canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
11 décembre 1991
sur le recours interjeté le 23/24 janvier 1991 par la Fondation World Wildlife Fund (WWF Suisse) , à Vernier et l' Association World Wildlife Fund Vaud (WWF Vaud) , à La Tour-de-Peilz,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports , du 11 décembre 1990, prenant position sur l'installation de canons à neige dans la région "Aï-Berneuse", sur le territoire de la Commune de Leysin ,
et celui
interjeté le 11 février 1991 par la Fondation World Wildlife Fund (WWF Suisse) , à Vernier et l' Association World Wildlife Fund Vaud (WWF Vaud) , à La Tour-de-Peilz,
contre
la décision de la Municipalité de Leysin , du 31 janvier 1991, refusant de donner suite à sa lettre du 22 janvier 1991, concernant l'installation de canons à neige dans la région "Aï-Berneuse".
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
P. Richard, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. La Société des Téléphériques de Leysin SA (ci-après STL) est propriétaire des parcelles nos 1218 et 1233 au lieu-dit "La Berneuse", sur le territoire de la Commune de Leysin. Ces biens-fonds, qui dominent le lac d'Aï, sont colloqués en zone agricole et alpestre selon le plan des zones adopté le 10 janvier 1979 et le 31 mai 1985 par le Conseil d'Etat, avec le règlement qui lui est lié (RPE). Le lac d'Aï est porté à l'inventaire cantonal des monuments naturels et des sites, approuvé par le Conseil d'Etat le 16 août 1972; les tours d'Aï et la dent de Corjon figurent en outre à l'inventaire CPN des paysages et des sites naturels d'importance nationale qui méritent protection, établi par la Ligue Suisse pour la Protection de la Nature, la Ligue Suisse du Patrimoine national et le Club Alpin Suisse. La station de Leysin est inscrite dans le périmètre des sites touristiques du plan directeur cantonal, adopté par le Grand Conseil le 20 mai 1987, dont les objectifs sont définis sous ch. 1.3.3.
Le 19 novembre 1986, la STL a obtenu le permis de construire un restaurant panoramique de trois cents places, avec des aménagement extérieurs; ceux-ci consistaient en des travaux de terrassement autour du bâtiment projeté. En 1988, la constructrice a présenté à la Municipalité un plan spécifique des aménagements extérieurs, figurant la terrasse projetée au sud et à l'ouest du bâtiment, ainsi qu'un étang, en aval du restaurant, avec un circuit de promenade et des places de jeux; ces travaux ont été approuvés par la Municipalité, après avoir été dispensés de l'enquête publique.
Du 18 avril au 8 mai 1989, le projet a fait l'objet d'une enquête publique complémentaire relative à une fouille multiservices pour l'installation de conduites d'eau, d'égoûts, d'électricité, du gaz et du téléphone. L'eau devait être amenée depuis Leysin dans un réservoir d'une contenance de 100 mètres cubes situé près du lieu d'implantation du restaurant panoramique; à mi-chemin étaient prévus un relai de pompage ainsi qu'un réservoir d'une contenance de 5 mètres cubes. Ces travaux auraient été exécutés parallèlement à l'aménagement de l'étang, dont le fond a été revêtu d'une bâche. Selon la constructrice, outre sa fonction d'agrément, le plan d'eau aurait en effet été conçu comme un réservoir en cas d'incendie, à la demande de l'ECA.
Du 19 juin au 9 juillet 1990, a été ouverte une troisième enquête publique relative à la construction d'un télésiège, en remplacement du téléski existant reliant le lac d'Aï à la Berneuse. Dans le cadre de ce projet était prévu une seconde fouille pour l'installation de canalisations d'eau, d'air et d'électricité, du lac d'Aï au restaurant panoramique; selon le plan de situation des ingénieurs-géomètres Etter, Frund et Ansermot, du 7 juin 1990, quatorze prises d'eau devaient être installées dans ce réseau ainsi que deux abreuvoirs.
Le 18 juillet 1990, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après DTPAT), par l'intermédiaire du Service de l'aménagement du territoire, a accordé l'autorisation requise pour les constructions situées hors des zones à bâtir, après consultation des services intéressés. Un permis de construire, portant uniquement sur la construction des chalets des stations de départ et d'arrivée, l'aménagement de socles pour les pylônes, ainsi que sur la fouille multiservices, a été accordé le 19 juillet 1990; cette décision réservait celle de l'Office fédéral des transports, s'agissant de la construction du télésiège.
