canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
14 août 1992
sur le recours interjeté par GEDACO SA et ARISA SA , dont le conseil est l'avocat Jacques Matile, Mousquines 20, à 1000 Lausanne 5,
contre
la décision du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service cantonal du logement , du 26 avril 1991, fixant des conditions à la délivrance d'un permis de construire.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-C. de Haller, président
A. Chauvy, assesseur
P. Blondel, assesseur
Greffier : T. Thonney, sbt.
constate en fait :
A. Avant leur démolition en 1989, les immeubles av. Davel Nos 2 à 10 à Lausanne étaient d'anciennes villas locatives, construites il y a un peu plus de cent ans et modernisées depuis lors. Ils comprenaient trois appartements de quatre pièces, cinq appartements de cinq pièces, quatre appartements de six pièces et un appartement de huit pièces, soit treize appartements totalisant soixante-neuf pièces.
B. Classés jusqu'en 1989 en zone urbaine de l'ordre non contigu, en vertu du règlement concernant le plan d'extension de 1942 (RPE), ces immeubles ont fait l'objet d'études de plan partiel dès les années 60. Un premier projet qui, en 1974, prévoyait des tours de cinq à douze niveaux sur des constructions basses semi-enterrées n'a pas abouti. Un nouveau projet, élaboré et mis à l'enquête en 1983, s'est également heurté à de nombreuses oppositions ainsi qu'à une pétition. Finalement, la Municipalité de Lausanne a soumis le 19 octobre 1988 au Conseil communal un préavis (No 175) proposant un plan partiel d'affectation concernant ces terrains. Ce plan a été voté par le Conseil communal en automne 1989.
C. Au début des années 1980, les immeubles av. Davel Nos 2 à 10 ont été acquis ensemble par les sociétés recourantes qui, en juin 1985, ont sollicité l'autorisation de démolir les bâtiments nos 2, 4 et 6 (parcelles 1680, 1679 et 1678). Appelé à se déterminer sur cette demande, l'Office communal du logement a chargé la Commission d'inspection sanitaire des immeubles anciens d'en vérifier l'état. Après avoir visité le 24 juin 1985 les immeubles Nos 2, 4, 6, cette commission a constaté ce qui suit dans un rapport du 26 juin 1985 :
"Tous ces logements sont inoccupés depuis le début de l'année. L'eau et l'électricité ont été coupées. Les installations de chauffage central ont subi de gros dégâts dus au gel.
Les accès ont été condamnés. Malgré ces précautions, des occupants clandestins s'introduisent dans ces immeubles.
Dans leur état actuel, ces appartements ne sont plus habitables.
Néanmoins, la commission est d'avis que la démolition de ces immeubles ne peut pas être justifiée par les motifs de sécurité ou de salubrité."
D. Le 6 novembre 1985, la Direction des travaux de la commune de Lausanne et le Service cantonal du logement ont déterminé le degré de détérioration des immeubles av. Davel Nos 2, 4 et 6 selon la méthode d'évaluation rapide dite méthode MER. Ce diagnostic a donné le résultat suivant :
"Av. Davel 2 : 104,65 points = détérioration moyenne
Av. Davel 4 et 6 : 128,28 points = détérioration moyenne.
Dès lors les dégradations sont dues à un manque d'entretien et à l'abandon des logements."
Le 26 novembre 1985, la demande de démolition a été retirée.
E. En septembre 1988, le Service du feu de la commune de Lausanne a pris contact avec les propriétaires des immeubles av. Davel Nos 2 à 10 afin de pouvoir y effectuer un exercice d'extinction. Le 3 octobre 1988, Arisa a donné l'accord des propriétaires à l'organisation de cet exercice, attirant l'attention toutefois sur la présence d'occupants non autorisés (squatters) et demandant aux pompiers de ne laisser, en quittant les lieux, aucune vitre ni volet, de manière à éviter le retour de ces occupants.
Fort de cette autorisation, le Service du feu de la commune de Lausanne a effectué les exercices prévus à fin octobre 1988.
