canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 18 novembre 1993
sur le recours interjeté le 30 septembre 1992 par Gilbert et Ginette CAILLET , à Tannay, dont le conseil est l'avocat Jean-Michel Henny, 11, Place Saint-François, 1002 Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de TANNAY du 10 septembre 1992 autorisant a posteriori et sans enquête des travaux réalisés sans droit par Roland MEIGE .
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, président
A. Matthey, assesseur
P. Richard, assesseur
Greffière : Mlle V. Leemann, ad hoc
constate en fait :
A. Roland Meige est propriétaire, sur le territoire de la Commune de Tannay, au chemin des Molars, d'une parcelle de 1838 mètres carrés cadastrée sous no 107. Orienté en pente descendante du nord au sud, ce bien-fonds aux contours irréguliers est délimité au nord par la voie publique, à l'est par la parcelle no 276 (Maurice Meige), au sud par une petite rivière (Le Torry) et à l'ouest par la parcelle no 105 (Gilbert et Ginette Caillet).
B. Le territoire communal est soumis à un règlement sur le plan d'extension et la police des constructions (ci-après RPE) adopté par le Conseil communal dans sa séance du 29 juin 1982 et approuvé par le Conseil d'Etat le 4 mars 1983. A teneur du plan lié à ce règlement, les lieux font partie de la zone de villas A, plus particulièrement régie par les art. 24 à 34 RPE.
C. Le 26 juin 1985, Roland Meige a requis de la municipalité l'autorisation de construire une villa de deux niveaux sur son bien-fonds. Une pergola et un barbecue seraient également aménagés, côte à côte, au nord-ouest du bien-fonds, à proximité de la voie publique. Réalisée moyennant remblai du terrain et création de murs de soutènement de 1 mètre de hauteur en amont et à l'est, la base de la pergola dominerait de 0,90 mètre une dalle-terrasse bordée au nord par un mur contre lequel le barbecue serait installé; étant encore précisé que la dalle-terrasse et le pied de la façade nord du bâtiment seraient à niveau. Il résulte de la demande de permis de construire qu'une place de parc à l'air libre serait également aménagée. Mis à l'enquête du 2 au 12 août 1985, ce projet n'a suscité aucune opposition. Le 12 août, le voyer du 1er arrondissement a informé la municipalité qu'il n'avait pas d'objection à formuler à l'encontre du projet et qu'il lui laissait le soin d'appliquer les dispositions légales. Le 24 septembre 1985, la municipalité a octroyé le permis de construire sollicité. Les travaux ont été exécutés. Un permis d'habiter a été délivré au cours du mois d'août 1988.
Le 30 janvier 1992, agissant par l'intermédiaire de leur conseil, Gilbert et Ginette Caillet se sont plaints à la municipalité de ce que les aménagements extérieurs réalisés sur la parcelle no 107 n'étaient pas conformes aux plans ayant fait l'objet du permis de construire accordé le 24 septembre 1985, en ce sens qu'un parking avait été réalisé en lieu et place de la pergola figurée sur les plans d'enquête; ils priaient les autorités municipales d'exiger l'ouverture d'une enquête publique et, subsidiairement d'ordonner la démolition ou la modification des travaux réalisés sans droit, en application de l'art. 105 LATC. Le 26 mars, la municipalité s'est adressée à Roland Meige le priant de lui faire parvenir des plans de régularisation. Le 30 mars, Roland Meige a transmis à la municipalité copie des plans mis à l'enquête en 1985. Par courrier du 23 avril, muni des voies de droit, la municipalité a une nouvelle fois enjoint Roland Meige à lui fournir des plans de l'état existant; on tire l'extrait suivant de ce pli :
"Le plan que vous lui avez envoyé, soumis régulièrement à enquête publique prévoit bel et bien un accès avec stationnement de véhicules. En revanche, le plan de situation établi par le géomètre Grellet, le 1er juillet 1986, prévoit une pergola à cet endroit. La destination des lieux n'est donc pas très claire. Sauf cependant à faire preuve d'un formalisme excessif, l'on peut conjuguer les deux affectations; et prévoir en conséquence le stationnement de véhicules sous la pergola. En revanche, le stationnement que vous avez aménagé sur votre parcelle ne correspond ni au plan récemment envoyé ni au plan de situation. Il y a eu un aménagement dans les intervalles ne correspondant pas à ce qui était primitivement prévu.