Le 15 novembre 1990, après avoir été interpellée sur la question de savoir si les travaux en cours se rapportaient à l'installation de canons à neige, la Municipalité a informé le DTPAT que les conduites d'alimentation mises en place pourraient, au besoin, être utilisées à cet effet au cas où, ultérieurement, des canons à neige seraient aménagés. Le 20 novembre 1990, la section WWF Vaud a dénoncé au Service de l'aménagement du territoire le fait que l'enquête publique avait passé sous silence l'utilisation possible des conduites d'eau à des fins d'enneigement artificiel. Le 30 novembre 1990, par l'intermédiaire de son conseil, la Ligue vaudoise pour la protection de la nature a également interpellé la Municipalité sur cette question. Le 11 décembre 1990, le Service de l'aménagement du territoire a répondu à la section WWF Vaud qu'il n'avait pas formellement connaissance d'un projet concret d'installer des canons à neige; mais que les conduites d'alimentation et les chambres souterraines de prises d'eau avaient, pour leur part, fait l'objet d'une enquête publique et que la superficie qui pourrait être couverte par la mise en place de canons à neige ne représenterait pas plus de 2 hectares, si bien qu'une étude d'impact ne se justifiait pas. Le département informait également la fondation intervenante qu'il exigerait, dès la belle saison, l'organisation d'une réunion entre les autorités et parties intéressées pour éclaircir toutes les questions en suspens.
B. Par acte du 23 janvier 1991, posté le 24, la Fondation WWF Suisse et la section WWF Vaud ont interjeté un recours contre la "décision" du DTPAT, Service de l'aménagement du territoire, du 11 décembre 1990, reçue le 14 janvier 1991. Les recourantes reprochent au département de ne pas avoir accordé d'autorisation spéciale pour l'utilisation des conduites d'eau à des fins d'enneigement et mettent également en cause l'affectation de l'étang, qui pourrait servir de réserve d'eau pour les canons à neige. Elles concluent à la constatation du caractère illicite de ces installations et à leur démantèlement. Elles se sont acquittées, dans le délai qui leur a été imparti, de l'avance de frais requise de Fr. 800.--.
C. Le 22 janvier 1991, la Section WWF Vaud a mis en demeure la Municipalité d'ordonner l'ouverture d'une enquête publique complémentaire pour l'aménagement des installations de canons à neige ainsi que l'étang. Le 31 janvier 1991, la Municipalité lui a répondu qu'elle avait décidé de ne pas intervenir, étant donné la procédure de recours pendante.
La Fondation WWF Suisse et la Section WWF Vaud ont interjeté un recours contre cette décision le 11 février 1991. Elles font implicitement valoir que le refus de soumettre à l'enquête publique les installations spécifiques liées aux canons à neige équivaut à un déni de justice et concluent au démantèlement de celles-ci.
Cette cause a été jointe au premier recours.
Dans ses déterminations du 12 février 1991, le DTPAT a sollicité l'ouverture d'une enquête publique relative aux canons à neige et la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le résultat dedite enquête.
Le 15 mars 1991, la Municipalité a conclu à l'irrecevabilité des recours interjetés et subsidairement à leur rejet, faisant valoir qu'aucune installation de canons à neige n'avait été aménagée.
Dans le cadre d'un échange d'écritures complémentaires, la Municipalité expose que l'installation de canalisations d'eau entre les chalets d'Aï et la Berneuse avait pour but de ravitailler ces chalets en eau, en toute situation.
D. A la suite d'une séance tenue sur place, au début de l'été, entre toutes les autorités intéressées, la Municipalité a décidé de mettre en oeuvre une procédure de planification en vue de déterminer le réseau des pistes de ski. Des suggestions ont été faites par le DTPAT pour l'élaboration d'un plan partiel d'affectation, qui porterait non seulement sur l'emprise des pistes de ski, mais également sur les secteurs dans lesquels serait prévu un enneigement artificiel. Le 2 juillet 1991, la Municipalité a fait savoir qu'elle acceptait ces propositions; elle a requis la suspension de la procédure jusqu'à droit connu sur le plan d'affectation projeté. Le WWF s'est opposé à cette requête.
