canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 2 août 1993
sur le recours interjeté le 25 mai 1992 par Walter ZIMMERMANN , à Essertines-sur-Rolle, dont le conseil est l'avocat Benoît Bovay, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité d'ESSERTINES-SUR-ROLLE du 13 mai 1992 levant son opposition et délivrant à André Nicolier l'autorisation de transformer son bâtiment
Statuant dans sa séance du 14 janvier 1993,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
G. Dufour, assesseur
Greffier : Mlle A.-M. Steiner, sbt
constate en fait :
A. André Nicolier est propriétaire de la parcelle no 428 du cadastre de la Commune d'Essertines-sur-Rolle au lieu-dit "A Châtel". D'une surface totale de 553 mètres carrés, ce bien-fonds supporte une construction (no ECA 100) se divisant en trois parties: un bâtiment inhabité depuis fort longtemps, un hangar adjacent (côté ouest), ainsi qu'une annexee accolée à la façade nord du hangar; les façades est et ouest de la construction coïncident avec la limite de propriété. La parcelle no 428 jouxte à l'ouest la parcelle no 429, propriété de Walter Zimmermann, qui supporte trois bâtiments dont l'un (no ECA 98) est contigu au hangar. Le terrain présente une déclivité marquée (du nord au sud); de ce fait la partie nord du bâtiment autrefois habité est partiellement enterrée et l'avant-toit donnant sur la façade nord se situe à environ 1,30 mètre du terrain naturel seulement.
B. Les lieux sont colloqués en zone du village, régie plus particulièrement par le chapitre III du règlement communal sur le plan d'affectation et la police des constructions (RPE), adopté par le Conseil général dans sa séance du 29 novembre 1988 et approuvé par le Conseil d'Etat le 21 septembre 1990. La parcelle no 428 est par ailleurs frappée d'un alignement des constructions qui contourne la façade est du bâtiment (v. plan du 21 septembre 1990).
Au nord et au nord-est la parcelle empiète sur la forêt voisine et le bâtiment existant se situe à moins de dix mètres de la lisière.
C. Le 24 janvier 1992 André Nicolier a requis de la municipalité l'autorisation de démolir le hangar existant et de transformer le bâtiment autrefois habité en deux appartements duplex avec entrées séparées et aménagement de quatre places de stationnement. Le projet prévoit le percement de plusieurs ouvertures sur toutes les façades, ainsi qu'en toiture. L'entrée du logement se situant à l'ouest impliquerait la construction d'un escalier extérieur en façade nord. Selon les plans, une place de stationnement serait aménagée au nord du bâtiment à côté de l'escalier extérieur, une au sud et deux places côte à côte à l'ouest du bâtiment, à l'emplacement du hangar actuel.
L'enquête publique a eu lieu du 28 février au 18 mars 1992 et a suscité l'opposition de Walter Zimmermann.
Le 31 mars 1992, la Centrale des autorisations du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (CAMAC) a transmis sa "synthèse" à la municipalité. Il en résulte que le Service des forêts et de la faune a octroyé une dérogation à l'art. 12 a de la loi forestière vaudoise pour la transformation du bâtiment. S'agissant de la place de stationnement prévue au nord du bâtiment il a toutefois requis son déplacement dans la cour, en plus des deux places de parc prévues à la place du hangar à démolir. Le Service des eaux et de la protection de l'environnement a délivré, moyennant certaines conditions, l'autorisation spéciale requise pour la pompe à chaleur prévue au nord de la parcelle, en secteur A de protection des eaux souterraines.
Le 4 mai 1992, la municipalité a délivré le permis de construire requis par André Nicolier; le permis mentionne expressément les conditions requises par le Service des forêts. Le 13 mai 1992, la municipalité a signifié à Walter Zimmermann la levée de son opposition.
D. Walter Zimmermann a recouru contre cette décision le 25 mai 1992, concluant à son annulation. Ses arguments seront repris plus loin dans la mesure utile.
Le Service des forêts et de la faune s'est déterminé le 27 juillet 1992 et la municipalité le 13 août 1992. Ils concluent au rejet du recours; leur argumentation sera reprise plus loin dans la mesure nécessaire. Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 27 août 1992. Le constructeur s'est déterminé le 20 décembre 1992; il conclut implicitement au rejet du recours.