La municipalité ne peut dans ses conditions que vous réitérer son invite à présenter dans les dix jours de nouveaux plans. Devra en outre lui être demandée, conformément aux dispositions de l'art. 37 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991, entrée en vigueur le 1er avril 1992, une autorisation spéciale, dès lors que cette dépendance se trouve à une distance de moins de trois mètres du bord de la chaussée. La Municipalité pourra, si elle en est requise, faire usage de l'art. 111 LATC; et en conséquence, vous faire bénéficier de la dispense d'enquête. Les travaux en effet n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol; ils ne sont en outre pas de nature à porter atteinte à l'environnement."
Roland Meige a interjeté recours contre cette décision (cause enregistrée sous no AC92/168) le 5 mai 1992. Au cours du mois d'août, il a néanmoins transmis à la municipalité un plan d'implantation de l'état existant. Le 25 août, le service technique intercommunal du district de Nyon a fait savoir à la municipalité qu'il avait constaté, lors d'une visite des lieux effectuée le 24 août, que les modifications apportées par rapport aux plans d'enquête - à savoir création d'un retour du mur de soutènement sur environ deux mètres à l'ouest; suppression de la pergola; création d'un barbecue rectangulaire au lieu de carré sur le mur ouest et non plus sur le mur nord; remblai du mur de soutènement d'environ 0,75 mètres - n'étaient, à l'exception peut-être du remblai, pas contraires à la réglementation communale. Le 7 septembre, la municipalité a informé son conseil qu'elle avait décidé, dans sa séance du 1er septembre, d'autoriser les travaux réalisés sans droit et de dispenser le constructeur d'ouvrir une enquête publique; elle priait son conseil de bien vouloir donner la suite qui convenait à cette affaire. Le 10 septembre, ce dernier a informé le Tribunal de la décision municipale; copie de ce courrier a été adressée au conseil des époux Caillet. Le 14 septembre, ce dernier a prié la municipalité de bien vouloir lui transmettre copie de la décision à laquelle se référait le courrier du 10 septembre; ce pli est resté sans réponse. Le 18 septembre, Roland Meige a retiré son recours. Le 6 octobre, le juge instructeur du Tribunal administratif a prié la municipalité ainsi que Roland Meige de bien vouloir lui indiquer s'ils souhaitaient que la procédure AC92/168 fasse l'objet d'un prononcé de classement réglant la question des frais et dépens immédiatement, ou au contraire qu'elle soit suspendue jusqu'à droit connu sur la procédure en cause ici; copie de ce courrier a été envoyée au conseil des recourants. Le 21 octobre, un prononcé de classement statuant sur le sort des frais et dépens a mis fin à la procédure no AC92/168.
D. Le 18 septembre, Gilbert et Ginette Caillet se sont pourvus contre la décision municipale du 10 septembre 1992, concluant, avec suite de frais et dépens, à sa nullité et subsidiairement à son annulation et à l'ouverture d'une enquête publique. En bref, ils invoquent la violation de l'art. 67 al. 1er de la loi sur les communes; font valoir que les conditions d'une dispense d'enquête ne sont pas réunies; jugent les remblais réalisés contraires à la règlementation communale; et incriminent l'absence d'octroi d'une autorisation spéciale au sens de l'art. 37 de la loi sur les routes. Dans le délai imparti à cet effet, les recourants ont versé une avance de frais de Fr. 1'000.--.
La municipalité a procédé le 5 novembre, concluant, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours. Le constructeur a fait part de ses déterminations le 6 novembre; il conclut également, avec suite de frais et dépens, au rejet du pourvoi.
Le Tribunal a tenu séance à Tannay, le 21 avril 1993, en présence des recourants, Gilbert et Ginette Caillet, assistés de l'avocat Jean-Michel Henny, d'un représentant de la municipalité, Jean Jaccoud, syndic, assisté de l'avocat Robert Liron, et du constructeur, Roland Meige, assisté de l'avocat Jacques Matile.
A cette occasion, Me Henny a fait la dictée suivante au procès-verbal :
"Les recourants apprennent ce jour que le recours enregistré sous référence AC 92/168 a été rayé du rôle par décision du 21 octobre 1992. Ils n'en ont pas été informés contrairement à ce que laissait entendre l'avis du TA du 6 octobre 1992. Ils déclarent par la présente recourir contre le dit prononcé de classement."
Me Matile s'est déterminé comme suit :
"Considérant que les époux Caillet n'ont pas participé à la procédure relative au recours AC92/168,
que suite à la nouvelle décision de la municipalité du 1er septembre 1992, le recourant Meige a retiré son recours AC92/168,
que la lettre du TA du 6 octobre 1992 dans le cadre de la procédure AC92/168 n'a trait qu'à la question des frais et dépens de cette procédure qui était devenue sans objet,
que le 6 octobre 1992, les recourants ont reçu l'avis du TA relatif à leur propre recours (AC92/359),
le constructeur conclut, avec suite de frais et dépens, au rejet du recours interjeté hors délai par les recourants Caillet, le dit recours faisant d'ailleurs double emploi avec celui qu'ils ont déposé le 30 septembre 1992."
Me Liron a pris position comme suit :
"La Municipalité, faisant siennes les considérations et les conclusions du constructeur d'une part et considérant d'autre part que la décision prise le 21 octobre 1992 par le juge instructeur du TA a trait exclusivement aux frais et dépens mis à la charge du recourant Meige, la cause au surplus étant vidée par le retrait du recours, constate que le recours interjeté aujourd'hui par les recourants Caillet ne leur est en réalité pas ouvert; elle conclut en conséquent à l'irrecevabilité de ce recours."
Les recourants Caillet ont signé leur déclaration de recours. Me Liron a produit des pièces.
A l'occasion de cette audience, le Tribunal a également procédé à une visite des lieux, en présence des parties et intéressés. Cette mesure d'instruction a permis de constater que deux places de parc, orientées en pente légèrement descendante à l'amont, ont été aménagées en bordure de la voie publique. En raison de la forte déclivité du terrain, un mur de soutènement de 1,15 mètres de hauteur, comportant un retour de 2,08 mètres de long à l'ouest, a été édifié; cet ouvrage, qui domine de 0,94 mètres le niveau du terrain naturel à l'angle ouest, est surmonté d'une couche de quelque 0,65 mètres de terre, recouverte de pavés-gazon formant parking. A l'audience, Roland Meige a affirmé que ces travaux auraient été terminés en 1989; quant à Gilbert Caillet, il a soutenu que le mur aurait été édifié bien avant le remblai formant parking, qui n'aurait été aménagé qu'au cours du printemps 1990. Aménagées à l'est de la dalle-parking, quelques marches d'escaliers, bordées par un mur de soutènement contre lequel un barbecue, un évier et une place de travail ont été installés, permettent d'accéder à la dalle-terrasse, couverte par une pergola de 2,70 mètres sur 5,40 mètres.
Considère en droit :
Aux termes de l'art. 36 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), le recourant peut invoquer la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation; la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents; l'inopportunité, si la loi spéciale le prévoit; le refus de statuer ou le retard important pris par une autorité.