E. Le Tribunal administratif, auquel le dossier a été transmis dès son entrée en fonction, a tenu séance à Leysin, le 29 juillet 1991, en présence de M. Serge Ansermet, représentant des recourantes; de M. René Vaudroz, conseiller municipal, assisté de l'avocat Jacques Matile; et de Mlle Valérie Scheuchzer, secrétaire-juriste au DTPAT.
Le Tribunal a procédé à la visite des lieux en présence des parties.
En cours de séance, la municipalité a affirmé qu'aucun canon à neige n'avait été utilisé et a réitéré sa volonté de ne pas autoriser d'installations d'enneigement sans les soumettre préalablement à une enquête publique.
L'instruction a été déclarée close sous réserve de la production par le WWF de pièces justifiant les pouvoirs de représentation de M. Serge Ansermet. Le 19 août 1991, le WWF a produit un extrait du registre foncier, dont il ressort que MM. Philippe Roch et Walter Thierstein, qui ont donné procuration, avec pouvoir de substitution, à M. Ansermet, secrétaire général du WWF Vaud, pour représenter le WWF Suisse dans la présente procédure, ont qualité pour engager la fondation, par leur signature collective à deux. Invités à se déterminer, le DTPAT et la Municipalité ont admis la validité de la procuration établie en faveur de M. Serge Ansermet.
Et considère en droit :
L'instruction de la cause ayant été reprise par le Tribunal administratif, les règles de procédure applicables sont celles définies par la loi sur la juridiction et la procédure administratives; il convient toutefois de réserver les droits des parties qui s'étaient fiées de bonne foi à la législation supprimée (A. Grisel, Traité de droit administratif, p. 155). N'est pas non plus opposable un changement de jurisprudence qui touche à la recevabilité d'un recours ou entraîne la péremption d'un droit, s'il intervient sans avertissement (ATF 110 Ia 176 = JdT 1986 I 130).
a) Le premier recours est dirigé contre la lettre du DTPAT, Service de l'aménagement du territoire, du 11 décembre 1990. Bien qu'adressée au WWF Section Vaud, cette correspondance ne lui a été envoyée que le 8 janvier 1991 et reçue le 14 du même mois, comme l'atteste une photocopie de l'enveloppe. Aucun élément au dossier ne permet d'affirmer que le WWF aurait eu connaissance de cette lettre avant le 14 janvier 1991, si bien que le recours, daté du 23 janvier, mais déposé le 24 janvier 1991, a été interjeté en temps utile.
La lettre du DTPAT fait suite à une intervention du WWF dénonçant le fait que l'enquête publique relative à une fouille multiservice ne mentionnait pas l'aménagement d'une douzaine de bacs équipés de buses pouvant servir à des installations d'enneigement et sollicitant la démolition des travaux entrepris sans autorisation. Cette correspondance, dans laquelle le département affirme ne pas avoir reçu d'informations précises de la part de l'autorité communale quant à l'installation de canons à neige, mais déclare que le plan des canalisations et des prises d'eau figurait au dossier de l'enquête publique ouverte du 19 juin au 9 juillet 1990, pouvait laisser croire qu'il n'ordonnerait pas l'ouverture d'une enquête complémentaire spécifiant l'utilisation éventuelle de celles-ci à des fins d'enneigement; et par voie de conséquence ne jugeait pas nécessaire de prendre une décision sur la compatibilité de ces installations avec la zone agricole, en application des art. 22, 24 LAT et 81 LATC.
Dans ces conditions, la détermination du Service de l'aménagement du territoire du 11 décembre 1990 peut être assimilée à une décision négative, et le pourvoi interjeté le 23 janvier 1991 doit être déclaré recevable.
b) Le deuxième recours a été interjeté le 11 février 1991 contre la détermination municipale du 31 janvier 1991, soit en temps utile.
La lettre de la municipalité faisait suite à l'invitation de la fondation recourante d'ordonner l'ouverture d'une enquête publique complémentaire spécifiant la nature réelle des conduites d'alimentation d'eau reliant le lac d'Aï à la Berneuse. Sans se déterminer sur cette requête, l'autorité intimée s'est limitée à répondre que la procédure de recours pendante rendait vaine toute démarche utile. Une telle réponse doit manifestement être assimilée à un refus de statuer (art. 30 LJPA). Le dépôt du recours ne privait en effet pas la municipalité de prendre une décision, dès lors qu'elle n'était pas directement intimée. Le second pourvoi est donc également recevable.
a) La fondation recourante et sa section Vaud invoquent une violation de l'art. 24 LAT, relatif aux autorisations exceptionnelles hors des zones à bâtir, et de l'art. 9 LPE, relatif à l'étude d'impact. De tels griefs peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral par les associations d'importance nationale, non pas en application de l'art. 103 litt. a OJ, mais des art. 103 litt. c OJ, 12 LPN et 55 LPE. Dans la mesure où les conditions d'application de ces dipositions sont remplies, la recourante est légitimée à agir devant le Tribunal administratif.
b) La fondation WWF Suisse est une organisation d'importance nationale, qui se voue à la protection de la nature et du paysage par pur idéal au sens de l'art. 12 LPN. En vertu de cette disposition, elle a la qualité pour recourir contre les décisions relatives à l'accomplissement de tâches de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN, notamment contre les autorisations délivrées sur la base de l'art. 24 LAT lorsque les intérêts de la protection de la nature et du paysage (art. 24 Sexies Cst. ) sont en cause (ATF 112 Ib 74 = JdT 1988 I 499). Comme en matière de défrichement (art. 26 al. 4 OFor; ATF 108 Ib 182 consid. 5b), la pesée générale des intérêts exigée pour décider de l'octroi ou d'un refus d'une autorisation au sens de l'art. 24 LAT, impose à l'autorité d'examiner si les exigences de la protection de la nature, du paysage et des sites ne priment pas l'intérêt du constructeur à la réalisation de l'ouvrage (DFJP/OFAT Etude relative à la LAT, no 26 ad. art 24 al. 1 lit.b, p. 291). L'art. 12 LPN a pour fonction de permettre aux organisations de protection de la nature de faire valoir les intérêts de la protection de la nature et du paysage qui devraient normalement être pris en considération par l'autorité statuant sur les autorisations exceptionnelles selon l'art. 24 LAT. La fondation recourante et sa section Vaud ont donc qualité pour recourir dans la mesure où elles invoquent des objections qui sont en relation directe avec les intérêts de la protection de la nature et du paysage (ATF 115 Ib consid. 1d 478/480). Le cas échéant, elles sont également admises à faire valoir dans leur recours que ce serait à tort que l'art. 24 LAT n'a pas été appliqué (ATF 116 Ib 207).
En l'espèce, les recourantes ont soulevé des griefs en rapport avec les impératifs de la protection de la nature et du paysage au sens de l'art. 24 sexies Cst. Elles ont en effet soutenu que l'utilisation de canons à neige porterait atteinte à la végétation, en particulier à la flore. Elles ont également invoqué l'utilisation déraisonnable de l'eau, qui serait pompée dans sa totalité depuis Leysin.
Les recourantes ont par conséquent qualité pour recourir sur la base de l'art. 12 LPN.
c) Aux termes de l'art. 55 LPE, les organisations d'importance nationale, fondées dix ans au moins avant l'introduction du recours, et dont le but est la protection de l'environnement ont également le droit de recourir dans la mesure où le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est admis contre des décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification, à la construction ou à la modification d'installations fixes soumises à l'étude d'impact. Des canons à neige sont soumis à une étude d'impact si la surface destinée à être enneigée est supérieure à 5 hectares (ch. 60.4 de l'annexe à l'OEIE du 19 octobre 1988). Dans le cas particulier, le dossier ne permet pas de dire quelle sera la surface d'enneignement; tant la municipalité que le département affirment que celle-ci ne dépasserait pas 2 hectares, mais il n'est pas d'emblée exclu qu'elle soit en réalité supérieure, ceci d'autant plus que le plan de situation établi en vue de l'enquête publique ouverte du 19 juin au 9 juillet 1990 montre qu'une extension future des installations est envisagée entre la lac d'Aï et le lac de Mayen. La question de savoir si un projet est soumis à l'étude d'impact prévue à l'art. 9 LPE ne concerne pas la qualité pour recourir fondée sur l'art. 55 al.1 LPE, mais le fond du litige; toutefois, lorsque, comme en l'espèce, les pièces du dossier ne permettent pas de se déterminer sur la nécessité d'entreprendre une étude d'impact, une organisation de défense de l'environnement peut invoquer une violation de l'art. 9 LPE (voir dans ce sens ATF 116 Ib 426; F. Matter, Kommentar USG, no 19 ad. art. 55 ).
