions (CCRC) (loi, art. 32)."
L'art. 32 Lcar, qui
ouvrait une voie de recours spéciale auprès de l'ancienne Commission cantonale
de recours en matière de constructions contre les décisions du département, a
été abrogé par la loi du 27 février 1991 modifiant la loi sur les carrières
pour introduire la voie du recours au Tribunal administratif. Cependant, l'art.
60 al. 5 Rcar n'a pas été modifié.
c) Le Grand Conseil a
adopté le plan directeur des carrières par décret du 18 septembre 1991. Selon
l'art. 2 du décret, les éléments du plan directeur qui lient les autorités sont
les principes faisant l'objet d'encadrés et les cartes de gisements dont les
limites exactes seront précisées par les plans d'extraction. La gravière du
"Bois de Plan" est répertoriée sous le site no 1203/3 dont la fiche
technique précise ce qui suit :
"Déjà partiellement exploitée, le solde
des matériaux pourrait être extrait et les installations maintenues moyennant
l'établissement d'un plan d'affectation ainsi que d'un plan d'extraction
combiné avec le site no 1203/2, dont l'exploitation pourrait être réalisée en
première priorité. Volume disponible : 800'000 m3."
d) Selon la
jurisprudence du Tribunal fédéral, les gravières sont des installations soumises
à une autorisation au sens des art. 22 et 24 LAT (ATF 111 Ib 85 et ss). Lorsque
l'installation est située hors des zones à bâtir, la jurisprudence a précisé
que dans le cadre de la pesée des intérêts prévue à l'art. 24 al. 1 lit. b LAT,
il convenait de prendre en considération, d'une part, l'intérêt financier de
l'exploitant à la poursuite de son activité ainsi que l'intérêt public visant à
assurer l'approvisionnement du canton en matériaux pierreux, et d'autre part,
les intérêts liés à la protection de l'environnement au sens large, notamment
ceux concernant la protection du paysage et la protection contre le bruit (ATF
112 Ib 26 et ss, 99 et ss). Le Tribunal fédéral a ensuite jugé que les
autorisations de construire exceptionnelles fondées sur l'art. 24 LAT devaient
respecter les principes de planification par étape prévus par le droit fédéral
de l'aménagement du territoire (plan directeur, plan d'affectation et
autorisation de construire, voir ATF 113 Ib 374 consid. 5). L'autorisation
exceptionnelle de l'art. 24 LAT devait ainsi être refusée pour des
constructions ou installations qui, en raison de leurs dimensions et de leur
incidence sur la planification locale, ne pouvaient être correctement étudiées
que dans le cadre d'une procédure d'adoption du plan d'affectation (ATF 120 Ib
207; 119 Ib 178 consid. 4, 117 Ia 359 consid. 6a, 116 Ib 139 consid. 4a, 54
consid. 3a, 115 Ib 513 consid. a, 151-152 consid. 5d, 114 Ib 311 et ss, 148 et
ss). Tel était le cas pour l'ouverture d'une gravière permettant l'extraction
de 515'000 m3 de matériaux, car seule la procédure de planification permettait
de garantir que l'ensemble des intérêts en présence soit dûment pris en
considération (ATF non publié Baer et consorts c/ Roulin du 14 octobre 1992).
Il en allait de même pour une gravière dont l'exploitation s'étendait sur une
surface d'environ 5,1 hectares pour l'extraction de 270'000 m3 (ATF 119 Ib 174
et ss). Par ailleurs, la jurisprudence a aussi posé le principe selon lequel
les différentes autorisations nécessaires à l'ouverture d'une gravière
devaient, dans les domaines connexes, faire l'objet d'une notification unique
afin d'assurer une pesée complète des intérêts à prendre en considération (ATF
118 Ib 393 et ss consid. 3, 331 et ss consid. 2, 76 consid. 2c; 117 Ib 329
consid. 2b, 48 consid. 4, 35 consid. 3e; 116 Ib 327 consid. 4, 263 consid. 1b,
181 consid. 2c, 57 consid. 4b; v. aussi l'ATF non publié Baer et consorts c/
Roulin du 14 octobre 1992). Par exemple, les autorisations relatives à deux
installations distinctes, dont l'une est nécessaire à l'exploitation de l'autre
(piste provisoire pour l'exploitation d'une gravière), devaient également être
coordonnées de façon à permettre un examen global de tous les intérêts en
présence (ATF 119 Ib 178 consid. 4).