Le Tribunal administratif a tenu séance à Essertines-sur-Rolle le 14 janvier 1993. Il a entendu les parties et a procédé à une visite des lieux.
Considérant en droit :
a) Le droit de consulter le dossier est un élément du droit d'être entendu. Son étendue se détermine d'abord selon les dispositions cantonales de procédure. Dans le cas où le droit cantonal n'assure qu'une protection insuffisante de ce droit, ce sont les garanties minimales déduites de l'art. 4 de la Constitution fédérale par la jurisprudence fédérale qui s'appliquent. Consulter signifie prendre connaissance du dossier au siège de l'autorité, il n'y a aucun droit à emporter les pièces chez soi. Par contre, les parties doivent être autorisées à effectuer elles-mêmes des photocopies sur place contre paiement d'une taxe, pour autant que ces photocopies soient facilement réalisables. L'administration ne peut pas être astreinte à fournir une prestation disproportionnée (ATF 116 Ia 325; 108 Ia 5). En l'espèce, la municipalité n'a pas autorisé le recourant à faire des photocopies, alors que celles-ci auraient été facilement réalisables; elle a dès lors violé le droit d'être entendu de Walter Zimmermann.
b) Malgré la nature formelle de ce droit, sa violation peut être réparée dans le cadre de la procédure de recours, à condition que l'autorité de seconde instance possède le même pouvoir d'examen que la première (Pierre Moor, Droit administratif, volume II, p. 189-190, ATF 114 Ia 307 et références.). Cette jurisprudence se justifie en vertu du principe de l'économie de procédure, dans la mesure où l'on peut admettre que l'autorité intimée n'aurait de toute manière pas changé sa décision (ATF 100 Ib 1). Pour déterminer en l'occurrence si le Tribunal administratif, qui ne revoit en principe que la violation du droit, ainsi que l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA), a le même pouvoir d'examen que la municipalité, il faut examiner si les griefs soulevés à l'encontre du projet posent de pures questions juridiques ou s'ils impliquent l'exercice d'un pouvoir d'appréciation (ATF 116 Ia 94).
aa) Le recourant estime que le projet de transformation litigieux ne respecte pas la distance de dix mètres par rapport à la lisière de la forêt (art. 17 de la loi fédérale sur les forêts (LFo) et art. 12 a de la loi forestière cantonale). Savoir si une construction viole la distance minimale à la lisière de la forêt est une question de droit sur laquelle le pouvoir d'examen du Tribunal administratif n'est pas limité par l'art. 36 LJPA.
bb) Il en va de même sur le point de savoir si le projet respecte en soi la limite des constructions du 21 septembre 1990, ainsi que de la question de la conformité de la construction existante à la réglementation en vigueur, entraînant, le cas échéant, l'application des art. 80 et 82 LATC.
cc) Compte tenu de la décision du Service des forêts, la question des places de stationnement devra être revue par le constructeur et soumise à nouveau à la municipalité; elle n'entre par conséquent pas en considération ici.
dd) Le recourant relève que le système de pompe à chaleur envisagé (serpentins installées dans le sol au nord de la parcelle) serait susceptible de gêner le voisinage et de porter atteinte à l'environnement. Savoir si un système de pompe à chaleur est conforme à la législation sur la protection de l'environnement et au règlement sur l'utilisation des pompes à chaleur constitue une question de droit qui ne laisse aucun pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente; la pouvoir d'examen du tribunal n'est dès lors pas limité en la matière.
ee) Il en va de même pour l'application de l'art. 5 RPE qui soumet le maintien de l'ordre contigu à certaines conditions, non respectées selon le recourant.
Au cours de la procédure devant le Tribunal administratif, le recourant a eu largement l'occasion de consulter les plans litigieux et de se prononcer à leur sujet, tant par le biais d'un mémoire complémentaire qu'à l'occasion de l'audience. La violation de son droit d'être entendu a dès lors été réparée et ce moyen ne saurait justifier l'annulation de la décision attaquée.