A la lecture de cette disposition, force est de constater que le recours formé par les époux Caillet le 23 avril 1993 est manifestement irrecevable. On a vu que, suite à la décision municipale du 10 septembre 1992 autorisant a posteriori les travaux réalisés sans droit, Roland Meige a retiré son recours, la procédure l'opposant à la municipalité de Tannay étant devenue sans objet; une décision rayant la cause du rôle et statuent sur le sort des frais et dépens a été rendue le 21 octobre. Or le recours interjeté par Gilbert et Ginette Caillet ne porte en réalité que sur les motifs ayant donné lieu au retrait du recours et au prononcé de classement liquidant la procédure; motifs contre lesquels la voie du recours n'est pas ouverte. En effet, un prononcé de classement n'est pas susceptible de recours, sauf en ce qui concerne le sort des frais et dépens (art. 52 al. 4 LJPA). A cela s'ajoute que, l'eûssent-ils voulu, les époux Caillet n'avaient aucun moyen de s'opposer au retrait du recours, lequel met automatiquement fin à la procédure (art. 52 al. 1er LJPA). En définitive, il apparaît ainsi que leur recours doit être déclaré irrecevable, faute d'objet.
Il reste à examiner le sort des frais et dépens relatifs à ce pourvoi. Compte tenu des circonstances, l'équité commande de mettre un émolument de justice limité à Fr. 500.-- à la charge des recourants. Les recourants verseront également des dépens réduits à Fr. 200.-- à la Commune et au constructeur qui, sur ce point, ont obtenu gain de cause avec l'assistance d'un homme de loi.
b) La recevabilité du recours et la qualité pour agir des recourants, propriétaires voisins directement touchés par la destination et l'intégration de l'ouvrage litigieux, n'est en revanche pas contestable dans la mesure où ils incriminent la décision municipale du 10 septembre 1992, qui selon eux serait contraire à la loi D'ailleurs, personne n'a prétendu le contraire.
Il est vrai que, du point de vue formel, il eût fallu que la municipalité adresse elle-même une décision conforme aux exigences de l'art. 67 de la loi sur les Communes. Il n'en demeure pas moins qu'un extrait du procès-verbal rédigé à l'occasion de la séance de la municipalité du 1er septembre 1992 atteste de la prise d'une décision dans le sens de celle transmise par le conseil de la municipalité le 10 septembre, à la demande expresse de celle-ci. Certes, la décision dont les recourants ont reçu copie ne mentionnait pas les voies et délais de recours; cependant cette lacune n'a pas porté préjudice aux recourants qui ont néanmoins interjeté recours en la forme et en temps utiles; au demeurant, l'indication des voies de droit constitue une prescription d'ordre, dont le défaut n'est pas de nature à invalider la décision (voir dans ce sens, Poudret/Sandoz, commentaire de l'OJ, no 2.7 ad art. 35 OJF, vol. 1 p. 247). Dans ces conditions, se serait faire preuve d'un formalisme véritablement excessif que de déclarer la décision du 10 septembre 1992 nulle et non avenue.
a) L'art. 103 LATC dispose qu'aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. De manière générale, de tels travaux doivent être soumis à une enquête publique, conformément à l'art. 109 LATC. Aux termes de l'art. 111 LATC, la municipalité peut cependant dispenser de l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la nature ou le volume des eaux à traiter.
Personne ne conteste que les aménagements litigieux soient soumis à autorisation; au demeurant, la municipalité a décidé de les autoriser a posteriori. Pouvait-elle cependant les dispenser de l'enquête publique ?
Cette question appelle une réponse négative. D'une part, les travaux effectués sans droit ont notamment consisté, on l'a vu, à créer un retour de mur sur environ 2 mètres à l'ouest et à aménager un remblai de quelque 0,65 mètre sur le mur de soutènement, qui ainsi, ont modifié de façon sensible la topographie des lieux et ne sauraient, contrairement à ce que soutiennent la municipalité et le constructeur, être qualifiés de modifications mineures. D'autre part, le fait d'aménager deux places de parc dont l'accès est en limite de propriété alors que la demande de permis de construire n'en mentionnait qu'une, que l'on situe d'ailleurs avec peine sur les plans très lacunaires ayant fait l'objet du permis de construire octroyé en 1985, aurait dû faire l'objet d'une enquête, ne serait-ce qu'en raison des problèmes liés à l'accès et aux nuisances pour le voisinage (RDAF 1974, p. 222; arrêt AC92/146 du 20 avril 1993). C'est donc à double-titre que l'ouverture d'une enquête publique aurait dû être ordonnée. A cela s'ajoute que l'art. 111 LATC, qui fixe les conditions de la dispense d'enquête, constitue une exception à la règle de la publicité des requêtes d'autorisation de construire posée à l'art. 109 LATC, en sorte qu'il doit être appliqué restrictivement comme toute disposition dérogatoire.
Certes, compte tenu de la topographie relativement accidentée et déclive du bien-fonds, c'est à juste titre que les recourants ont critiqué les plans très lacunaires produits en 1985 ainsi d'ailleurs qu'en 1992. En effet, ceux-ci ne comportent aucune référence altimétrique et ne figurent pas les niveaux du terrain naturel et aménagé en violation de l'art. 69 al. 1er ch. 3 RATC, en sorte qu'il est difficile de se prononcer sur la réglementarité des travaux réalisés sans droit; et ce, au regard tout particulièrement de l'art. 62 RPE, qui limite les mouvements de terre à plus ou moins un mètre du niveau du terrain naturel. Cependant, exiger aujourd'hui la production d'un dossier de plans conforme aux réquisitions de l'art. 69 RATC en vue de l'ouverture d'une enquête publique, n'aurait guère de sens.
En contestant la décision de la municipalité de Tannay qui autorise les travaux réalisés sans droit, les recourants cherchent implicitement à faire usage de l'art. 130 LATC - d'ailleurs évoqué dans le cadre de leur intervention auprès de la municipalité, le 30 janvier 1992 - qui permet d'exiger la suppression ou la modification des travaux non conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Or, l'existence d'une infraction n'impose pas absolument et toujours la démolition immédiate que l'autorité n'ordonne qu'en usant de son pouvoir d'appréciation, selon les circonstances de chaque cas et eu égard notamment aux principes de la proportionnalité des mesures administratives et de la bonne foi.
En l'espèce, à supposer que les travaux réalisés sans droit ne soient pas réglementaires - ce qui n'est nullement démontré - le fait est qu'ils existent depuis trois voire quatre ans au vu et au su de tout un chacun et que, depuis leur édification et jusqu'en 1992, les époux Caillet ne sont jamais intervenus auprès des autorités pour remettre cette situation en cause. Or, il est de jurisprudence constante, sous l'ancien droit comme à la lumière de la LATC du 4 décembre 1985, que le tiers qui entend mettre en cause un état de fait prétendument irrégulier doit agir avec diligence et inviter dès que possible la municipalité à se prononcer ou, à défaut, saisir l'autorité de recours. Si parfois la mesure de la diligence requise mérite quelques nuances, on ne saurait en tout cas admettre que des voisins immédiats, comme en l'espèce, agissent valablement après une aussi longue période de passivité. Par exemple, la Commission cantonale de recours en matière de constructions n'a pas admis que soit remise en cause la construction d'un bûcher plus de deux ans après (cf. CCR no 3953, du 8 octobre 1982). Le voisin qui proteste contre l'exécution d'un ouvrage édifié sans autorisation (ou en violation d'une autorisation) agit contrairement à la bonne foi lorsqu'il a laissé faire sans intervenir auprès de l'autorité (cf. CCR no 4672, du 24 mai 1985; RDAF 1978 p. 121-122; 1973 p. 220)). Comme il l'a déjà jugé, s'agissant d'une pergola existant depuis plus de dix ans (cf. AC7412, du 30 avril 1992), le Tribunal administratif ne voit pas de motif de s'écarter de cette jurisprudence.
Ainsi, dans le cadre de la pesée des intérêts qu'implique le principe de la proportionnalité, la possibilité de supprimer ou de modifier, même aisément, l'ouvrage comme aussi les quelques inconvénients que celui-ci est de nature à occasionner doivent ici s'effacer devant les impératifs de la sécurité du droit, qui commandent de fixer aux facultés d'intervention une limite dans le temps, faute de quoi il n'existerait guère de moyens pour parer aux excès possibles (cf CCR no 3953 déjà cité; AC 7412 déjà cité). A cela s'ajoute que l'intérêt public, et plus particulièrement l'esthétique du quartier, n'aurait guère à souffrir d'une éventuelle violation de l'art. 62 RPE. De plus, au regard de la question du préjudice au voisinage, une telle infraction n'aurait pas non plus pour effet d'occasionner des inconvénients appréciables pour les recourants. Au demeurant, si tant est que l'ouvrage litigieux les ait sérieusement incommodés, ils n'auraient sans aucun doute pas attendu des années avant d'agir, mais seraient intervenus sans délai auprès de l'autorité. Enfin, en l'état, les places de stationnement litigieuses ne sont pas de nature à exposer les usagers de la voie publique à des inconvénients ou des dangers excessifs, notamment par une diminution de la visibilité, en sorte que la municipalité n'a manifestement pas outrepassé son pouvoir d'appréciation en autorisant le maintien de cet aménagement conformément à l'art. 39 LR, et non 37 LR comme le prétendent les recourants. En effet, cette dernière disposition ne s'applique qu'aux dépendances de peu d'importance au sens étroit, définies à l'art. 39 al. 2 RATC; les installations qui sont assimilées à ces dernières par l'art. 39 al. 3 RATC sont quant à elles régies par l'art. 39 LR (voir bulletin du Grand Conseil, Automne 1991, p. 753). Dans ces circonstances, le Tribunal est d'avis que le maintien du statu quo s'impose ici. Semblable conclusion répond en outre au principe de la bonne foi, selon lequel l'autorité ne saurait intervenir après avoir toléré pendant des années le vice dont est entaché une construction, alors que l'irrégularité lui était connue ou n'aurait pu lui échapper si elle avait fait preuve de l'attention commandée par les circonstances (cf ATF 107 Ia 121; 105 Ib 265; voir aussi C. Rouiller, La protection de l'individu contre l'arbitraire de l'Etat, 1987, fasc. 3 p. 340-341).
Le Tribunal tient à préciser qu'il ne s'agit ici que d'une décision d'espèce, et les parties se méprendraient en lui conférant une portée trop large. Ainsi le constructeur ferait-il fausse route en se prévalant du présent prononcé pour procéder sur sa propriété à d'autres aménagements à l'insu de l'autorité. Quant à la municipalité, elle aurait tort de renoncer, à l'avenir, à exiger de ses administrés une stricte application des règles de la police des constructions.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. a) Le recours du 21 avril 1993 est irrecevable.
b) Un émolument de justice de Fr. 500.-- (cinq cents francs) est mis à la charge des recourants Gilbert et Ginette Caillet, solidairement entre eux.
c) Gilbert et Ginette Caillet sont les débiteurs solidaires de la Commune de Tannay de la somme de Fr. 200.-- (deux cents francs), à titre de dépens.
d) Gilbert et Ginette Caillet sont les débiteurs solidaires du constructeur Roland Meige de la somme de Fr. 200.-- (deux cents francs), à titre de dépens.
II. a) Le recours du 30 septembre 1992 est rejeté.
b) Un émolument de justice de Fr. 1'000.-- (mille francs) est mis à la charge des recourants Gilbert et Ginette Caillet, solidairement entre eux.
c) Gilbert et Ginette Caillet sont les débiteurs solidaires de la Commune de Tannay de la somme de Fr. 400.-- (quatre cents francs), à titre de dépens.
d) Gilbert et Ginette Caillet sont les débiteurs solidaires du constructeur Roland Meige de la somme de Fr. 400.-- (quatre cents francs), à titre de dépens.
mp/Lausanne, le 18 novembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : La greffière :
Le présent arrêt est communiqué aux parties figurant sur l'avis d'envoi ci-joint.