e) La loi fédérale sur
la protection de l'environnement est entrée en vigueur le 1er janvier 1985. Son
art. 9 prévoit que l'autorité doit, avant de rendre une décision sur la
planification, la construction ou la modification d'installations pouvant
affecter sensiblement l'environnement, apprécier sa compatibilité avec les
exigences de la protection de l'environnement. L'ordonnance relative à l'étude
de l'impact sur l'environnement du 19 octobre 1988 (OEIE), entrée en vigueur le
1er janvier 1989, prévoit au chiffre 80.3 de son annexe que les gravières d'un
volume d'exploitation supérieur à 300'000 m3 sont soumises à l'étude de
l'impact sur l'environnement. Dans sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a
précisé que l'art. 9 LPE était directement applicable alors même que
l'ordonnance du Conseil fédéral qui énumère les installations soumises à
l'étude d'impact n'était pas encore en vigueur (ATF 114 Ib 344 consid. 5a, 113
Ib 232 consid. 3b). L'art. 2 al. 1 OEIE précise que la modification d'une
installation mentionnée dans l'annexe est soumise à l'étude d'impact
lorsqu'elle consiste en une transformation ou un agrandissement considérable de
l'installation, ou lorsqu'elle change notablement son mode d'exploitation; il
faut aussi que ces travaux soient autorisés dans le cadre de la même procédure
que celle applicable à la construction de l'installation.
Selon l'art. 16 al. 1
LPE, les installations existantes qui ne satisfont pas aux prescriptions de la
loi fédérale sur la protection de l'environnement ou aux dispositions d'autres
lois fédérales concernant la protection de l'environnement doivent être
assainies. L'ordonnance sur la protection de l'air du 16 décembre 1985 (OPair)
entrée en vigueur le 1er mars 1986, précise à son art. 8 qu'il appartient à
l'autorité d'exécution de veiller à ce que les installations qui ne répondent
pas aux exigences de l'ordonnance soient assainies; elle fixe le délai
d'assainissement et peut imposer au besoin une réduction de l'activité ou
l'arrêt de l'installation pour la durée de l'assainissement. L'ordonnance sur
la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB) prévoit que l'autorité
d'exécution fixe les délais d'assainissement en fonction de l'urgence de chaque
cas, les assainissements devant être exécutés au plus tard dans les quinze ans
dès l'entrée en vigueur de l'ordonnance, le 1er avril 1987. Enfin, la
transformation ou l'agrandissement d'une installation sujette à assainissement
est subordonnée à l'exécution simultanée de celui-ci (art. 18 LPE). La
jurisprudence a toutefois précisé que l'assainissement ne devait être exigé
qu'en cas de modifications notables et importantes quant à la charge de bruit
(ATF 115 Ib 446 et ss).
- Le recourant considère
le permis d'exploiter délivré le 22 mai 1981 à Rose-Marie et Henri Perey comme nul,
notamment en raison de l'absence d'un mémoire technique conforme à l'art. 3 al.
2 lit. d aRcar lors de l'enquête publique.
a) Le permis
d'exploiter du 22 mai 1981 a été délivré à la suite d'une enquête publique au
cours de laquelle le recourant pouvait intervenir. Le plan mis à l'enquête
montrait clairement le périmètre d'extension de la gravière en précisant sa
surface (42'700 m2) ainsi que le volume exploitable (700'000 m3). En outre,
s'agissant d'une extension d'une gravière en exploitation, les habitants de la
commune territoriale, tout comme le recourant, étaient en mesure d'apprécier
les inconvénients provoqués par la gravière, en ce qui concerne notamment le
bruit et la pollution de l'air. Il est vrai que le dossier ne comportait pas un
mémoire technique conforme à l'art. 3 al. 2 aRcar; il a cependant fait l'objet
d'un examen complet par les différents services concernés de l'Etat, soit
l'Inspection cantonale des eaux, la Section protection de la nature du Service
de l'aménagement du territoire, le Service des forêts et le Service des routes.
Ainsi, les questions concernant la protection des eaux souterraines, la
protection du paysage et l'accès au réseau routier cantonal ont été étudiées.
En ce qui concerne le déboisement, l'autorisation fédérale a été délivrée le 10
décembre 1981 compte tenu de l'ensemble des circonstances, en particulier du
fait que l'infrastructure d'exploitation était déjà en place. Il est vrai que
le dossier ne comporte pas formellement l'autorisation requise par l'art. 24 LAT;
mais on peut se demander si les conditions matérielles d'une telle autorisation
n'étaient pas réunies à l'époque, ce que semble confirmer l'autorisation de
défricher, dont les exigences sont semblables, sinon plus sévères que celles de
l'art. 24 al. 1 LAT en ce qui concerne l'emplacement imposé par la destination
de l'ouvrage (voir art. 26 de l'ancienne ordonnance d'exécution du 1er octobre
1965 de la loi fédérale du 11 octobre 1902 concernant la haute surveillance de
la Confédération sur la police des forêts et la jurisprudence fédérale y
relative, notamment ATF 113 Ib 344 consid. 3, 112 Ib 200 consid. 2, 106 Ib 43
consid. 2). Au surplus, à l'époque, la jurisprudence n'exigeait pas encore
l'établissement d'un plan d'affectation pour les gravières. Le permis
d'exploiter du 22 mai 1981 a ainsi la portée matérielle de l'autorisation
exceptionnelle de l'art. 24 LAT; il a d'ailleurs été délivré par une autorité
cantonale, conformément à l'art. 25 al. 2 LAT. Dans la mesure où l'autorité en
soi compétente pour délivrer l'autorisation exceptionnelle de l'art. 24 LAT,
savoir le Service de l'aménagement du territoire, a en cours de procédure de
recours reconnu le bien-fondé de la décision attaquée et conclu au rejet du
pourvoi, on peut admettre que cette informalité a été réparée et n'entraîne pas
la nullité du permis d'exploiter (ATF 115 II 415, JT 1991 I 130; Tribunal
administratif, arrêt AC 91/008, du 7 août 1992).
En tout état de cause,
les irrégularités formelles concernant le dossier de l'enquête (rapport technique)
ainsi que l'absence d'une décision prise explicitement en application de l'art.
24 LAT n'étaient pas de nature à causer un préjudice irréparable au recourant,
qui pouvait intervenir lors de l'enquête publique pour s'opposer à l'extension
du périmètre; ces circonstances ne pouvaient d'ailleurs entraîner la révocation
du permis d'exploiter de 1981.
b) Les conditions
posées à la révocation d'un acte administratif ont été précisées comme suit par
la jurisprudence fédérale. En présence d'un tel acte, le postulat de la
sécurité juridique doit avoir la priorité sur la bonne exécution du droit
objectif si la décision a fondé des droits subjectifs en faveur de certaines
personnes, ou lorsqu'elle a été prise au terme d'une procédure qui a permis un
examen approfondi de tous les intérêts en présence ou encore, quand le
particulier a déjà fait usage du droit qui lui a été accordé. Plusieurs nuances
ont du reste été apportées à ces trois règles applicables aux actes
administratifs : d'une part, la révocation peut intervenir même si l'une des
trois conditions est réunie, quand un intérêt public particulièrement important
le commande ou lorsque les circonstances de fait ou de droit déterminantes se
sont modifiées; d'autre part, les exigences de la sécurité du droit peuvent
être prioritaires lorsqu'aucune des trois hypothèses n'est réunie (ATF 109 Ib
252-253, consid. 4b).
En l'espèce, l'octroi
du permis d'exploiter a été décidé à l'issue d'une procédure complète avec
enquête publique qui a permis un examen approfondi de tous les intérêts en
présence. Il est vrai que les questions relatives à la protection contre le
bruit et à la protection de l'air n'ont pas fait l'objet d'un examen exprès.
Mais si les habitants de la commune étaient touchés par les nuisances qui pouvaient
résulter de l'exploitation existante, ils n'auraient pas manqué de se
manifester lors de l'enquête publique; l'absence de toute intervention à ce
sujet démontre que les inconvénients étaient acceptés par l'ensemble de la
population communale et par le recourant, qui ne les jugeaient pas nuisibles ni
incommodants. En outre, la société exploitante avait fait usage du droit qui
lui avait été accordé en exploitant la première tranche de l'étape II,
conformément au permis de 1981. Il est vrai que les dispositions légales se
sont modifiées dans les domaines de la protection de l'environnement depuis
1981; mais cette seule situation ne justifie pas en elle-même la révocation de
l'autorisation puisque le droit fédéral de la protection de l'environnement
prévoit précisément une procédure d'assainissement pour les installations qui
ne sont pas conformes aux dispositions applicables en matière de lutte contre
le bruit notamment. Or, aucun assainissement n'a été ordonné et il ressort même
du préavis du Service de lutte contre les nuisances que les valeurs limites
d'exposition sont respectées. La décision du 29 mars 1989, qui autorisait la
poursuite de l'exploitation par l'ouverture de l'étape III, n'entraînait
d'ailleurs aucune modification notable de la charge de bruit. Ainsi, aucun
intérêt public particulièrement important ne justifie la révocation du permis
d'exploiter délivré le 22 mai 1981, la poursuite de l'exploitation étant même
prévue dans son principe par le plan directeur des carrières. Une révocation
aurait pu en revanche intervenir si l'exploitant ne respectait pas les
conditions du permis d'exploiter malgré les avertissements donnés ou que des
biens d'importance vitale soient directement menacés, ce qui n'est toutefois
pas le cas en l'espèce.
Les conditions
permettant de révoquer le permis d'exploiter de 1981 ne sont donc à l'évidence
pas réunies; à plus forte raison, le permis de 1981 ne peut-il être considéré
comme nul puisque les exigences auxquelles le constat de nullité d'une décision
est soumis sont plus sévères que celles pouvant entraîner sa révocation ou son
annulation (André Grisel, Traité de droit administratif, p. 421, 422 et
430).
- Le recourant estime que
l'octroi de l'avenant n° 3 au permis d'exploiter nécessitait une procédure
complète avec enquête publique et, le cas échéant, étude d'impact sur
l'environnement, compte tenu de l'importance de la deuxième tranche
d'exploitation de l'étape II.
a) L'avenant n° 3 est
intervenu après l'adoption de la nouvelle loi sur les carrières le 24 mai 1988
mais avant son entrée en vigueur le 1er avril 1990, de sorte que l'ancienne loi
du 21 novembre 1967 demeurait applicable. Il avait pour effet d'autoriser
l'exploitation de la deuxième tranche de l'étape II et il portait le montant de
la garantie à Fr. 135'000.-- pour la remise en état des deux tranches; le délai
de remise en état a été fixé au 30 juin 1994. Cette décision s'inscrit dans le
cadre des conditions fixées par le permis d'exploiter du 22 mai 1981, en
particulier la condition 6 précisant que la surface exploitable sera divisée en
quatre tranches disposées de façon à permettre une remise en état systématique
des lieux, et que l'attaque de la troisième tranche ne pourra intervenir avant
la reconnaissance des travaux de remise en état de la première tranche. Elle
n'entraîne aucune aggravation des conditions d'exploitation pour les tiers par
rapport au permis d'exploiter de base de 1981. L'ancienne loi sur les carrières
ne prévoyait d'ailleurs aucune procédure spéciale pour les décisions concernant
l'avancement de l'exploitation par étapes; quant à la nouvelle loi, elle
précise que l'exploitation d'une nouvelle étape est soumise à l'autorisation du
département dans le cadre de l'exercice de son devoir de surveillance, sans
exiger une enquête publique (art. 19 al. 3 lit. d Lcar). Au vu de ces
circonstances, il apparaît que les conditions fixées à l'art. 2 al. 1 OEIE ne
sont pas réunies pour soumettre la décision autorisant l'exploitation d'une
nouvelle étape à une étude d'impact. Cette décision n'entraîne en effet aucune
transformation ou agrandissement de la gravière par rapport au permis
d'exploiter de 1981 ni aucune modification notable de son mode d'exploitation.
De plus, elle est prise dans une procédure distincte de celle applicable à
l'octroi du permis d'exploiter. Une telle décision n'était pas non plus soumise
à une enquête publique préalable puisqu'elle ne modifiait pas les conditions
d'exploitation définies par le permis de base en 1981 de manière à porter
atteinte à des intérêts dignes de protection. La fixation d'un délai pour la
remise en état de l'étape était au contraire de nature à garantir une
exploitation ordonnée et progressive de la gravière, prévue dans son principe
au chiffre 6 des conditions spéciales du permis d'exploiter de 1981.
b) Le recourant
soutient que le département aurait prolongé dans l'avenant n° 2 le délai
imparti aux propriétaires fonciers et à la société exploitante par l'Office
fédéral des forêts pour procéder au boisement compensatoire. Il en déduit que
l'avenant n° 3 au permis d'exploiter, qui fait suite à l'avenant n° 2, serait
contraire à la réglementation fédérale et cantonale en matière de protection de
la nature et des forêts.
Par l'avenant n° 2 au
permis d'exploiter, le département a arrêté le délai de remise en état de la
première tranche de la deuxième étape. Or, le boisement compensatoire devait
s'effectuer non pas sur le périmètre de la première tranche de l'étape II, mais
au nord du périmètre de l'étape I. Dans ces conditions, le report du délai de
remise en état de la première tranche fixé par l'avenant n° 2 au permis
d'exploiter ne s'appliquait pas à celui que l'Office fédéral des forêts avait
accordé aux propriétaires fonciers et à l'entreprise exploitante dans sa
décision du 8 mai 1984 pour procéder aux boisements compensatoires. Ces
derniers ont d'ailleurs été effectués dans le délai fixé au 31 décembre 1986
par l'autorité fédérale, ainsi que cela résulte de la lettre du 31 août 1994 du
Service des forêts et de la faune. C'est donc manifestement à tort que le
recourant soutient que le département aurait prolongé indûment par l'avenant n°
2 au permis d'exploiter le délai imparti par l'Office fédéral des forêts pour
procéder aux boisements compensatoires.
c) Le recourant
prétend que l'exploitation de la gravière n'aurait pas respecté les
prescriptions de sécurité, définies aux art. 49 al. 3 et 51 RCar, relatives à
la pente des talus de raccordement aux fonds voisins et à l'installation de
barrières le long du front d'exploitation, ainsi que celle précisée au chiffre
4 des conditions spéciales du permis d'exploiter, imposant une bande intangible
de six mètres entre le sommet de l'excavation et les lisières boisées ou les
chemins, qui reprend l'exigence de l'art. 49 al. 2 RCar.
Les normes invoquées
relèvent exclusivement du droit cantonal. Or, la qualité pour recourir de
l'administré contestant une décision prise à l'égard d'un tiers n'est reconnue
par l'art. 37 LJPA que si les prescriptions légales en cause ont été édictées
pour la protection des particuliers et que le recourant se trouve dans leur
champ d'application. L'existence d'un intérêt juridiquement protégé est en
revanche nié lorsque la norme a été édictée dans le seul intérêt public ou dans
celui de tiers, même si le recourant a un intérêt de fait à son application
(RDAF 1992, p. 207; v. par analogie avec le recours de droit public : ATF 118
Ia 116; 117 Ia 19; 113 Ia 470; 106 Ia 62). Dans le cas particulier, les normes
de sécurité dont la violation est invoquée ont pour but de protéger les voisins
directs de la gravière et le public en général, qui s'aventureraient aux abords
de la gravière. Il n'appartient pas aux particuliers, mais au département de
veiller au respect des prescriptions de sécurité ainsi qu'au voyer pour les
objets qui relèvent de sa compétence selon l'art. 2 de l'arrêté du 9 juillet
1897 concernant la surveillance à exercer par l'Etat sur les mines et les
carrières (RSV 7.9). Il est donc douteux que le recourant puisse justifier d'un
intérêt juridiquement protégé au respect des prescriptions de sécurité
réglementaires ou fixées par le permis d'exploiter (cf. en matière
d'autorisation d'abattage d'arbre, Tribunal administratif, arrêt AC 92/022 déjà
cité; en matière d'autorisation d'usage accru des lacs et cours d'eau dépendant
du domaine public, Tribunal administratif, arrêt AC 91/225, du 8 juin 1993). Au
demeurant, le principe de la proportionnalité des mesures administratives
n'imposerait pas la révocation du permis d'exploiter ou l'annulation de
l'avenant n° 3 pour le motif tiré du non-respect des prescriptions de sécurité
exigées par la loi sur les carrières et le permis d'exploiter. L'art. 42 al. 1
RCar prévoit en effet que l'occasion doit d'abord être donnée à l'entreprise
exploitante de remédier aux lacunes signalées. A supposer que de telles
irrégularités aient été constatées par l'autorité de surveillance, ce qui n'est
pas le cas en l'espèce, cette dernière devait mettre l'entreprise en demeure de
rétablir la situation réglementaire avant d'envisager une éventuelle révocation
du permis d'exploiter. En tout état de cause, les contrôles effectués par le
géomètre ne signalent aucun manquement en ce qui concerne les prescriptions de
sécurité.
d) Il résulte de ce
qui précède, que le recours formé contre la décision du département du 29 mars
1989 autorisant l'exploitation de la deuxième tranche de l'étape II est mal
fondé; il doit donc être rejeté.
- a) Le recourant a
également contesté la décision du département du 19 octobre 1992 autorisant
l'ouverture de la troisième étape d'exploitation de la gravière ainsi que la
décision publiée le 27 mai 1994 dans la feuille des avis officiels constatant
la bienfacture de la remise en état des lieux de la même troisième étape. En
revanche, il n'a pas attaqué expressément la décision publiée le 27 octobre
1992 constatant la bienfacture des travaux de remise en état des deux tranches
de la deuxième étape, ni la décision du 2 juin 1994 autorisant l'exploitation
de la quatrième étape. Mais on peut considérer que les recours concernent
également ces objets puisque l'autorisation d'entamer l'étape suivante est liée
à la décision constatant la bienfacture de la remise en état de l'étape
précédente. Au demeurant, les questions posées par ces deux recours sont
similaires à celle du premier recours à cette différence près que les décisions
attaquées ont été prises après l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les
carrières.
b) La LCar ne
s'applique qu'à la modification ou à l'extension du périmètre dans lequel
l'exploitation d'une carrière a été autorisée (art. 34 al. 1 lit. c Lcar) et
non pas à l'ouverture d'une nouvelle étape dans le périmètre d'exploitation
déjà autorisé et qui n'est pas modifié. Seuls les art. 13, 14 et 18 à 34 Lcar
sont applicables (art. 34 al. 3 Lcar). L'art. 13 Lcar, qui concerne la reprise
de l'exploitation d'une carrière abandonnée n'est manifestement pas applicable.
L'art. 14 Lcar, qui soumet à la procédure d'adoption du plan d'extraction toute
modification des conditions d'exploitation telles que l'extension du périmètre,
le changement des étapes, le déplacement des installations ou le changement
notable du mode de traitement des matériaux n'est pas non plus applicable. Les
décisions des 19 octobre 1992 et 2 juin 1994 n'entraînent en effet aucune
modification des conditions d'exploitation définies en 1981 ni aucun changement
dans la délimitation des étapes. Seules les exigences supplémentaires
concernant la surveillance géométrique et hydrogéologique sont ajoutées aux
conditions existantes avec l'indication des délais d'exécution. Le département
a procédé à la publication du constat de bienfacture de la remise en état des
lieux conformément à l'art. 30 al. 1 Lcar pour les deux tranches de la deuxième
étape le 27 octobre 1992 et pour la troisième étape le 27 mai 1994. Cette
manière de procéder ne signifie pas que chaque étape doive être considérée
comme un seul périmètre d'exploitation qui est modifié et étendu à l'étape
suivante par la décision du département autorisant la poursuite de
l'exploitation; il s'agit simplement d'un constat partiel de remise en état de
la gravière selon les étapes d'exploitation exigées par le permis originaire de
1981, qui portait sur l'ensemble du périmètre. Ainsi, les décisions des 19
octobre 1992 et 2 juin 1994 autorisant respectivement l'ouverture des étapes
III et IV ont été prises dans le cadre fixé par le permis d'exploiter de 1981
conformément au devoir de surveillance du département, tel qu'il est précisé à
l'art. 19 al. 2 lit. d Lcar. Ces décisions ne nécessitaient ni une enquête
publique, ni une étude de l'impact sur l'environnement car elles n'entrainaient
pas une modification notable du mode d'exploitation par rapport au permis de
base de 1981 et elles n'étaient pas susceptibles de porter atteinte à des
intérêts dignes de protection par le renforcement des mesures de surveillance
qu'elles impliquaient.
c) Roger Baer a
également critiqué le fait que l'exploitation des étapes II, III et IV a été
autorisée alors même que l'étape I n'avait jamais été remise en état. Le
périmètre de l'étape I accueille les installations nécessaires à l'exploitation
de la gravière et sert de zone de stockage des graviers extraits sur le site du
Bois de Plan. Le plan de situation du 16 décembre 1980 soumis à l'enquête
publique précise expressément que le périmètre ayant fait l'objet d'un permis
antérieur sera affecté aux dépôts des matériaux extraits et de la terre arable.
