canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
19 janvier 1993
sur le recours interjeté par la Communauté des copropriétaires par étages du chemin des Osches 69 et 71 , à Pully, dont le conseil est l'avocat Bernard Katz, à 1006 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Pully du 7 août 1991, lui fixant un délai au 30 septembre 1991 pour acquérir "sous une forme ou une autre" le solde des places de parc exigées par le plan de quartier du "Praz des Clos".
Statuant dans sa séance du 13 mai 1992,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
P. Blondel, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt.
constate en fait :
A. Les parcelles 898, 891 et 897 du cadastre de la Commune de Pully sont régies par le plan de quartier du "Praz des Clos" et par son règlement spécial (RPQ), adoptés par le conseil communal le 5 octobre 1977 et approuvés par le Conseil d'Etat le 25 novembre 1977. Le plan de quartier prévoit notamment, sur les parcelles 891 et 897, la construction d'un garage collectif souterrain destiné à abriter une partie des places de parc exigées pour les bâtiments prévus sur la parcelle 898.
B. Maurice Bertholet et la S.I. Faux-Blanc S.A., propriétaires de la parcelle 898, ont requis en 1979 auprès de la Municipalité de Pully (ci-après la municipalité) l'autorisation de construire deux bâtiments d'habitation contigus ainsi qu'un groupe de garages sur leur bien-fonds. Cependant, seules vingt places de stationnement pouvaient être aménagées sur la parcelle alors que l'art. 26 RPQ exigeait vingt-neuf places pour les deux immeubles. La municipalité a subordonné la validité du permis de construire à l'établissement d'une convention obligeant le maître de l'oeuvre ainsi que ses successeurs à réaliser, lors de la construction du garage collectif sur les parcelles 891 et 897, les neuf emplacements de stationnement manquants. Cet engagement devait faire l'objet d'une annotation au registre foncier au moins soixante jours avant le début des travaux (ch. 1.2). Le constructeur était cependant autorisé à compenser partiellement et provisoirement ce manque d'emplacements par l'aménagement, en zone de verdure, de quatre places extérieures en pavés alvéolés (ch. 1.3). Le permis de construire a été délivré le 20 août 1979.
C. Une convention a été signée le 23 juillet 1980 entre les constructeurs et la municipalité, aux termes de laquelle les propriétaires actuels ou futurs de la parcelle 898 s'engageaient à réaliser le moment venu les neuf places de parc manquantes, et à désaffecter l'aire de stationnement provisoire. Cette obligation devait être reprise par tout acquéreur de tout ou partie de l'immeuble et elle devait figurer dans tout acte de vente ou d'achat le concernant; la Commune de Pully était autorisée à en contrôler le contenu et, le cas échéant, à en exiger la mention expresse.
Selon les actes de vente des lots de la PPE "Chemin des Osches 69 et 71" - constituée par Maurice Bertholet et la S.I. Faux-Blanc SA sur la parcelle 898 en 1981 -, l'acquéreur d'un lot s'engageait à exécuter les obligations fixées par les autorités pour l'octroi du permis de construire, notamment en ce qui concerne la construction d'un garage fermé et la désaffectation des places de stationnement provisoires (ch. 12). En revanche, aucune mention n'a été inscrite au registre foncier à ce sujet.
Les deux immeubles ont été construits avec vingt places de stationnement et quatre places provisoires; la municipalité a délivré le permis d'habiter le 19 mars 1982.
D. La municipalité a octroyé, le 10 janvier 1986, à MM. Jean-Luc Baroni, Henri et Jean-Pascal Cuerel, Gilbert Vinard et M. Rosat S.A., propriétaires en société simple des parcelles voisines 891 et 897, l'autorisation de construire deux groupes de deux bâtiments contigus avec le garage souterrain collectif devant contenir les neufs places manquantes. Le permis précisait que la PPE chemin des Osches 69 et 71 devait disposer de ces neuf emplacements de stationnement; il appartenait à l'administrateur de cette copropriété d'arrêter les modalités financières et techniques de cette opération, puis de les soumettre à la municipalité pour approbation. Les travaux ont été achevés au cours de l'année 1989.