Les recours doivent par conséquent également être déclarés recevables sur la base de l'art. 55 LPE.
Quant à l'étang, il implique une modification de la configuration du sol et aurait également dû faire l'objet d'une enquête publique, ainsi que d'une autorisation du DTPAT, comme l'exige toute construction hors des zones à bâtir (art. 81 LATC).
b) L'examen matériel requis par les art. 22 et 24 LAT ne peut être entrepris, en l'état du dossier. Les installations d'ennneigement litigieuses ainsi que l'étang - quand bien même il ne leur serait pas lié - devront ainsi faire l'objet d'une enquête publique. Le dossier présenté devra préciser l'ampleur de la surface qui pourrait être enneigée, avec les extensions envisagées, et comporter des informations sur le bruit de ces installations, cas échéant une étude sur les nuisances sonores qu'elles pourraient occasionner aux habitations existantes, aux animaux (voir ZBL 1991, 86) et les atteintes à la nature qu'elles pourraient engendrer, dans un site porté à l'inventaire cantonal et mentionné en partie dans celui des associations protectrices de la nature CPN, qui n'est pas dénué de toute portée (ATF 112 Ib 303). La décision de l'autorité compétente en matière de constructions hors des zones à bâtir devra être coordonnée à celles des autorités compétentes en matière de protection de la nature et de l'environnement; dans l'exécution de leur tâche, les autorités devront également tenir compte des objectifs du plan directeur cantonal. Enfin, si la surface d'enneigement est supérieure à 5 hectares, une étude d'impact devra être entreprise.
Ce n'est qu'au terme de cette procédure que la conformité des ouvrages et installations litigieuses avec la législation fédérale et cantonale pourra être appréciée, dans le cadre d'une pesée complète des intérêts. La conclusion des recourantes tendant au démantèlement des prises d'eau doit par conséquent être rejetée, en l'état. Il convient, toutefois, dans l'attente d'une décision finale, de prendre acte des déclarations de la municipalité selon lesquelles aucun canon à neige n'aurait été mis en activité jusqu'à ce jour, sur le site en question, et de son engagement de ne pas en autoriser l'utilisation, sans enquête publique.
c) Pour le surplus, la mise en oeuvre d'une procédure de plan d'affectation partiel ne supprime pas, dans le cas particulier, l'obligation pour la société constructrice de régulariser les installations litigieuses par une procédure d'autorisation de construire. La municipalité ou le DTPAT pourront, le cas échéant, refuser le permis si les aménagements sont contraires au plan en cours d'élaboration (art. 77 LATC).
Les recourantes n'étant pas assistées d'un homme de loi, il n'y a pas lieu de leur allouer des dépens, qu'elles n'ont d'ailleurs pas requis.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. a) Les recours interjetés le 23 janvier 1991 et le 11 février 1991 sont partiellement admis en ce sens que la constructrice STL est enjointe de présenter d'ici au 30 juin 1992 un dossier conforme au considérant 4b en vue d'une enquête publique, précisant notamment l'affectation de l'étang, celle des conduites et prises d'eau aménagées ainsi que la surface d'enneigement que permettrait de couvrir ces installations.
b) Les recours sont rejetés en tant qu'ils portent sur une demande de démantèlement des installations litigieuses.
II. L'arrêt est rendu sans frais ni dépens.
Lausanne, le 11 décembre 1991
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est notifié :
**- aux recourantes, la Fondation suisse pour l'environnement naturel et l'Association WWF Vaud, p.a. Case postale 210, 1814 La Tour-de-Peilz, sous pli recommandé;
à la Municipalité de Leysin, par l'intermédiaire de son conseil, Jacques Matile, avocat, case postale 31, 1000 Lausanne 5, sous pli recommandé;
au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service de l'aménagement du territoire, place de la Riponne 10, 1014 Lausanne;
à la Société des Téléphériques de Leysin SA, 1854 Leysin;
à l'Office fédéral de l'aménagement du territoire, Eigerstrasse 65, 3003 Berne;
à l'Office fédéral de la protection de l'environnement** , des forêts et du paysage , Hallwylstrasse 4, 3003 Berne
En temps qu'il applique la législation fédérale sur l'aménagement du territoire, sur la protection de l'environnement et sur la protection de la nature, le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 34 LAT, 54 LPE; art. 106 OJF).
Annexe :