Le département a délivré le permis d'exploiter sans émettre d'objection au
principe du stockage des matériaux extraits à l'intérieur du périmètre de l'étape
I, admettant de manière implicite cette situation, comme d'ailleurs le
recourant puisqu'il n'est pas intervenu sur cette question lors de l'enquête
publique en 1981. On relèvera en outre que le principe de la remise en état
préalable avant le début des travaux relatifs à une nouvelle étape n'est pas
intangible, mais souffre des exceptions prévues à l'art. 57 RCar, au nombre
desquelles il ne paraît pas insoutenable d'inclure la nécessité d'entreposer
les matériaux extraits. Dans ces conditions, aucun motif ne s'opposait à
l'exploitation des étapes II, III et IV avant que la première étape ne soit
remise en état. Le recours s'avère donc également mal fondé sur ce point. Il
appartiendra au département de définir, au terme de l'exploitation de la dernière
étape de la gravière du Bois de Plan, les modalités de la remise en état de
l'étape I en tenant compte de l'issue de la procédure d'adoption du plan
général d'affectation de la Commune de Bioley-Magnoux, en particulier de
l'affectation définitive qui sera arrêtée pour le périmètre concerné.
d) Le recourant a
également formulé des critiques sur la qualité de la remise en état des étapes
II et III. Le tribunal a pu juger du soin apporté par la société exploitante à
la remise en état des lieux à la suite de l'inspection locale du 15 décembre
1994. Les surfaces considérées ont retrouvé leur nature de pré-champ et
pourront être pâturées, conformément au voeu des propriétaires. En l'absence de
plan de remise en état, il n'est guère possible de déterminer si l'état
antérieur des lieux a été intégralement reconstitué. Le géomètre a cependant
reconnu la conformité de la remise en état des lieux au projet d'extension de
la gravière dressé en 1980. Le Secrétariat général a procédé au constat de
bienfacture de la remise en état des lieux en présence de l'ensemble des
services concernés de l'Etat. Le représentant du Service des forêts a également
confirmé la bonne qualité du boisement compensatoire en précisant que
l'opération avait consacré un gain forestier car le reboisement a été effectué
dans son intégralité alors que le défrichement n'avait pas porté sur toute la
surface autorisée. Le recours formé contre la décision du département
constatant la bienfacture de la remise en état de la troisième étape de la
gravière du Bois de Plan doit donc être rejeté.
- a) Le recourant
conteste aussi les autorisations délivrées par la municipalité pour les
installations de traitement du gravier et de fabrication du béton sur la
parcelle communale n° 202, à savoir :
a)
une installation de lavage autorisée le 24 février 1961
b) un hangar démontable de 10 m. sur 10 m. autorisé le 20
novembre 1969 c) un silo à béton autorisé le 16 mai 1972
d) une bétonnière (centrale mobile à béton) autorisée le 21
mai 1984
e) un hangar démontable autorisé le 11 février 1986
f) une bascule de 40 tonnes autorisée le 7 juillet 1988
Le recourant conclut à
leur annulation au motif qu'elles ont été délivrées à la suite d'une procédure
irrégulière et sans être au bénéfice de l'autorisation exceptionnelle de l'art.
24 LAT.
b) L'ensemble des
autorisations critiquées concerne des demandes qui ont fait l'objet d'une
enquête restreinte ou enquête dite "administrative" par un affichage
au pilier public. Cette forme d'enquête ne respecte pas les exigences des art.
75 et 76 de l'ancienne loi sur les constructions et l'aménagement du territoire
du 5 février 1941 (LCAT), respectivement de l'art. 109 de loi vaudoise sur
l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC), en
particulier la publication dans la Feuille des avis officiels (RDAF 1986 p.
317). Lorsque des travaux ont été autorisés sans enquête publique ou sans une
enquête conforme aux dispositions précitées, le tiers intéressé doit alors agir
dans un délai de dix jours courant dès le moment où, s'il avait été diligent,
il aurait pu connaître la décision municipale ou, à défaut, constater le début
apparent des travaux. En l'espèce, ce délai est largement échu même pour la
décision la plus récente du 7 juillet 1988.
c) Il est vrai que les
autorisations municipales délivrées après l'entrée en vigueur de l'art. 24 LAT,
le 1er janvier 1980, auraient dû faire l'objet d'une approbation cantonale au
sens de l'art. 25 al. 2 LAT. La jurisprudence fédérale a précisé que la
décision communale concernant une installation soumise à l'art. 24 LAT est
nulle sans l'approbation de l'autorité cantonale (ATF 111 Ib 213, JT 1987 I
564; ATF non publié du 3 février 1992 en la cause Marguerat c/DTPAT et Forel;
RDAF 1993, 310). Le droit de se prévaloir de la nullité appartient à tous en
tout temps sans qu'il soit nécessaire d'observer des formes ou des délais
particuliers (André Grisel, op. cit., p. 418). Cependant, la nullité
n'est pas prononcée si elle est de nature à mettre en péril la sécurité des
relations juridiques d'une manière intolérable; c'est-à-dire, l'intérêt des
administrés qui étaient légitimement confiants dans la validité de l'acte. Il
ne faut pas que la constatation de la nullité surprenne la bonne foi à un degré
choquant (André Grisel, op. cit., p. 422). Par conséquent, celui qui se
prévaut de la nullité d'une autorisation de construire doit agir de manière
conforme aux règles de la bonne foi. Ainsi, le particulier n'est plus autorisé
à intervenir et à se prévaloir de la nullité de l'autorisation s'il a toléré
pendant des années la construction édifiée en vertu de cette autorisation (voir
ATF 107 Ia 121 consid. 1c, JT 1983 I 302; Tribunal administratif, arrêt AC
7412, du 30 avril 1992 et les références citées). En l'espèce, la dernière des
installations contestée par le recourant a été édifiée plus de cinq ans avant
que ce dernier n'intervienne pour s'opposer à leur maintien. Or, ces
installations sont visibles depuis la propriété du recourant, qui ne pouvait en
ignorer l'existence depuis leur édification. Dans ces circonstances,
l'intervention du recourant après l'écoulement des cinq années pendant
lesquelles il a pu constater la présence de toutes les installations en cause
et en mesurer les effets, n'est pas conforme au principe de la bonne foi (arrêt
AC 92/084, du 1er février 1993; ATF 104 IV 90, JT 1979 IV 108; ATF 103 Ia 535;
ATF 107 Ia 211; ATF 111 Ia 150). Le recours interjeté contre les différents
permis de construire délivrés pour ces installations doit donc être déclaré
irrecevable. Demeure réservée, la décision de l'autorité cantonale sur les
conditions de remise en état de l'étape I à l'issue de la procédure de
planification communale (voir ci-dessus, consid. 5c, p. 23-24).
- Les considérants qui
précèdent conduisent au rejet des recours formés contre les décisions
cantonales relatives à l'exploitation et à la remise en état des étapes II et
III de la gravière du "Bois de plan" et à l'irrecevabilité du recours
formé contre les décisions communales concernant les installations de traitement
du gravier et de fabrication du béton sur le périmètre de l'étape I.
Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre à la charge du recourant,
qui succombe, un émolument de justice que le tribunal arrête, en raison de
l'importance du dossier, à Fr. 3'500.--. La Municipalité de Bioley-Magnoux et
la Société en nom collectif Roulin & Cie, qui obtiennent gain de cause avec
l'assistance d'un homme de loi, ont droit chacune à des dépens que le tribunal
arrête à Fr. 1'200.-, à la charge du recourant.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours
dirigé contre la décision du Chef du Département des travaux publics, de
l'aménagement et des transports, du 29 mars 1989 (AC 00/6916), est rejeté.
II. Le recours
formé contre les décisions de la Municipalité de Bioley-Magnoux, des 24 février
1961, 20 novembre 1969, 16 mai 1972, 21 mai 1984, 11 février 1986 et 7 juillet
1988 (AC 93/0203), est irrecevable.
III. Le recours
dirigé contre la décision du Secrétariat général du Département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports du 19 octobre 1992 (AC 93/0261), est rejeté.
IV. Le recours
formé contre la décision du Secrétariat général du Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports, du 27 mai 1994 (AC 94/0127), est rejeté.
V. Un émolument de
Fr. 3'500.-- (trois mille cinq cents francs) est mis à la charge du recourant
Roger Baer.
VI. Une somme de
Fr. 1'200.-- (mille deux cents francs) est allouée à la Société en nom
collectif Roulin & Cie à titre de dépens, à la charge du recourant Roger
Baer.
VII Une somme de
Fr. 1'200.-- (mille deux cents francs) est allou§ée à la Municipalité de
Bioley-Magnoux à titre de dépens, à la charge du recourant Roger Baer.
fo/Lausanne, le 9 février 1995
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans
les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au
Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi
fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)