Le recourant estime que les plans sont insuffisamment cotés. Sans doute n'indiquent-ils ni la hauteur au faîte, ni la hauteur à la corniche, ni la pente de la toiture. S'agissant toutefois de la transformation d'un bâtiment existant dont le gabarit n'est pas modifié, ces lacunes n'empêchent pas de se faire une idée précise des travaux envisagés et de leur conformité aux règles de police des constructions. Il est en particulier facile de se convaincre que le bâtiment respecte largement les art. 9 (hauteur à la corniche) et 13 RPE (pente des toitures); le recourant l'a du reste expressément admis lors de l'audience. Le grief tiré de l'insuffisance des plans mis à l'enquête n'est dès lors pas fondé.
Conformément aux art. 120 lit. c et d LATC et 12a de la loi forestière cantonale, les constructions en lisière de forêt sont subordonnées à une autorisation spéciale du Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce. Le Service de la forêt et de la faune dudit département a accordé cette autorisation le 31 mars 1992, à condition que la place de parc prévue dans cette bande soit déplacée. Une telle décision doit être communiquée aux opposants par l'intermédiaire de la municipalité, conformément aux art. 123 al. 3 et 116 LATC. Elle fait en principe l'objet d'une notification unique, avec la décision sur le permis de construire (ATF 116 Ib 175). Or en l'espèce l'autorisation spéciale du Service des forêts n'a pas été communiquée au recourant à l'occasion de la levée de son opposition (elle-même non motivée, en violation de l'art. 116 LATC). En l'absence de notification régulière la décision cantonale n'est pas entrée en force et n'est pas opposable au recourant. Le recours contre la décision municipale accordant le permis de construire doit dès lors être considéré comme dirigé aussi contre l'autorisation spéciale cantonale (AC 7529/7533, du 7 avril 1992, consid. 4).
Les irrégularités commises par la municipalité n'ont par ailleurs pas empêché le recourant de faire valoir ses moyens, aussi bien en ce qui concerne l'application de la loi forestière qu'en matière de police des constructions. Le recours ne saurait par conséquent être admis sur la seule base de l'absence de notification de l'autorisation cantonale.
b) Construit avant l'entrée en vigueur du RPE, le bâtiment litigieux bénéficie cependant d'une situation acquise méritant protection. Déduite de la garantie de la propriété (art. 22 ter Cst) et du principe de la non rétroactivité des lois, cette protection implique que, sous réserve de garanties plus étendues que les cantons sont libres d'assurer tout en respectant les exigences majeures de l'aménagement du territoire, de nouvelles dispositions restrictives ne peuvent être appliquées à des constructions autorisées selon l'ancien droit que si un intérêt public important l'exige et si le principe de la proportionnalité est respecté (RO 113 I a 119 et références). En droit vaudois cette question est réglée par les art. 80 LATC (bâtiments existants non conformes aux règles de la zone à bâtir) et 82 LATC (bâtiments frappés d'une limite des constructions ). L'art. 80 LATC autorise l'entretien et la réparation des bâtiments existants non conformes aux règles de la zone (al. 1), ainsi que leur transformation ou leur agrandissement, dans les limites des volumes existants, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte sensible au développement, au caractère ou à la destination de la zone et que les travaux n'aggravent pas l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage (al. 2). Les bâtiments en ruine ou inutilisables qui ne correspondent pas aux règles de la zone mentionnée à l'alinéa 1 ne peuvent être reconstruits (al. 3).
c) Le recourant soutient que les travaux envisagés ne répondent pas à la notion de transformation, mais doivent être qualifiés de reconstruction, prohibée par l'art. 80 al. 3 LATC.
La reconstruction se distingue de la transformation par l'ampleur des travaux entrepris. En substance, elle se caractérise par le remplacement d'éléments d'un ouvrage par d'autres éléments semblables, ne laissant subsister que quelques parties secondaires de l'ouvrage primitif. Bien qu'il ne soit pas décisif, le coût des travaux entrepris par rapport aux éléments qui subsistent constitue également un critère utile pour qualifier les travaux de transformation ou reconstruction (AC 91/261 du 29 octobre 1992 et références). En l'espèce, le bâtiment litigieux subirait certes des modifications importantes, étant donnée qu'il est inhabité depuis fort longtemps; plusieurs ouvertures sont prévues en façade et en toiture, les murs extérieurs seraient doublés et l'espace intérieur serait totalement restructuré. Cependant, les structures porteuses principales ainsi que la dalle du premier étage seraient maintenues. Dans ces conditions, la qualification de reconstruction doit être écartée; les travaux projetés répondent à la notion de transformation.
d) Reste à examiner si les travaux envisagés seraient conformes aux conditions posées par l'art. 80 al. 2 LATC.
Tendant à la création de deux logements dans un bâtiment colloqué en zone du village, sans modification du gabarit, le projet de transformation ne porterait pas atteinte au développement, au caractère ou à la destination de la zone. Il n'aggraverait pas non plus l'atteinte à la réglementation en vigueur, aucun agrandissement n'étant prévu. On ne saurait au surplus retenir une aggravation des inconvénients qui en résulteraient pour le voisinage; le fait que le bâtiment litigieux est resté inhabité pendant très longtemps ne confère pas un droit aux voisins d'empêcher la création de logements, par ailleurs réglementaires, impliquant certaines nuisances telles que bruits de comportement ou mouvements de véhicules.
e) Aux termes de l'art. 5 al. 2 RPE l'ordre contigu peut être maintenu ou créé entre un ou plusieurs bâtiments à condition qu'il y ait entente entre les voisins et que les constructions fassent l'objet d'un plan d'ensemble. Cette disposition ne permet cependant pas d'exiger, là où existe déjà une situation de contiguïté, que les travaux de transformation soient soumis à l'accord du voisin ou que les éléments de construction situés à moins de 4 m. de la limite soient démolis. Une telle contrainte contreviendrait à l'art. 80 al. 2 et 3 LATC, auquel le règlement communal ne peut pas déroger. En effet, la réglementation communale ne peut valablement apporter des restrictions au droit de propriété et notamment aux facultés de bâtir que si, entre autres conditions, elle repose sur une base légale suffisante, Or une telle base n'existe pas (sur cette question voir R. Didisheim, Le statut des ouvrages non réglementaires en droit vaudois, particulièrement dans les zones à bâtir, in RDAF, 1987, p. 397-398).
Le bâtiment existant se trouve à l'intérieur de la limite des constructions fixée par le plan du 21 septembre 1990 à l'exception de quelques marches d'escalier en façade est, appelées à disparaître selon le projet. Le seul élément nouveau qui empiéterait partiellement sur la limite de construction serait l'escalier donnant accès à l'un des appartements, au nord du bâtiment. Selon la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de construction, dont le Tribunal administratif n'entend pas s'écarter, un accès au domaine public ne saurait se concevoir sans emprunter, nécessairement, une partie de la zone qu'on aurait soustraite à la construction en faveur de ce même domaine public (RDAF 1986, p. 187; CCRC 7085, du 30 janvier 1992, Aeschlimann et consorts contre Saint-Cergue). L'escalier projeté est donc réglementaire au regard de l'alignement. Toutefois, tel qu'il est prévu, cet escalier, dont le niveau de la plate-forme supérieur se trouverait à moins de 1,50 m. au dessous de l'avant-toit, ne serait pas praticable. Il impliquerait en outre des terrassements sur le domaine public voisin, qui ne sont pas clairement figurés sur les plans et dont on ignore si la municipalité les autoriserait. Le projet devra donc être complété sur ce point.
Ledit escalier se situerait à moins de 10 m. de la lisière de la forêt. La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) est entrée en vigueur le 1er janvier 1993. Les dispositions concernant la distance par rapport à la forêt (art. 17 LFo) sont reprises pour l'essentiel de l'ordonnance du 1er octobre 1965 sur la police des forêts (OFor, art. 29), aujourd'hui abrogée. Les cantons restent notamment compétents pour fixer la distance minimale qui doit séparer les constructions et installations de la lisière de la forêt (art. 17 al. 2 LFo). En vertu de l'art. 12 a de la loi forestière cantonale du 5 juin 1979, les constructions à moins de 10 m. d'une lisière sont en principe interdites. Cependant, certains aménagements ne sont pas considérés comme des constructions au sens de cette disposition (art. 16 du règlement du 16 mai 1980 d'application de la loi forestière cantonale). Il s'agit notamment des routes (litt. a) et des constructions entièrement souterraines, pour autant que les arbres n'en souffrent pas (litt. d). L'escalier projeté constituerait un élément de construction formant une excavation dont seul le mur de soutènement dépasserait très légèrement le niveau du terrain naturel. Il peut être assimilé à un chemin d'accès ou à une construction souterraine. N'ayant aucun effet négatif sur la conservation, le traitement ou l'exploitation de la forêt voisine, il doit dès lors être considéré comme admissible dans la limite des 10 m. fixés par l'art 12 a de la loi forestière cantonale.
Quant aux autres transformations apportées au bâtiment, la législation forestière ne précise pas comment doivent être traités la transformation ou le changement d'affectation de constructions existantes implantées à moins de 10 m. d'une lisière. Le Tribunal fédéral a considéré que de telles constructions devaient rester au bénéfice de la situation acquise avant l'entrée en vigueur de la loi forestière cantonale, mais que cette situation ne saurait être aggravée (ATF non publié du 2 décembre 1981 en la cause M. Guigoz c/ Conseil d'Etat du canton de Vaud). Dans le cas particulier, les transformations envisagées n'aggraveraient pas la pression sur la forêt. En effet, à l'exception de la création d'une porte (liée à l'aménagement de l'escalier dont il a été question ci-dessus), aucune ouverture en toiture on en façade n'est prévue en du côté nord; en façade est, les ouvertures projetées ne donneraient pas sur la forêt, étant donné que le tracé de la lisière, qui se rapproche dans un premier temps en direction sud-est de la façade nord, dessine un angle sur la limite est de la parcelle et continue ensuite en direction nord-est, s'éloignant ainsi de plus en plus du bâtiment litigieux. Les transformations projetées sont par conséquent admissibles sous l'angle de la législation forestière.
Le Service des forêts et de la faune exige que la place de stationnement prévue au nord (côté forêt) soit déplacée dans la cour, à la place du hangar à démolir, en complément des deux places de parc projetées à cet endroit. Cette décision oblige le constructeur à revoir l'emplacement de ladite place, et le projet devra donc être modifié sur ce point.
Le Service des eaux et de la protection de l'environnement a délivré l'autorisation spéciale requise pour la pompe à chaleur à la condition que l'échangeur de chaleur ne soit pas installé à moins de deux mètres des bâtiments ou de la limite aux voisins et que l'échangeur de chaleur enterré se trouve au-dessus du niveau maximum de la nappe phréatique, mais au minimum à 0,80 mètre de profondeur. Ces exigences découlent du règlement cantonal du 25 août 1982 sur l'utilisation des pompes à chaleur (art. 7). Elles ne sont pas respectées en l'espèce. Le projet devra donc également être revu sur ce point. Si ce mode de chauffage est conservé, l'implantation des échangeurs de chaleur à proximité de la forêt devra obtenir l'accord du Service des forêts et de la faune.
Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission partielle du recours. Il se justifie de mettre à la charge du recourant, qui n'obtient que partiellement gain de cause, un émolument de justice de Fr. 1'800.--. Un émolument de justice de Fr. 600.-- est mis à la charge du constructeur qui versera en outre au recourant, à titre de dépens réduit, la somme de Fr. 300.--.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision de la Municipalité d'Essertines-sur-Rolle du 4 mai 1992 est réformée en ce sens que le permis de construire sollicité par M. André Nicolier pour les travaux de transformation sur sa parcelle no 428, mis à l'enquête du 28 février au 18 mars 1992, est accordé aux conditions suspensives suivantes :
a) l'accès à l'un des appartements, en façade nord du bâtiment, doit être réétudié de manière à le rendre praticable;
b) le plan des aménagements extérieurs doit être revu de manière à ce que les quatre places de parc se situent au sud et à l'ouest du bâtiment;
c) le système de chauffage doit être revu;
d) l'ensemble de ces modifications doit être autorisé après enquête publique complémentaire;
III. Un émolument de justice de Fr. 1'800.-- (mille huit cents francs) est mis à la charge du recourant.
IV. Un émolument de justice de Fr. 600.-- (six cents francs) est mis à la charge du constructeur qui versera en outre au recourant, à titre de dépens, la somme de Fr. 300.-- (trois cents francs).
mp/Lausanne, le 2 août 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux parties figurant sur l'avis d'envoi ci-joint.