F. Le 27 juillet 1989, les recourantes ont demandé une nouvelle fois l'autorisation de démolir les bâtiments et ont obtenu un préavis favorable de la Commission d'inspection sanitaire des immeubles anciens (rapport du 25 août 1989). Par décision du 14 novembre 1989, la Municipalité de Lausanne a ordonné la démolition en application des art. 61 RPE et 92 LATC, cette décision réservant expressément la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, notamment en ce qui concerne la construction de logements de compensation et l'instauration d'un contrôle des loyers.
G. Auparavant, soit en janvier 1989, le Service cantonal du logement avait dénoncé les recourantes à la Préfecture du district de Lausanne pour infraction à la loi de 1985, reprochant aux propriétaires d'avoir autorisé le Service du feu de Lausanne à effectuer des exercices, action assimilable à une démolition partielle sans autorisation. Dans trois prononcés datés du 5 juin 1989, le Préfet du district de Lausanne a condamné les dirigeants des sociétés recourantes à une amende de Fr. 4'500.-. Sur opposition des condamnés, le Juge informateur de l'arrondissement de Lausanne a rendu le 9 avril 1990 une ordonnance de non-lieu, laissant les frais à la charge de l'Etat. En substance, l'autorité pénale a considéré que les dégâts résultant des exercices du feu ne pouvaient être considérés comme une démolition partielle ou totale, faute d'atteinte portée aux structures portantes ou à la toiture des immeubles concernés, et que la dégradation très rapide de ces immeubles pouvait être imputée presque en totalité à leur occupation dès 1985 par des squatters.
H. Les sociétés propriétaires ont requis l'autorisation de construire un bâtiment d'habitation avec parking enterré de 106 places, plus six places de parc et une place de jeux extérieure sur les parcelles 1676 à 1680 et 1708. La demande a été mise à l'enquête publique du 19 février au 11 mars 1991. Le permis de construire a été délivré le 1er juillet 1991, en réservant des "conditions particulières", au nombre desquelles figurait la décision du Service cantonal du logement du 26 avril 1991. Le service a rappelé que la décision de la Municipalité de Lausanne, du 14 novembre 1989, ordonnant la démolition des immeubles sis à l'avenue Davel 2 à 10 réservait expressément l'application des conditions requises par la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation qui permet d'exiger la compensation des logements démolis et l'instauration d'un contrôle des loyers. Le service a constaté que parmi les habitations des immeubles de l'avenue Davel 2 à 10, seuls 9 logements totalisant 42 pièces entraient dans des catégories touchées par la pénurie et dont la surface (916 mètres carrés) devait être compensée dans les constructions nouvelles par de nouveaux logements dont le prix est équivalent à celui qui aurait pu être admis après réhabilitation des logements démolis. Le service a fixé ce prix à Fr. 222.-- le mètre carré par an compte tenu de l'état des bâtiments au moment où l'expertise MER a été effectuée, en novembre 1985. Le Service du logement a ainsi rendu la décision suivante :
"1. Les immeubles à reconstruire en lieu et place de ceux démolis à l'avenue Davel 2 à 10 devront comprendre au moins 916 m² de surface de plancher nette destinée au logement, selon des plans qui devront être soumis à l'approbation du Service du logement. Les logements devront correspondre, par leur typologie, à un besoin de la population.
Ces 916 m² de logement devront être mis en location à un prix moyen de fr. 222.-/m² annuel net (valeur avril 1991). Ce prix pourra être adapté au moment de la mise en location des logements, en fonction de l'évolution de l'indice "i" de la méthode MER (9.8 en 1991).
Les logements définis sous chiffres 1 et 2 seront soumis au contrôle des loyers pour une durée de dix ans dès la première mise en location. Ce contrôle consistera en la production des baux à loyer qui devra intervenir dès que la mise en location sera terminée, puis sur requête du Service du logement. D'autre part, toute augmentation des loyers devra être soumise à l'approbation du Service du logement.
Cette restriction sera inscrite au registre foncier une fois le délai de recours échu, pour la durée de sa validité."
Gedaco SA et Arisa SA ont recouru auprès du Tribunal administratif contre cette décision par actes des 10 et 20 juillet 1991.
Le Service du logement s'est déterminé sur le recours et un second échange d'écritures a été ordonné. La Commune de Lausanne a déposé ses observations le 9 septembre 1991.
Le Tribunal a tenu audience en présence des parties le 27 février 1992.
et considère en droit :
b) La nouvelle loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (ci-après la loi ou LDTR) a repris l'essentiel des règles posées par le décret de 1962 tout en complétant le texte. C'est ainsi que les travaux de rénovation ont été soumis à l'autorisation cantonale au sens de l'art. 1er de la loi. L'art. 3 de la loi reprend le principe de l'art. 2 du décret selon lequel l'autorisation est refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie. L'art. 4 LDTR prévoit que l'autorisation est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, et qu'elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandent impérativement. Selon l'alinéa 3, le département peut "contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés afin d'éviter des augmentations qui iraient à 9 l'encontre du but visé par la loi". Il convient de préciser que le droit cantonal en matière de démolition, de transformation et de rénovation de maisons d'habitation a pour but la lutte contre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population. A cet égard, les logements dans les vieux immeubles font l'objet d'une attention particulière en raison des loyers généralement modestes dont le coût est en rapport avec les ressources de la majorité de la population (ATF 89 I 460). C'est donc en fonction de ce critère qu'il convient d'apprécier si un logement fait ou non partie d'une catégorie où sévit la pénurie.
c) Le Tribunal fédéral s'est encore prononcé récemment sur la constitutionnalité de la nouvelle loi genevoise sur les démolitions, transformations et rénovations de maisons d'habitation du 22 juin 1989 (LDTR - GE) notamment de son art. 6 al. 6. Cette disposition prévoit qu'une dérogation à l'interdiction de démolir ou de transformer une maison d'habitation peut être accordée si des logements reconstruits, transformés ou créés répondent quant à leurs genres, leurs loyers ou leurs prix aux besoins prépondérants de la population. En pareil cas, le département tient toutefois compte dans son appréciation, du genre de logement existant et du prix de revient de logement nouvellement créé. Dans cette affaire, la recourante se plaignait d'une violation des principes de l'intérêt public de la proportionnalité du fait que le département fixe les prix aux loyers des appartements nouvellement créés. A son avis, le propriétaire qui construit un nouveau logement devait être libre d'en fixer le prix ou le loyer. Le Tribunal fédéral a rejeté ce grief en estimant que "dans la mesure où les loyers sont fixés de manière à assurer au propriétaire un rendement équitable de son investissement (...), ce procédé n'a rien de contraire aux art. 22 ter et 31 Cst" (ATF 116 Ia 417, consid. 11a).
b) Les sociétés recourantes ne contestent cependant pas le fait que les logements des bâtiments litigieux entraient dans une catégorie où sévit la pénurie avant leur désaffectation en 1985. Lors du dépôt de la demande d'autorisation de démolir en 1985, les sociétés indiquaient dans le formulaire 53 sous la rubrique "état locatif de l'immeuble avant les travaux" un revenu locatif de Fr. 56'160.-- pour six appartements de cinq pièces ce qui représente un loyer moyen de Fr. 780.-- par mois pour un appartement de cinq pièces. Les sociétés recourantes ont décidé en 1985 de laisser ces logements vides et de couper l'eau et l'électricité en les rendant ainsi inhabitables selon le préavis de la Commission d'inspection sanitaire des immeubles anciens du 24 juin 1985. Les recourantes expliquent à ce sujet qu'elles voulaient libérer les immeubles de leurs locataires en vue de les démolir et de reconstruire de nouveaux bâtiments selon un plan de quartier à l'étude depuis plus de dix ans.
Lorsqu'un propriétaire rend inhabitables des logements entrant dans une catégorie où sévit la pénurie, il change l'utilisation de logements au sens de l'art. 1er al. 1, 2ème phrase LDTR. Le propriétaire soustrait ainsi au marché du logement des appartements qui répondent aux besoins prépondérants de la population, ce qui va directement à l'encontre du but de la législation cantonale en matière de démolition, de transformation et de rénovation de maisons d'habitation. Les travaux par lesquels le propriétaire coupe l'eau et l'électricité et condamne les accès d'un bâtiment comprenant des logements soumis à la sphère de protection de la loi provoquent des effets similaires à ceux d'une démolition en faisant disparaître les appartements entrant dans une catégorie où sévit la pénurie. De tels travaux sont donc soumis à l'autorisation du département en vertu de l'art. 1er al. 1 LDTR.