E. Après avoir constaté à diverses reprises que ses exigences n'avaient pas été suivies - à l'exception d'une place de stationnement achetée par l'un des copropriétaires -, la municipalité, par décision du 7 août 1991, a fixé un délai au 30 septembre 1991 à la PPE ch. des Osches 69 et 71 pour qu'elle acquière, sous une forme ou sous une autre, le solde des emplacements de stationnement qu'elle s'était engagée à réaliser le 23 juillet 1980, soit huit places de parc couvertes et fermées. Il lui était également demandé de supprimer, dans le même délai, les quatres places de stationnement provisoirement autorisées et de redonner à cet endroit l'aspect d'un espace vert arborisé. L'autorité précisait que l'inexécution de ces obligations la contraindrait à retirer le permis d'habiter.
F. La PPE chemin des Osches 69 et 71 a recouru contre cette décision le 15 août 1991; elle a conclu à son annulation. La municipalité s'est déterminée sur le recours et conclu à son rejet. Jean-Luc Baroni, Henri et Jean-Pascal Cuerel, Gilbert Vinard et M. Rosat S.A ont produit leurs observations et ils concluent également au rejet du recours.
G. Le Tribunal administratif a tenu son audience finale le 13 mai 1992 en présence de Marc-Henri Pittet en qualité de sous-directeur de la société Bernard Nicod S.A., administratrice de la PPE recourante, assisté de l'avocat Bernard Katz; de François Dousse, juriste et représentant de la municipalité, ainsi que de l'avocat Pierre-André Marmier pour les intervenants. Ceux-ci, par dictée au procès-verbal, ont confirmé leur engagement irrévocable de céder à la PPE chemin des Osches 69 et 71, respectivement aux copropriétaires de cette communauté, la propriété des huit places de parc restantes, aménagées à leur intention dans le parking souterrain de leurs immeubles, le prix de cession demeurant réservé.
Parties et intéressés ont été entendus dans leurs explications. La conciliation a été tentée en vain.
et considère en droit :
a) Au moment de délivrer le permis de construire, l'autorité vérifie si le projet qui lui est soumis est conforme aux lois et règlements applicables (art. 17 al. 3 et 104 al. 1 LATC). Lorsque le projet n'est pas réglementaire, le permis de construire est refusé. Selon l'art. 117 LATC, une autorisation peut être assortie de clauses accessoires lorsque des modifications de minime importance s'imposent pour rendre le projet réglementaire. La validité du permis peut être soumise à une condition ou être accompagnée d'une charge (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Payot Lausanne 1988, p. 183 ss).
La condition subordonne les effets d'un acte administratif à un événement incertain; elle est qualifiée de suspensive lorsque ses effets sont suspendus jusqu'à la réalisation de l'événement et de résolutoire lorsqu'au contraire l'événement éteint les effets de l'acte. La charge est une obligation imposée par l'acte administratif à son destinataire. De par sa nature, elle est jointe à un acte qui attribue un droit ou un avantage. La charge se différencie de la condition à divers égards. Son exécution ou son inexécution n'influent pas sur les effets de l'acte lesquels en revanche, dépendent de la réalisation d'une condition; en outre, l'administré est tenu de s'acquitter d'une charge, non pas de remplir une condition; enfin, une charge peut être attaquée isolément, au contraire d'une condition dont le sort est lié à celui de l'acte. Pour qualifier une clause de condition ou de charge, il faut l'examiner en elle-même, sans s'arrêter aux expressions parfois inexactes dont s'est servi l'auteur de l'acte (André Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, p. 407 ss. et arrêts cités).
Les clauses accessoires ne sont valables que si elles se concilient avec les principes constitutionnels, notamment ceux de légalité et de proportionnalité. L'autorité n'est pas tenue de rejeter une requête susceptible d'être admise moyennant une condition ou une charge. Il est toutefois nécessaire que la clause accessoire serve à la réalisation des exigences posées par la loi. Elle doit en outre figurer dans l'acte lui-même, la réserve de clauses accessoires futures ne remédiant pas aux vices d'une demande d'autorisation. En outre, la charge doit présenter un rapport de connexité relativement étroit avec le projet pour satisfaire au principe de proportionnalité : l'autorité ne peut assortir son autorisation de clauses accessoires étrangères aux dispositions visées par la procédure de permis de construire et au but d'intérêt public du droit de la police des constructions (André Grisel, op. cit., p. 407-408).
b) L'obligation faite à un propriétaire d'aménager des places de stationnement, lors de constructions nouvelles ou de transformations, trouve sa base légale à l'art. 47 lit. g LATC. Cette disposition permet aux communes de fixer dans leurs plans et règlements d'affectation les prescriptions concernant la création de garages et de places de stationnement, ainsi que la perception de contributions compensatoires destinées aux frais d'aménagement de places de stationnement à défaut de terrain privé disponible (voir à ce sujet ATF 97 I 792).
Les conditions concernant la création de places de stationnement sont fondées sur les plans directeurs (art. 43 al. 2 LATC), notamment sur les objectifs retenus dans les domaines des transports et de la politique du stationnement. Les exigences relatives au nombre de places de stationnement doivent en effet être appréciées de manière nuancée selon les possibilités de remplacer les déplacements en voiture par d'autres moyens de transport (voir norme de l'Union des professionnels suisse de la route concernant les besoins en cases de stationnement n° SN 640 601 a, tableau n° 2). Il appartient donc aux communes, lors de l'adoption des plans et des règlements d'affectation, d'aménager les solutions juridiques qui permettent la création de places de parc en nombre suffisant de manière adaptée aux circonstances locales ( sur ce sujet Roland Walter, Places de parc sur terrain privé et solutions de remplacement (avis de droit), mémoire Aspan n° 28a, mars 1982).
Le plan de quartier "Praz des Clos" comprend les éléments quantitatifs de l'obligation d'aménager des places de stationnement (art. 26 RPQ) et il fixe la répartition de ces places dans les périmètres concernés. Le nombre de places de stationnement extérieures est défini par des aires d'implantation destinées à cet effet. Le plan prévoit en outre la construction de garages souterrains collectifs dont la capacité permette d'abriter le solde des emplacements de stationnement exigibles en vertu de l'art. 26 RPQ.
c) L'exigence posée par la municipalité lors de l'octroi du permis de construire, concrétisée par la convention du 23 juillet 1980, est une charge; elle impose aux constructeurs et aux acquéreurs subséquents de tout ou partie de l'immeuble l'obligation de réaliser le moment venu les emplacements de stationnement exigés par l'art. 26 RPQ, et de désaffecter les places de parc en pavés alvéolés autorisées provisoirement. Cette charge est destinée à assurer la réalisation du plan de quartier. Elle ne crée pas une obligation nouvelle mais diffère dans le temps l'aménagement des places de parc exigibles pour les immeubles concernés; elle est ainsi fondée sur une base légale suffisante. Elle est aussi conforme au principe de proportionnalité en ayant permis la réalisation immédiate du projet; elle présente en outre un rapport de connexité suffisant avec la disposition légale dont elle doit assurer l'exécution.
d) Restriction de droit public à la propriété privée, l'existence d'une charge s'impose au constructeur, au propriétaire du fonds ainsi qu'à ses successeurs indépendamment de toute inscription au registre foncier, dont le seul but est de protéger l'acquéreur de bonne foi. Une telle mention n'a qu'une portée déclarative sur le plan du droit public (ATF 111 Ia 182, JT 1987 I 500; art. 680 CC; Zaugg, Kommentar zum Baugesetz des Kantons Bern vom 9 juni 1985, note 8 art. 29).
La recourante ne saurait par conséquent se soustraire à l'obligation d'exécuter la charge contenue dans le permis de construire, et précisée par la convention du 23 juillet 1980, au seul motif que ce dernier acte n'a pas fait l'objet d'une mention au registre foncier. Elle ne peut non plus opposer à l'autorité sa qualité d'acquéreur de bonne foi; si tant est qu'elle le soit, ce dont on peut douter compte tenu de la teneur des actes de vente, qu'elle ne pouvait ignorer.
a) Les prétentions de la collectivité envers les particuliers sont soumises aux règles concernant la prescription (ATF 105 Ib 265 et arrêts cités; André Grisel, op. cit., p. 660 et ss). Le délai de prescription et son point de départ se déterminent, à défaut de dispositions expresses, en premier lieu par application analogique des règles de prescription que l'acte législatif en cause a établies pour des créances comparables. Si cet acte législatif ne contient pas de telles dispositions, il faut alors se référer aux règles contenues dans d'autres textes pour des créances semblables; faute de dispositions légales correspondantes, le délai de prescription doit finalement être fixé selon des principes généraux. Le Tribunal fédéral a ainsi jugé qu'une créance en remboursement d'une subvention se prescrivait par un an dès que les autorités compétentes avaient eu connaissance de leur droit de répétition et, dans tous les cas, par dix ans dès la naissance de ce droit (ATF 108 Ib 150).
b) Cette jurisprudence ne s'applique cependant pas à l'exécution d'obligations non pécuniaires. En matière de constructions, le propriétaire d'un immeuble non conforme acquiert en quelque sorte par prescription le droit de maintenir l'état non réglementaire du bâtiment ou d'une partie du bâtiment. En dehors de cas où le retour à une situation conforme au droit s'impose pour des motifs de police au sens étroit, le Tribunal fédéral a fixé à trente ans le délai de péremption du droit de la collectivité d'exiger le rétablissement de la situation réglementaire en appliquant par analogie les règles du droit civil relatives à la prescription acquisitive (art. 662 CC). Ce délai commence à courir avec la fin de l'exécution de la construction ou de la partie de construction non réglementaire. Sont réservés cependant les cas où l'autorité intervient avant l'échéance de ce délai, mais après avoir toléré pendant des années le vice dont est entachée la construction litigieuse, alors que l'irrégularité lui était connue ou qu'elle aurait dû la connaître en faisant preuve de l'attention commandée par les circonstances (ATF 107 Ia 121; 105 Ib 265).
c) La recourante devait exécuter la charge assortie au permis de construire dès la fin des travaux de la construction du garage souterrain collectif, en 1989. Dès cette date, le comportement de la municipalité ne peut prêter à confusion. Rien dans son attitude ne permet de penser qu'elle ait toléré le refus de la recourante d'exécuter la prestation contenue dans la charge querellée. Certes, la décision attaquée est intervenue deux ans après que la prétention est devenue exigible. Il ressort cependant du permis de construire délivré aux promoteurs Cuerel et consorts, tout comme de la correspondance entretenue avec la recourante, qu'une solution de droit privé devait intervenir avant toute mise en demeure par l'autorité. En conséquence, la recourante ne saurait prétendre aujourd'hui pouvoir jouir d'une situation acquise. L'exigence municipale n'est donc pas prescrite.
En sa qualité de communauté de copropriétaires par étages, la recourante jouit de l'exercice des droits civils, dans les limites que lui impose son but qui est d'administrer l'immeuble en copropriété (art. 712 lit. l CC; Steinauer, Les droits réels I p. 357). En outre, c'est elle seule qui est compétente en matière de constitution de droits réels grevant l'immeuble en copropriété ou de création de tels droits en faveur du dit immeuble (art. 648 al. 2 CC; ATF 108 II 35; Steinauer, op. cit., p. 344). Corollairement, la gestion de ces droits rentre également dans ses attributions. S'agissant d'une charge grevant la chose en copropriété, la situation n'est pas différente, de telle sorte que l'exécution de l'obligation qui lui est liée lui incombe en application de ces principes. En l'espèce, la charge litigieuse, et plus précisément l'obligation qui en découle, constitue une restriction de droit public à la copropriété. Son exécution relève ainsi en premier lieu de la communauté elle-même, sans préjuger de la répartition interne des frais qu'un tel acte pourra engendrer. Pour cette raison, il importe peu de connaître l'affectation future des places de parc manquant sur le bien-fonds de la recourante. Il s'agit en réalité d'un problème interne à la communauté, dont l'autorité ne saurait se préoccuper. Ce grief se révèle donc également mal fondé.
Le but de la charge litigieuse n'est autre que le respect de la réglementation du plan de quartier du "Praz des Clos" relative à l'équipement de chaque parcelle en places de stationnement, mais reporté dans le temps. Dès lors que les circonstances le permettent, la recourante doit aujourd'hui faire en sorte de régulariser la situation de sa parcelle au regard de l'art. 26 RPQ. La suppression des places de stationnement provisoirement aménagées en empiétement sur la zone de verdure s'impose dès lors que l'aménagement des places de parc manquantes est possible. Le concept qui a présidé à l'adoption du plan de quartier prévoyait qu'une partie des places de stationnement nécessaires aux besoins de chaque bâtiment prendrait place à l'intérieur de l'un des garages souterrains collectifs implantés dans le périmètre du plan. Les aires extérieures à ces ouvrages, sur lesquelles il est possible d'aménager des garages individuels ou des places de parc à ciel ouvert, ont été délimitées de manière précise. La recourante se trouve ainsi dans l'impossibilité d'exécuter l'obligation sur son bien-fonds, ce qui est une conséquence voulue par le législateur communal des principes qui viennent d'être énoncés. Si tel n'avait pas été le cas, la charge litigieuse n'aurait pas eu de sens. L'acquisition, dans un sens large du terme, de places de parc privées dans un périmètre restreint est donc inéluctable pour assurer la réalisation du plan de quartier.
En revanche, la solution juridique qui permettra le mieux l'application de la réglementation communale doit être laissée à l'appréciation des parties intéressées (la décision attaquée ne dit pas autre chose en utilisant les termes "sous une forme ou sous une autre"; au demeurant, l'art. 104 al. 3 LATC ne lui permettrait pas d'agir autrement). On relèvera à titre indicatif qu'un droit réel restreint ou même un bail annoté au registre foncier pourraient suffire à garantir la satisfaction des besoins des bâtiments des Osches n° 69 et 71 en places de stationnement. Peu importe à cet égard que la recourante n'ait pas prévu de fonds destinés à un tel objet ou encore que sa forme juridique actuelle ne lui permette pas d'envisager la modification de ses actifs. Ces questions relèvent également du droit privé : elles ne ressortent donc pas de la compétence des autorités administratives, pas plus que de celle du tribunal de céans.
Le question de savoir si la sanction prévue par la municipalité en cas d'inexécution de son obligation par la recourante - à savoir le retrait du permis d'habiter - procède d'un abus du pouvoir d'appréciation peut en l'espèce rester ouverte, dès lors qu'il sera nécessaire que l'autorité intimée prenne le cas échéant une nouvelle décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA. Cela étant précisé, il convient de fixer un nouveau délai au 31 mars 1993 à la recourante pour exécuter la décision attaquée.
Au vu des considérants qui précèdent, le recours est rejeté; un émolument de Fr. 2'000.-doit être mis à la charge de la recourante déboutée, montant partiellement compensé par son avance de frais de Fr. 1'000.-. Les promoteurs Cuerel et consorts, présents à la procédure et assistés d'un homme de loi, se voient allouer des dépens par Fr. 1'000.-; ce qui n'est pas le cas de la Commune de Pully, laquelle n'a pas consulté avocat (art. 55 LJPA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. La décision rendue le 7 août 1991 par la municipalité de Pully est confirmée; un nouveau délai au 31 mars 1993 est fixé à la recourante pour exécuter cette décision.
III. Un émolument de Fr. 2'000.- est mis à la charge de la recourante.
IV. La recourante est la débitrice de Jean-Luc Baroni, Henri et Jean-Pascal Cuerel, Gilbert Vinard et Rosat S.A., solidairement entre eux, d'une somme de Fr. 1'000.-, à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 19 janvier 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :