canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 3
novembre 1993
sur les recours interjetés par Eric
GAROYAN et consorts , dont le conseil est l'avocat Jean de Gautard, à 1003
Lausanne,
contre
les décisions du Département des travaux
publics, de l'aménagement et des transports, Service des routes et des
autoroutes , du 7 janvier 1992 (réfection des chemins de la Poste et du
Motty sur le territoire de la Commune de Lonay) et du Département des
finances, Service du cadastre et du registre foncier , du 14 janvier 1993
(déclaration d'intérêt public du projet d'expropriation pour la réfection du
chemin de la Poste à Lonay),
et
sur le recours interjeté par la Commune
de LONAY , dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, CP 3673, à 1002
Lausanne,
contre
la décision du Département des finances
précitée.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
L. Bonanomi, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : M. T. Thonney, sbt.
constate en fait :
A. Le chemin de
la Poste traverse, en suivant un axe d'orientation est-ouest, la portion de
territoire de la Commune de Lonay située entre le vieux village et la route de
Denges qui passe en aval de l'agglomération précitée, le long de l'autoroute
Lausanne-Genève. Ancien chemin d'améliorations foncières, il est composé d'une
dalle en béton de 3 mètres de large à laquelle s'ajoute, de chaque côté, une
bande d'enrobé portant la largeur de la chaussée à 4 mètres; son tracé, long de
275 mètres, est rectiligne. Il débouche à l'est sur la route d'Echandens et à
l'ouest sur la route des Pressoirs (RC 78f). La circulation y est autorisée
dans les deux sens. Le chemin du Motty lui est perpendiculaire et le relie à la
route de Denges au travers de terrains pour la plupart non bâtis. En amont du
chemin de la Poste, les parcelles riveraines supportent en revanche des maisons
d'habitation qui font partie intégrante du village.
Dans la
perspective du développement des secteurs situés à l'est du village (adoption
du plan de quartier de Vigny) et au sud du chemin de la Poste (création d'une
nouvelle poste et d'un parking), le bureau d'ingénieurs Robert-Grandpierre et
Rapp S.A., mandaté par la municipalité, a établi plusieurs variantes
d'organisation des circulations dans la commune, à court et à long terme
("Discussion des schémas de circulation", rapport provisoire de juin
1988). L'un des impératifs de l'étude était de limiter au maximum le transit
par le chemin de la Poste dès lors que la commune projetait d'aménager au sud
de cette voie des installations qui pourraient constituer des pôles
d'attraction importants pour le village (poste, parking notamment).
B. En 1989, la
Commune de Lonay a mis en oeuvre diverses procédures dans le but de réaliser
sur une parcelle lui appartenant, un complexe destiné à accueillir les locaux
d'une nouvelle poste, ainsi que des surfaces destinées au commerce ou à
l'habitation. Son choix s'est porté sur la parcelle n° 772 du cadastre
communal, sise à l'angle des chemins de la Poste et du Motty. Ce bien-fonds
était alors classé en zone intermédiaire au sens du plan général des zones.
Le 4 avril
1990, le Conseil d'Etat a approuvé la modification du plan des zones affectant
le haut des parcelles 772 et 773, propriétés de la Commune de Lonay, en zone de
constructions d'utilité publique. Le 24 juillet, il a également approuvé un
plan d'affectation fixant la limite des constructions et des clôtures
"Chemin de la Poste - Chemin du Motty" et abrogeant les limites des
constructions fixées par les plans des 2 juin 1958, 15 juin 1965 et 28 août
1974 dans le périmètre concerné.
Le 19 juin
1991, la Municipalité de Lonay s'est délivrée l'autorisation de construire un
complexe de deux étages avec parking souterrain comprenant des logements,
quelques commerces ainsi que les nouveaux locaux du bureau postal sur la
parcelle 772.
C. Lors de sa
séance du 26 juillet 1990, la municipalité a adopté un plan des circulations
pour le centre du territoire communal correspondant, sous réserve d'une petite
modification, à l'une des variantes à court terme proposées par le bureau
d'ingénieurs Robert-Grandpierre et Rapp S.A. dans son rapport de juin 1988. Il
s'agissait essentiellement de mettre le chemin de la Poste en sens unique entre
le chemin du Motty et la route des Pressoirs dans le sens ouest-est, et de le
conserver à double sens sur sa portion est.
Du 13
juillet au 11 août 1991, elle a soumis à l'enquête publique la réfection des
Chemins du Motty et de la Poste en application du schéma de circulation retenu
dans sa séance du 26 juillet 1990. Selon le rapport technique du 22 avril 1991,
établi par le bureau d'ingénieurs-géomètres Indermühle et Mosini et joint au
dossier d'enquête, ces deux voies de circulation ne seraient plus adaptées aux
besoins du trafic engendrés par le nouveau complexe "Poste-parking".
Par ailleurs, la création d'une liaison piétonne au travers de la route des
Pressoirs ainsi que l'accès à la poste pour les piétons rendaient nécessaire
l'aménagement d'un trottoir sur l'ensemble du chemin de la Poste. D'un point de
vue technique, ces considérations se traduisaient par l'élargissement du
gabarit du chemin de la Poste à 6 mètres de large, pour sa portion maintenue en
double sens, et à 3,50 mètres de large pour sa partie mise en sens unique. Le
trottoir prévu en amont de la chaussée serait de 1,5 mètre de large. La largeur
du chemin du Motty serait également portée à 6 mètres avec une amélioration du
dos d'âne existant à la jonction du chemin de la Poste.
Cette
procédure a suscité le dépôt de six oppositions de la part des propriétaires
riverains du chemin de la Poste qui contestaient, outre l'emprise du projet sur
leurs propriétés respectives, la nécessité d'un élargissement de la chaussée ou
de la création d'un trottoir. Par décision du 8 décembre 1992, le Département
des travaux publics, de l'aménagement et des transports, Service des routes et
des autoroutes, a approuvé le projet routier de la Commune de Lonay et écarté
les oppositions précitées.
D. Par acte de
recours du 17 janvier 1992, Eric Garoyan et Bernard Brodard, Christian Carrard
et Patricia Blandenier ainsi que Jean-Claude Paquier ont recouru contre cette
décision et conclu à son annulation. Propriétaires de parcelles riveraines du
chemin de la Poste, les recourants font principalement valoir l'absence
d'intérêt public à l'élargissement projeté et subsidiairement la possibilité
d'aménager le trottoir en aval du chemin en question.
Par décision
du juge instructeur du 5 mars 1992, l'effet suspensif a été accordé au pourvoi.
En conséquence, aucun travail n'a pu être exécuté sur la base de la décision
attaquée.
Le Service
des routes et des autoroutes a conclu principalement à l'irrecevabilité du
recours et subsidiairement à son rejet. La municipalité a proposé le rejet du
recours.
Le Tribunal
administratif a tenu une audience d'instruction à Lonay le 22 septembre 1992 en
présence des recourants Bernard Brodard, Jean-Claude Paquier et Christian
Carrard assistés de l'avocat Jean de Gautard; du représentant du Service des
routes et des autoroutes, Eric Mignot; et pour la municipalité, du syndic
Jean-Claude Regamey, des municipaux MM. Colomb et Dutoit, du secrétaire
municipal Willy Herren, assistés de l'avocat Benoît Bovay et accompagnés des
ingénieurs David Mosini et Claude Müller. Le tribunal a effectué une visite des
lieux en présence des parties et intéressés qui ont été entendus dans leurs
explications, arguments et conclusions. A cette occasion, il a pu constater,
malgré la décision du juge instructeur accordant l'effet suspensif au recours,
que la réfection du chemin du Motty avait déjà commencé et que le complexe
"Poste-Parking" était partiellement réalisé. La municipalité a mis en
évidence la fonction de liaison du chemin de la Poste entre l'école située à
l'ouest du territoire communal et les quartiers d'habitation sis à l'est de la
localité, caractéristique qui nécessite une sécurité accrue pour les nombreux
enfants qui empruntent ce chemin à pied.
Par décision
du 24 septembre 1992, conformément au préavis du Service de lutte contre les
nuisances, le service intimé a attribué le degré de sensibilité III à toutes
les parcelles riveraines du chemin de la Poste. Cette décision, qui n'a pas été
attaquée, est ainsi entrée en force.
Appelé à se
déterminer sur le caractère et la fonction du chemin de la Poste, le service
intimé a précisé que, selon la loi sur les routes du 25 mai 1964, dite voie de
circulation était une route communale de 2e classe. Après l'entrée en vigueur
le 1er avril 1992 de la nouvelle loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LR),
elle aurait conservé cette classification qui correspond à une route de
desserte de quartier au sens de la norme VSS SN 640'045. De son côté, la
municipalité, mentionnant un rapport complémentaire sur les circulations du 3
septembre 1992 établi par le bureau d'ingénieurs-géomètres Indermühle et
Mosini, relevait que le chemin de la Poste doit remplir trois fonctions, à
savoir celle d'une route de desserte de quartier, celle d'une route collectrice
et celle d'une route de liaison locale et qu'en conséquence ses
caractéristiques devraient répondre aux normes exigées pour le type de route de
degré supérieur dans la hiérarchie. Enfin, le bureau d'ingénieurs
Robert-Grandpierre et Rapp S.A. a précisé qu'en fonction du schéma de
circulation retenu, il était indubitable que les chemins de la Poste et du
Motty devaient être classés dans les routes de desserte (note du 1er juin
1993).
E. Du 21 mars au
19 avril 1992, la Commune de Lonay a mis à l'enquête publique l'expropriation
des terrains et des droits nécessaires à la réalisation du projet de réfection
des chemins de la Poste et du Motty. Cette procédure a suscité le dépôt d'une
opposition collective de la part de propriétaires bordiers du chemin de la
Poste qui contestaient l'utilité publique de l'élargissement, notamment sur la
base du rapport établi par Robert-Grandpierre et Rapp S.A. en juin 1988. Par
décision du 14 janvier 1993, le Département des finances a autorisé
l'expropriation requise concernant les parcelles 419, 772, 40, 41, 52, 55, 69,
70, 71, 72, 75, 822 et 80, pour la réalisation du projet sur le chemin du Motty
et sur la partie du chemin de la Poste prévue à double sens. En revanche,
considérant que l'acquisition du terrain n'était pas indispensable à l'expropriant
pour le tronçon prévu en sens unique, il n'a pas délivré l'autorisation
d'exproprier requise concernant les parcelles 35, 36, 38 et 39, soit celles
situées le long de la partie ouest du chemin de la Poste.
F. Eric Garoyan
et Bernard Brodard, Yvan Courtat, Gustave Villard, Christian Carrard et
Patricia Blandenier, Jacques Borboen, Pierre-André Borboen ainsi que Henri
Grand ont recouru par acte du 2 février 1993 contre cette décision. Dans leur
mémoire, déposé le 12 février suivant, par l'avocat Jean de Gautard au nom des
propriétaires précités sauf Eric Garoyan, ils ont conclu avec dépens à sa
réforme en ce sens que la Commune de Lonay n'est pas autorisée à exproprier les
terrains et les droits des parcelles 419, 772, 40, 41, 52, 55, 69, 70, 71, 72, 75,
882 et 80 nécessaires à la réalisation de son projet de réfection du chemin de
la Poste.
La
Municipalité de Lonay a également recouru contre cette décision et conclu avec
dépens à sa réforme en ce sens que l'expropriation requise est autorisée sans
réserve, y compris sur les parcelles 35, 36, 38 et 39.
Le 16
février 1993, le juge instructeur a décidé la jonction des recours interjetés
dans le cadre de la procédure d'expropriation et du pourvoi dirigé contre le
projet routier.
La
municipalité a produit une note technique du bureau d'ingénieurs
Robert-Grandpierre et Rapp S.A. du 1er juin 1993, précisant le caractère du
chemin de la Poste au vu du schéma de circulation retenu. Les éléments qu'elle
contient seront repris plus loin dans la mesure utile.
Le tribunal
a délibéré à huis clos.
et considère en droit :
- Le Tribunal
administratif examine d'office, sans être limité par les moyens des parties, la
recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 LJPA).
a) Selon
l'art. 4 LJPA, peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal
administratif toutes les décisions administratives cantonales ou communales
lorsqu'aucune autre autorité n'est expressément désignée par la loi pour en
connaître (al. 1). Il n'y a en principe pas de recours au Tribunal
administratif contre les décisions du Grand Conseil, du Conseil d'Etat, du
Tribunal cantonal ou des commissions de recours spéciales ou lorsque la loi
précise que l'autorité statue définitivement (al. 2).
aa) La
première décision attaquée a été rendue par le Département des travaux publics,
de l'aménagement et des transports, Service des routes et des autoroutes le 7
janvier 1992, en application de la loi sur les routes du 25 mai 1964 (aLR).
Selon l'art. 27 de cette loi, la construction des routes communales est du
ressort des communes territoriales, l'approbation des projets par le
Département des travaux publics étant réservée. En raison de l'entrée en
vigueur le 1er avril 1992 de la nouvelle loi sur les routes du 10 décembre
1991, la procédure de planification et de construction des routes a été
profondément modifiée. Selon l'art. 13 al. 2 lit. a de cette nouvelle loi, les
projets communaux sont dorénavant adoptés par le conseil de la commune et
soumis à l'approbation du Conseil d'Etat qui statue définitivement après
instruction sur les requêtes des opposants. Cette dernière procédure n'est
toutefois pas applicable aux projets routiers ayant fait l'objet d'une décision
d'approbation du département avant le 1er avril 1992 (Tribunal administratif,
arrêt AC 92/076, du 4 mai 1993). La décision attaquée ressortit donc bien, sur
recours, au Tribunal administratif.
bb) Suivant
une pratique récente, introduite malgré la teneur inchangée de l'art. 4 RR
avant même l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur les routes, les
expropriations de droits et de terrains nécessaires à la réalisation d'un
projet routier font l'objet d'une procédure distincte de celle de la loi sur
les routes; la loi sur l'expropriation 25 novembre 1974 est applicable (LEx;
cf. art. 14 al. 2 LR; art. 38 aLR). Tout projet d'expropriation est soumis à
une déclaration d'intérêt public du Département des finances, après enquête
publique de trente jours (art. 12 ss LEx), qui peut être attaquée devant le
Tribunal administratif (art. 4 LJPA). Dès lors que l'autorité de recours est la
même tant en ce qui concerne la déclaration d'utilité publique que la décision
d'approbation des plans de construction de l'ouvrage, la jonction des divers
pourvois se justifie du point de vue des principes de coordination et
d'économie de procédure. Il n'en demeure pas moins que les deux aspects du
projet ne se confondent pas matériellement et que le cercle des personnes
disposant de la qualité pour recourir n'est pas la même pour chacune de ces
décisions.
b) En vertu
de l'art. 33 loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire
(ci-après : LAT), la qualité pour recourir dans les contestations relatives aux
plans d'affectation et autres décisions fondées sur la LAT et sur la
législation cantonale d'exécution doit être reconnue au moins dans les mêmes
limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal
fédéral. Selon la jurisprudence, les plans établissant le tracé des routes sont
des plans d'affectation spéciaux au sens des art. 14 ss LAT et sont donc soumis
aux exigences de protection juridique prévues à l'art. 33 LAT (ATF 112 Ib 167,
consid. 2b), même s'ils présentent également les caractéristiques d'une
décision autorisant la construction de l'ouvrage litigieux (ATF 116 Ib 163
consid. 1b; RDAF 1993 p. 214 ss).
aa) Selon
l'art. 103 lit. a OJF, la qualité pour recourir par la voie du recours de droit
administratif est reconnue à celui qui est atteint par la décision attaquée et
a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette
disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses
intérêts juridiquement protégés. Un intérêt de fait suffit; mais le recourant
doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver
avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en
considération (ATF 116 Ib 450 consid. 2b). L'intérêt digne de protection peut
donc être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses
droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique
ou idéale, même si l'intérêt privé du recourant ne correspond pas à l'intérêt
protégé par la norme invoquée (ATF 104 Ia 248 et ss, notamment 249 consid. 5b
et 255/256 consid. 7c).
bb) En
l'espèce, les recourants Eric Garoyan et Bernard Brodard; Christian Carrard et
Patricia Blandenier, ainsi que Jean-Claude Paquier sont tous propriétaires de
bien-fonds directement touchés par le projet d'élargissement du chemin de la
Poste. Leur qualité pour recourir n'est donc pas douteuse (RDAF 1993 p. 215).
c) Dans la
mesure où, comme on va le voir, le recours précité doit être admis et la
décision du Service des routes et des autoroutes relative au projet routier
annulée, la décision du Département des Finances du 14 janvier 1993 apparaît
sans objet. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner la recevabilité des recours
des 2 et 4 février 1993 contre cette dernière décision; celle-ci ne fait
d'ailleurs aucun doute s'agissant aussi bien des propriétaires expropriés à
teneur de dite décision (Yvan Courtat, Christian Carrard et Patricia
Blandenier, Jacques et Pierre-André Borboen), que de la commune expropriante,
dans la mesure où le Département des Finances n'a pas fait droit pleinement à
sa demande (art. 25 LEx). Le recours ne paraît en revanche pas recevable en
tant qu'il émane de propriétaires dont la décision attaquée ne prévoit pas
l'expropriation; il est par ailleurs douteux qu'un propriétaire exproprié
puisse conclure à un refus par l'autorité d'expropriation de l'emprise sur des
parcelles appartenant à des tiers et notamment à la collectivité publique
constructrice.
d) Le
Département des Finances a relevé qu'il lui apparaissait inopportun de rendre
une décision sur l'intérêt public de projet, avant même que celui-ci n'entre en
force. Sa position coïncide avec celle adoptée par le législateur (art. 14 al.
2 LR; contra 4 RR, qui n'a pas encore été adapté), qui a admis implicitement
que les aspects projet routier et expropriation soient traités dans des
procédures successives. Une telle procédure en deux temps est sans doute
admissible (sous réserve de sa conformité avec le principe de coordination
dégagé dans la jurisprudence du Tribunal fédéral, ATF 116 Ib 50 spéc. p. 58).
Elle présente cependant l'inconvénient de permettre aux intéressés de saisir
l'autorité (voir les autorités) de recours à deux reprises sur des questions
similaires, ce qui n'est pas sans conséquence sur sa durée; l'intérêt public du
projet, le respect des règles sur la protection de l'environnement devront
assurément être examinés aussi bien dans le cadre du recours contre le projet
routier (actuellement : dans la procédure de requête au Conseil d'Etat) que
dans celui d'un recours contre la déclaration d'intérêt public. Cette
difficulté disparaît en revanche lorsque, comme dans le cas d'espèce, le
Tribunal administratif est saisi simultanément des deux objets ou lorsque, à
l'instar de la solution retenue dans divers cantons (Berne, Valais, notamment),
la décision relative à l'approbation du projet routier confère simultanément à
la collectivité concernée le droit d'exproprier les terrains nécessaires.
-
Selon l'art.
33 al. 3 lit. b LAT, une autorité de recours au moins doit jouir d'un libre
pouvoir d'examen dans les contestations relatives aux plans d'affectation et
aux décisions fondées sur les dispositions cantonales d'exécution de la LAT. Ce
pouvoir d'examen n'est en principe pas restreint par l'art. 2 al. 3 LAT; cette
dernière disposition prévoit que les autorités chargées de l'aménagement du territoire
veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté
d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. L'autorité de
recours doit examiner si cette liberté d'appréciation a été exercée de façon
correcte et objective, sans toutefois se substituer à l'autorité de
planification (ATF 109 Ia 123 consid. 5b). L'exigence de l'art. 2 al. 3 LAT
s'adresse aux autorités de planification et non aux autorités de recours; elle
ne réduit pas le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours à un simple
contrôle de la légalité, même si l'examen au fond s'exerce avec une certaine
retenue dans la mesure où il s'agit de circonstances locales où la connaissance
des lieux a toute son importance. A cet égard, les principes développés par la
jurisprudence du Tribunal fédéral en matière d'approbation des plans
d'affectation servent de référence (ATF 114 Ia 245 et ss consid. 2b). Selon ces
principes, l'autorité de recours ne peut substituer sa propre appréciation à
celle des autorités de planification, mais doit examiner si elles sont restées
dans les limites d'une appréciation consciencieuse de l'ensemble des intérêts à
prendre en considération (ATF 115 Ia 385 consid. 3; 114 Ia 250 consid. 5a; 113
Ia 448 consid. 4b; 107 Ia 38 consid.3c; 106 Ia 71/72 consid. 2a).
-
a) En matière
d'autorisations de bâtir, le Tribunal fédéral a admis que l'autorité de recours
se fonde sur le droit en vigueur au moment où elle statue, sous réserve du cas
où l'autorité diffère outre mesure sa décision afin de pouvoir appliquer le
nouveau droit (ATF 107 Ib 81 et 133; André Grisel, L'application du
droit public dans le temps, ZBL 75/ 1974 p. 233 ss, sp. 252). Le Tribunal
administratif a déjà jugé que le même principe était applicable en présence
d'un projet routier (Tribunal administratif, arrêt AC R6929/90, du 15 janvier
1993, partiellement publié dans la RDAF 1993 p. 215 ss., déjà cité). C'est donc
à la lumière de la nouvelle loi sur les routes du 10 décembre 1991, entrée en
vigueur le 1er avril 1993 (LR), qu'il convient d'examiner la réglementarité du
projet litigieux. Certes à ce jour, le règlement d'application de la LR, qui
doit notamment fixer les prescriptions techniques applicables (art. 12 LR), n'a
pas encore été adopté. Toutefois, dès lors que la délégation de compétence au
Conseil d'Etat correspond à celle qui existait dans la loi abrogée (art. 15
aLR), le règlement d'application de la loi du 25 mai 1964 sur les routes, du 24
décembre 1965 (RR) conserve sa portée dans la mesure où il n'est pas contraire
au nouveau droit (Pierre Moor, Traité de droit administratif, vol. II,
p. 144 et références citées). En particulier, l'art. 3 RR selon lequel les
pièces du dossier relatif à l'exécution des travaux sont établies conformément
aux normes de l'Union suisse des professionnels de la route (normes VSS; leur
quotation numérique est précédée de l'abréviation SN qui atteste
l'enregistrement de l'Association suisse de normalisation) n'entre pas en
contradiction avec l'art. 12 LR aux termes duquel le Conseil d'Etat s'inspire
des normes professionnelles en vigueur. En l'état, l'art. 3 RR reste donc
applicable, en tant qu'il confère une valeur indicative aux normes VSS,
conformément à l'art. 12 LR.
b) Cependant
un problème similaire se pose en l'espèce à propos des normes VSS applicables.
En particulier, la commune constructrice conteste l'application des nouvelles
normes VSS 640'040 b à 640'045 ("Projet, bases, types de routes"),
adoptées en avril 1992 et diffusées, selon ses allégations au début de l'année
1993; elle affirme avoir établi son projet en conformité avec les normes
antérieures. Il en va ainsi également des normes SN 640'200 et 640'201
"Profil géométrique type", adoptées en octobre 1992, qui remplacent
désormais les normes SN 640'147, 640'153, 640'190 et 640'192 "Eléments de
profil en travers" et "Profils géométriques normaux".
Les normes
VSS s'inspirent de l'état de la technique et des conceptions généralement
admises en matière d'aménagement routier et d'urbanisme lorsqu'il s'agit de
projets situés à l'intérieur des localités, domaine qui a connu une évolution
importante au cours de la dernière décennie (en exemple on citera
l'introduction en 1985 déjà de normes de modération de trafic, SN 640 280 ss).
Elles doivent également tenir compte de l'évolution des législations qui
touchent à la planification, ainsi qu'à la construction des voies de
communication. C'est ainsi qu'elles doivent permettre le respect du droit
fédéral de la protection de l'environnement et, dans les zones habitées, des
impératifs posés par la sécurité des piétons tels qu'ils résultent de la loi
fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de
randonnée pédestre (LCPR; cf. RDAF 1993 p. 215 consid. 4 a).
L'autorité
de céans retient en définitive sur ce point que les normes adoptées en avril
1992 constituent une mise en conformité des directives établies par la VSS avec
les principes et objectifs de la LCPR, ainsi d'ailleurs qu'avec les normes
dites de "modération de trafic" adoptées en 1985 déjà. Elles traduisent
les standards actuels de sécurité du trafic, notamment piétonnier,
correspondants aux conceptions largement reconnues dans les milieux
professionnels au moment où elles sont adoptées par leur organisme faîtier. Le
tribunal de céans, lorsqu'il est amené à examiner un projet routier tant en
légalité qu'en opportunité, ne saurait dès lors faire abstraction de normes qui
correspondent à l'état actuel de la technique et aux conceptions généralement
admises en matière d'aménagement routier et d'urbanisme.
- a) Le projet
litigieux s'inscrit dans la ligne d'un schéma des circulations élaboré à
l'échelon communal et retenu par la municipalité lors de sa séance du 26
juillet 1990. Les choix opérés à cette occasion suivent la direction générale
donnée par le rapport de Robert-Grandpierre et Rapp S.A. de juin 1988. Ce
document indique en introduction qu'il est nécessaire de limiter au maximum le
transit sur le chemin de la Poste. Dans sa note technique du 1er juin 1993, le
même bureau d'ingénieurs précise qu'en fonction de la variante retenue, il est
indubitable que le chemin de la Poste doit être classé dans les routes de
desserte, ce qui correspond au schéma général dont le but est de ménager une
bonne accessibilité à la Poste tout en dissuadant le trafic de transit. Enfin, le
service intimé, dans une lettre du 12 janvier 1993, classe sans ambiguïté le
chemin de la Poste dans la catégorie des routes de desserte au sens de la norme
SN 640'045. A cet égard, le rapport technique joint au dossier d'enquête et
surtout le rapport complémentaire du 7 septembre 1992 établis par le bureau
d'ingénieurs-géomètres Indermühle et Mosini attribuent, il est vrai, au chemin
de la Poste les fonctions de route collectrice et de route de liaison locale.
L'autorité de céans, se fondant notamment sur l'avis de son assesseur
spécialisé, estime que ces derniers documents s'écartent sans raison de l'avis
du bureau Robert-Grandpierre et Rapp SA, spécialisé dans les questions de
trafic. Dans le schéma des circulations choisi, le chemin de la Poste est en
effet essentiellement destiné a assurer l'accès aux parcelles riveraines, ainsi
qu'aux bâtiments qui s'y trouvent à l'exclusion de toute vocation de liaison
locale. Cette conclusion s'impose même si l'on tient compte du rôle du chemin
de la Poste comme desserte pour le quartier de Vigny, qui précisément ne
modifie pas sa fonction en axe de transit. On en veut pour preuve la limitation
du trafic à sens unique sur le tronçon ouest. Il s'agit donc bien d'une route
de desserte au sens de la norme SN 640'045.
Les routes
de desserte se subdivisent en trois sous-catégories : les routes de desserte de
quartier qui, desservent jusqu'à 300 unités de logements et dont la capacité
peut aller jusqu'à 150 véhicules par heure; les routes d'accès qui desservent
des zones habitées comportant jusqu'à 150 unités de logement et dont la
capacité peut aller jusqu'à 100 véhicules par heure; enfin les chemins d'accès
qui desservent de petites zones habitées jusqu'à 30 unités de logement et dont
la capacité peut aller jusqu'à 50 véhicules par heure (SN 640'045, ch. 8).
Dans le cas
particulier, la qualification exacte du chemin de la Poste - desserte de
quartier ou route d'accès - peut prêter à discussion en raison du faible trafic
existant et prévisible une fois les travaux accomplis (entre 10 et 20 véhicules
par heure selon le bureau d'ingénieurs-géomètres Indermühle et Mosini); on doit
tenir compte également du nombre restreint de logements desservis, y compris
ceux du quartier de Vigny, ainsi que de la présence de la poste et des
différents commerces aménagés dans le complexe "Poste-parking", qui
généreront un certain trafic lourd. En l'état du dossier, le chemin de la Poste
paraît cependant devoir être considéré comme une route d'accès; mais la
question peut rester indécise.
b) Selon les
déclarations de la municipalité qui sont confirmées par la note technique du
bureau d'ingénieurs Robert-Grandpierre et Rapp S.A., le chemin de la Poste
constitue le chemin de l'école pour les enfants qui résident à l'est du village
de Lonay et plus particulièrement pour ceux qui proviennent des nouveaux
quartiers d'habitation développés dans le secteur de Vigny. Pour cette raison,
mais également afin d'assurer une liaison piétonnière entre le village et la
poste, le projet prévoit l'aménagement d'un trottoir côté amont de la chaussée.
A ce titre, le chemin de la Poste doit également être considéré comme faisant
partie du réseau de chemins pour piétons au sens de l'art. 2 LCPR. Selon l'art.
6 de cette même loi, les cantons assurent une circulation libre et si possible
sans danger sur ces chemins. Selon le message du Conseil fédéral, "la
forte proportion de piétons - en particulier d'enfants et de personnes âgées -
tués ou blessés dans les accidents de la circulation nécessite d'urgence et
partout une protection accrue des piétons" (message du Conseil fédéral
concernant la LCPR, FF 1983 IV p. 4).
La LCPR est
une loi-cadre qui s'adresse aux autorités. Conformément au mandat
constitutionnel de l'art. 37quater Cst. féd., elle établit les principes applicables
aux réseaux de chemins et sentiers pédestres et confie aux cantons la mise en
oeuvre de ces principes qui se fera notamment par l'adoption des plans des
réseaux, existants ou en projet, des chemins pour piétons (art. 4 al. 1 lit. a
LCPR). Une fois adoptés, ces plans sont susceptibles de déployer des effets à
l'encontre des particuliers. Encore faut-il, pour cela, que le législateur en
ait décidé ainsi. En effet, il découle de l'art. 4 al. 2 LCPR que les cantons
ont le choix de décider si les plans auront un caractère obligatoire seulement
pour les autorités ou en plus aussi pour les propriétaires fonciers (FF 1983 IV
p. 9). Ce qui précède signifie qu'aussi longtemps que le législateur cantonal
et/ou les autorités communales n'auront pas adopté les plans ou mesures prévues
par la LCPR et décidé de leur caractère obligatoire pour les particuliers, il
n'en résultera aucune contrainte supplémentaire pour les propriétaires fonciers
en matière d'équipement (sur ces questions, v. TA, arrêt du 4 mai 1993, AC 92/023).
Dans le cas d'espèce, l'on se trouve cependant en présence d'une collectivité
publique, qui est assurément tenue de respecter les impératifs posés par cette
législation, tout comme par les principes arrêtés par la planification
directrice.
c) Les exigences
de sécurité des routes de desserte sont soumises à la réalisation de deux
facteurs. Le premier est d'assurer un volume de circulation réduit, le second
est de prendre des mesures tendant à la réduction de la vitesse. "Pour
cela, on évitera de longs tronçons presque rectilignes, susceptibles d'inciter
à rouler à des vitesses élevées" (SN 640'045 ch. 5). En outre
l'aménagement de la route doit être conçu "de manière à ne pas attirer
le trafic externe au quartier. Les caractéristiques du tracé et du profil en
travers, ainsi que les conditions de visibilité, qui déterminent l'image
visuelle de la route, doivent agir comme des modérateurs de vitesse. Pour cela
il est souvent utile de briser la régularité et l'uniformité dans le sens
longitudinal et de diversifier les abords de la route. L'aménagement doit
montrer que les usagers motorisés et les usagers non motorisés sont mis sur le
même pied. Cela revient à valoriser des objectifs non liés à la circulation
(rencontres, loisirs, jeux)" (SN 640'045 ch. 6). La façon de
concrétiser ces divers éléments est précisée sous formes de directives par les
normes VSS "Modération de trafic", SN 640'280 à 640'284. Certaines
mesures tendent à la réduction du volume de circulation, comme les obstacles
transversaux, d'autres permettent une réduction de la vitesse des usagers comme
les rétrécissements ou les décrochements horizontaux et verticaux (SN 640'280,
tableau n° 2). A titre d'exemple, on notera que les décrochements horizontaux
permettent d'éviter de trop longs tracés rectilignes contraires aux exigences
de sécurité posés par la norme SN 640'045. En principe, la distance entre ces
décrochements devraient se situer entre 30 et 50 mètres sur les routes de
desserte (SN 640'284 tableau n° 4). Il convient de se montrer d'autant plus
exigeant dans l'application de ces principes que l'on se trouve en présence
d'un chemin destiné notamment aux écoliers. D'autres mesures sont
envisageables.
En l'état,
le projet litigieux n'est pas conforme aux impératifs de sécurité liés aux fonctions
du chemin de la Poste. Le tronçon est, dont le trafic serait maintenu dans les
deux sens, serait élargi et entièrement rectiligne sur plus de 100 mètres. Il
présenterait ainsi l'aspect d'une chaussée confortable, aux deux voies
clairement délimitées créant une impression subjective de sécurité pour le
conducteur à des vitesses relativement élevées. Ce d'autant plus que la
présence du trottoir permet d'exclure la présence inopportune de piétons sur la
route. Un tel projet créera de manière prévisible un trafic rapide et peu
conciliable avec la notion de route de desserte développée plus haut. A
l'exception du rétrécissement prévu à la hauteur de la poste, le même reproche
peut être adressé au tronçon ouest, également rectiligne sur une longueur de 100
mètres. En outre, rien n'est prévu pour rendre le chemin de la Poste moins
attirant pour le trafic de transit; en particulier, les usagers provenant de
l'est par la route d'Echandens, qui présente elle aussi un tracé rectiligne,
pourront s'engager aisément sur le chemin de la Poste sans ralentissement
notable. Au vu de la situation du chemin, il y a tout lieu de penser qu'il
apparaîtra comme une solution agréable et rapide de rejoindre la route de
Denges depuis l'est du village de Lonay. Rien n'est prévu non plus pour
différencier visuellement ou matériellement le chemin de la Poste d'une route
de transit normale. Ceci est d'autant moins admissible que, comme on l'a déjà
vu, l'on se trouve en présence d'un cheminement piétonnier important, non
seulement pour les futurs usagers de la poste ou des commerces situés dans le
même complexe, mais aussi et surtout pour un nombre non négligeable d'enfants
se rendant à l'école.
Les
objectifs fixés lors de la planification ne peuvent donc en aucun cas être
atteints par le projet litigieux. Il importe en effet qu'une route de desserte
aux fonctions de liaison piétonnière et de rue d'accès de tout un quartier,
soit dissuasive pour le trafic de transit dont les caractéristiques de vitesse
et de densité sont incompatibles avec la qualification précitée.
d) Ainsi
qu'on l'a dit, le gabarit de la chaussée est un autre facteur déterminant pour
la vitesse des usagers. L'autorité doit le définir en tenant compte d'une part
des nécessités du trafic et d'autre part en fonction des impératifs de
sécurité. Elle doit faire un examen très attentif des données du trafic
existant, respectivement prévisible de manière à être en mesure de fixer la
largeur nécessaire de la chaussée pour une route sûre et répondant aux besoins
de ses utilisateurs (SN 640'200). En l'espèce, le tribunal relève que, si l'on
retenait la qualification de "route d'accès", un gabarit de 4,40
mètres serait sans doute suffisant, le cas de croisement déterminant étant
celui de deux voitures circulant à 30 km/h (normes SN 640'201 et 640'045);
cette solution serait praticable pour autant, il est vrai, que quelques places
d'évitement soient prévues pour le croisement avec des poids lourds ou qu'une
certaine mixité dans l'utilisation des trottoirs soit prévue. La largeur de 6
mètres retenue par le projet paraît ainsi surdimensionnée dans l'hypothèse
d'une route d'accès; elle l'est aussi, mais dans une moindre mesure, pour une
desserte de quartier. En revanche, le gabarit du trottoir pourrait être
augmenté, vu sa destination de chemin d'école, et être porté à 2 mètres, voire
2,40 mètres.
Il apparaît
ainsi en définitive que les gabarits retenus ne peuvent être confirmés; la
largeur de 6 mètres du tronçon bidirectionnel constitue en effet un
encouragement à la vitesse, nuisible à la sécurité des usagers, en particulier
des piétons. Il s'agit là de l'élément décisif, à côté de ce qui a déjà été
relevé ci-desus sous lettre c, pour annuler la décision d'approbation du projet
routier. Au surplus, il n'appartient pas au tribunal de déterminer plus
précisément les fonctions exactes du chemin de la Poste - desserte de quartier
ou route d'accès - et moins encore les solutions concrètes qui devront être
retenues (en particulier sur la question de savoir si le tronçon bidirectionnel
doit être doté de deux ou au contraire d'une seule voie de circulation avec
utilisation mixte du trottoir.
e) En
revanche, on reprochera en vain à la municipalité d'avoir décidé de situer le
trottoir en amont de la route. C'est en effet dans le secteur amont que sont
situées le plus grand nombre d'habitations et même le coeur du village. La
localisation du trottoir en aval du chemin de la Poste contraindrait la plupart
des piétons et notamment les enfants provenant de ces logements à traverser la
route; or, l'expérience prouve que ces derniers le font souvent de manière
intempestive, la plupart des accidents routiers subis par les enfants
intervenant dans cette situation critique. Le choix de l'emplacement du
trottoir en amont apparaît dès lors parfaitement adéquat en l'espèce.
- Au vu des
considérants qui précèdent et notamment du considérant 4 c) et d), le projet
routier litigieux, tel que soumis à l'enquête publique, ne peut être confirmé.
Le pourvoi formé le 17 janvier 1992 par Eric Garoyan et consorts contre la
décision du Service des routes et des autoroutes du 7 janvier 1992 est ainsi
admis. Il n'est dès lors pas besoin d'examiner si la décision du Département
des finances sur la déclaration d'intérêt public du projet était justifiée,
celle-ci devenant en effet sans objet; pour la bonne règle, cette décision doit
être annulée, conformément aux conclusions prises par les recourants Eric
Garoyan et consorts, alors que le recours de la Municipalité de Lonay ne peut
qu'être rejeté.
Il n'y a pas
lieu de mettre un émolument à la charge du constructeur qui en l'occurrence se
trouve être une collectivité publique agissant dans le cadre de ses tâches de
droit public, sans que ses intérêts pécuniaires ne soient en cause. La Commune
de Lonay, qui succombe, versera cependant aux recourants un montant de Fr.
1'500.-- à titre de dépens.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours formé le
17 janvier 1992 par Eric Garoyan et consorts est admis.
II. La décision rendue
le 7 janvier 1992 par le Département des travaux publics, de l'aménagement et
des transports, Service des routes et des autoroutes, est annulée.
III. Le recours formé le
2 février par Eric Garoyan et consorts est admis, dans la mesure où il est
recevable.
IV. Le recours formé le 4
février par la Municipalité de Lonay est rejeté.
V. La décision du
Département des Finances, du 14 janvier 1993, est annulée.
VI. Le présent arrêt est
rendu sans frais.
VII. La Commune de Lonay
est la débitrice des recourants Eric Garoyan, Bernard Brodard, Christian
Carrard, Patricia Blandenier et Jean-Claude Paquier solidairement entre eux,
d'un montant de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 3 novembre 1993
Au
nom du Tribunal administratif :
Le président : Le
greffier :