Les sociétés recourantes n'ont pas requis ni obtenu une telle autorisation qui n'aurait pu être délivrée. En effet, la seule volonté du propriétaire de reconstruire des bâtiments selon un plan de quartier à l'étude ne justifie pas la disparition de logements protégés par la loi. La procédure d'adoption d'un plan de quartier est en effet soumise au contrôle démocratique par la nécessité d'une décision du législatif communal (art. 58 LATC) qui est soumise au référendum facultatif (art. 107 de la loi du 16 mai 1989 sur l'exercice des droits politiques). Le résultat de la procédure de légalisation du plan de quartier présente donc un caractère aléatoire qui ne permet pas de désaffecter des logements répondant aux besoins prépondérants de la population. Il est vrai que l'étude du plan de quartier doit tenir compte des impératifs posés par la législation sur la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation pour assurer la coordination de la planification exigée à l'art. 2 LATC. Un plan de quartier ne peut donc prévoir la démolition de maisons d'habitation que si les conditions requises par la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, transformation et la rénovation de maisons d'habitation sont réunies, le règlement du plan de quartier devant préciser, le cas échéant, les principes et les modalités du contrôle des loyers. Mais la coordination de l'étude du plan de quartier avec les impératifs de sauvegarde des maisons d'habitation répondant aux besoins prépondérants de la population ne permet pas de désaffecter ou de démolir des logements entrant dans une catégorie où sévit la pénurie avant l'aboutissement de la procédure d'approbation du plan de quartier ni même avant l'octroi de l'autorisation de construire les logements remplaçant ceux qui seront démolis.
Les sociétés recourantes ont donc désaffecté sans autorisation des logements à loyers modestes pour lesquels la pénurie se fait le plus sentir. Pour rendre ces logements à nouveau habitables le département, ou la commune pouvait ordonner, le cas échéant faire exécuter, les travaux d'entretien indispensables pour maintenir l'utilisation de ces logements (art. 8 LDTR). Mais aucune démarche n'a été effectuée dans ce sens. Ainsi, les logements ont été rendus inhabitables par la décision des sociétés recourantes de murer les accès et de couper l'eau et l'électricité et non pas par l'action du Service du feu ou des squatters qui n'est que la conséquence prévisible d'un état de fait créé sans droit par le propriétaire et toléré par les autorités concernées de niveau cantonal et communal.
c) L'état des immeubles ainsi laissés à l'abandon a conduit la Municipalité de Lausanne à ordonner leur démolition pour des motifs de sécurité et de salubrité en vertu de l'art. 92 LATC. Cette décision précise à juste titre qu'elle ne préjuge en rien "des conditions pouvant être imposées au propriétaire en application de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation" notamment en ce qui concerne la construction de logements de compensation et l'instauration d'un contrôle des loyers. Une telle réserve est conforme à l'art. 4 LDTR qui permet au département d'accorder une autorisation de démolir pour des motifs d'intérêt général et de fixer un contrôle des loyers pour les logements qui remplacent ceux qui ont été démolis. Cette faculté existe indépendamment du fait que le propriétaire soit responsable ou non de l'état de dégradation du bâtiment. En l'espèce, les nouveaux logements autorisés par le permis de construire du 1er juillet 1991 remplacent les logements des bâtiments démolis en 1989, logements qui entraient dans une catégorie où sévit la pénurie avant qu'ils ne soient désaffectés par les sociétés recourantes en 1985. Ainsi les conditions posées à l'art. 4 al. 3 LDTR sont réunies pour permettre à l'autorité de fixer un contrôle des loyers des nouveaux logements. Toute autre solution pénaliserait le propriétaire qui entretient et maintient des logements occupés jusqu'à l'obtention de l'autorisation de démolir par rapport au propriétaire qui soustrait sans droit au marché des logements entrant dans une catégorie où sévit la pénurie avant d'obtenir l'autorisation de démolir. C'est donc à tort que les recourantes estiment ne pas être soumises aux conditions permettant d'exiger un contrôle des loyers et leur grief doit être écarté.
b) Le Tribunal fédéral a jugé que le contrôle des loyers de logements nouvellement créés était conforme aux art. 22 ter et 31 Cst dans la mesure où les prix sont fixés de manière à assurer au propriétaire un rendement équitable de son investissement, condition qui résulte d'ailleurs expressément de l'art. 6 al. 8 litt. a LDTR - GE (ATF 116 Ia 417). Pour fixer le rendement équitable l'autorité doit tenir compte de l'ensemble des circonstances et contrôler notamment si les terrains n'ont pas été acquis à un prix excessif. La garantie de la propriété ne protège pas en effet la valeur spéculative d'un terrain (ATF 103 Ia 590).
L'exigence du Service du logement consistant à imposer dans les nouvelles habitations une surface de 916 mètres carrés soumise au contrôle des loyers avec un prix calculé sur la base de la valeur objective de rendement des immeubles litigieux en 1985 et de la répercussion équitable des travaux de réfection nécessaires selon l'expertise MER ne tient pas compte de la notion de rendement équitable; elle résulte en outre d'une application trop stricte de la notion de compensation et aurait pour effet de faire supporter aux autres locataires des appartements ne faisant pas partie des 916 mètres carrés soumis au contrôle des loyers, l'abaissement exigé à Fr. 222.-- le mètre carré annuel par la décision attaquée. Lorsque le Service du logement délivre une autorisation de démolir des appartements entrant dans une catégorie où sévit la pénurie, il doit apprécier la compensation de manière globale par rapport à la totalité des nouveaux appartements remplaçant les anciens et introduire un contrôle des loyers sur l'ensemble de ces logements et non pas le limiter à une surface équivalente à celle des logements démolis. C'est en effet le plus grand nombre d'appartements reconstruit et le caractère social de l'opération qui est déterminant et qui peut justifier l'autorisation de démolir des logements soumis à la protection de la loi (BGC automne 1962 p. 718). La compensation doit donc faire l'objet d'une appréciation d'ensemble et le contrôle des loyers doit s'appliquer sans discrimination aux nouveaux logements. En permettant de fixer un contrôle des loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été démolis, l'art. 4 al. 3 LDTR n'exige pas une compensation stricte par mètre carré mais plutôt un contrôle des loyers de l'ensemble des nouveaux logements dont la construction et les loyers permettent de justifier l'autorisation de démolir.
c) Pour fixer le contrôle des loyers, il appartient aux sociétés recourantes de produire au Service du logement l'ensemble des pièces permettant de déterminer de manière précise les limites d'un rendement équitable des investissements; ce faisant, l'autorité cantonale devra en outre prendre en considération le revenu locatif que les sociétés recourantes auraient obtenu en maintenant les logements occupés jusqu'à l'octroi du permis de construire, soit de 1985 au 1er juillet 1991. On ne saurait en effet tenir compte des pertes occasionnées par la désaffectation illicite des logements en 1985.
Il résulte des considérants qui précèdent que le recours est partiellement admis. La décision attaquée est confirmée dans la mesure où elle soumet les nouveaux logements autorisés par le permis de construire du 1er juillet 1991 à un contrôle des loyers au sens de l'art. 4 al. 3 de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation. La décision est en revanche annulée dans la mesure où elle limite le contrôle des loyers à une surface de 916 mètres carrés et où elle fixe le loyer à Fr. 222.-- par mètre carré. L'autorité intimée est invitée à fixer le contrôle des loyers conformément aux considérants de la présente décision.
L'admission partielle du recours justifie la perception d'un émolument réduit (art. 55 al. 1 LJPA). Les recourantes, qui n'obtiennent pas sur le principe l'adjudication pleine et entière de leurs conclusions, n'ont pas droit à des dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du 26 avril 1991 du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce, Service du logement, est confirmée dans la mesure où elle soumet les nouveaux logements autorisés par le permis de construire du 1er juillet 1991 à un contrôle des loyers au sens de l'art. 4 al. 3 de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de bâtiments d'habitation. La décision est annulée pour le surplus le dossier étant renvoyé à l'autorité intimée pour nouvelle décision dans le sens des considérants du présent arrêt.
III. Un émolument de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge des sociétés recourantes.
fo/Lausanne, le 14 août 1992
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :