canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 16 décembre 1993
sur le recours interjeté par Jean-Louis et Denise CHAPALAY , à Bex,
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports , Service de l'aménagement du territoire, du 6 octobre 1992, leur refusant l'autorisation de réaliser une construction (annexe) comprenant un garage et un local de service.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. J.-A. Wyss, juge
G. Dufour, assesseur
J.-J. Boy de la Tour, assesseur
Greffier : M. J.-C. Perroud, sbt
constate en fait :
A. Jean-Louis Chapalay, officier de police de profession, et son épouse Denise sont propriétaires de la parcelle no 3347 du cadastre de la Commune de Bex, sise au lieu-dit "Au Creux de la Lanche", sur laquelle ils ont érigé, au début des années 70, un chalet d'une surface au sol de 56 mètres carrés. Actuellement cette construction est utilisée comme résidence secondaire, mais les époux Chapalay souhaitent venir y résider à demeure dans à peu près cinq ans, soit lorsque Jean-Louis Chapalay aura pris sa retraite. A côté de son activité professionnelle principale, Jean-Louis Chapalay s'occupe de quelque 1'200 mètres carrés de vignes dont il vinifie lui-même la récolte (500 bouteilles); à cet effet, il utilise deux des trois locaux situés au sous-sol de son chalet.
Depuis l'entrée en vigueur du plan d'extension communal et de son règlement (intitulé : "Règlement du plan d'extension communal et de la police des constructions", abrégé ci-après : règlement communal ou RPE), approuvé par le Conseil d'Etat le 9 octobre 1985, la parcelle précitée est classée en zone de montagne, régie plus particulièrement par les art. 166 à 175 RPE.
B. Au début de l'année 1989, Jean-Louis Chapalay avait présenté aux autorités compétentes un projet d'"agrandissement" de son chalet. Il s'agissait en fait d'accoler au bâtiment initial, contre la façade nord, une seconde construction coiffée d'un toit à deux pans, d'un gabarit et d'un aspect assez semblables au chalet original (v. plans produits par la municipalité). Le bâtiment projeté, d'une surface au sol de 42 mètres carrés (7 mètres x 6), aurait accueilli un "local de service" au niveau inférieur (rez) et deux chambres au niveau supérieur. Saisi de ce projet, le Service de l'aménagement du territoire (SAT) l'avait jugé trop volumineux après s'être rendu sur les lieux le 1er février 1989. En revanche, il s'était déclaré prêt à entrer en matière sur un "agrandissement" réduit du chalet en utilisant le volume défini par le prolongement de son pan de toiture nord. Selon les tracés correctifs dessinés sur les plans initiaux, l'extension au sujet de laquelle l'autorité cantonale serait entrée en matière aurait permis de réaliser, au niveau inférieur, un local de service de 4 mètres de largeur sur 6 mètres de profondeur et, au niveau supérieur, une chambre de 4 mètres sur 4. La lettre adressée à ce sujet le 13 février 1989 par le SAT à la Municipalité de Bex avait la teneur suivante:
"Suite à notre visite sur place du 1er février 1989, en compagnie de M. Bulliard, municipal et de M. Maendly, technicien communal, nous confirmons au requérant que nous pourrions entrer en matière pour un agrandissement de 4 m. x 4 m., tel que représenté en jaune sur les plans annexés.
Nous précisons toutefois que nous ne nous déterminerons sur la délivrance de l'autorisation préalable que sur la base d'un dossier complet de mise à l'enquête publique."
Jean-Louis et Denise Chapalay n'ont pas donné suite à la proposition du SAT, jugeant semble-t-il cette solution trop onéreuse.
C. En 1992, Jean-Louis et Denise Chapalay ont élaboré un nouveau projet de réalisation d'un "garage" et "local de service", qui, selon les plans, correspond exactement, quant à ses dimensions et à son implantation, au niveau inférieur (intitulé "local de service") du projet de 1989. D'une hauteur maximale de 2,80 mètres et d'une profondeur de 7 mètres, la construction envisagée ne serait que très partiellement visible, du fait qu'elle s'enfoncerait dans un talus en forte pente (v. coupe produite par les époux Chapalay à l'audience).
Ce projet a fait l'objet d'une enquête publique du 11 septembre au 1er octobre 1992. Saisi en sa qualité d'autorité compétente à teneur de l'art. 81 LATC, le SAT a refusé de délivrer l'autorisation spéciale nécessaire. Sa décision a été communiquée le 6 octobre 1992 par la CAMAC à la municipalité de Bex qui l'a transmise aux intéressés.
D. Jean-Louis et Denise Chapalay ont déféré cette décision au Tribunal administratif par lettre motivée du 16 octobre 1992. Pour l'essentiel, ils se prévalent des "garanties" données par le SAT en 1989, ils mettent en évidence le faible impact du local projeté sur le paysage, vu qu'il serait partiellement enterré, et relèvent que les autres conditions fixées par les Services de l'Etat (notamment raccordement de la conduite des eaux usées au collecteur communal) seraient respectées.
Jean-Louis et Denise Chapalay ont déposé des observations complémentaires par lettre du 3 novembre 1992, dans laquelle ils allèguent notamment n'avoir pas été informés en son temps du classement de leur parcelle no 3347 en zone de montagne.
Par lettre du 25 novembre 1992, la Municipalité de Bex s'est prononcée en faveur du projet.
Le SAT s'est déterminé par pli 27 novembre 1992, proposant le rejet du recours en se fondant tant sur la réglementation communale (art. 166, 167 et 170 RPE) que sur la législation fédérale sur l'aménagement du territoire (art. 22 et 24 LAT) et ses dispositions cantonales d'application (art. 81 LATC).
E. Le Tribunal administratif a tenu séance le 11 janvier 1993, à Bex, en présence des parties et intéressés. A cette occasion, il a procédé à une inspection locale.
Les recourants, ainsi que les représentants du SAT et de la municipalité ont été entendus dans leurs explications, arguments et conclusions.
Le tribunal a délibéré à huis clos et notifié un dispositif le 25 mars 1993.
Considérant en droit :
L'art. 36 de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire (LCAT), en vigueur au moment des faits, n'exigeait pas un avis personnel aux propriétaires touchés en cas de mise à l'enquête de restrictions au droit de bâtir prévues dans les règlements généraux sur la police des constructions ou sur les plans d'extension et s'appliquant à l'ensemble d'un territoire communal ou à des fractions importantes de celui-ci (al. 2); l'affichage au pilier public communal, cumulé avec l'insertion dans la Feuille des avis officiels (FAO) et dans un journal local au moins suffisaient (al. 1). Ce système a été reconduit par la LATC (art. 57), entrée vigueur le 1er janvier 1987. Le Tribunal fédéral ne l'a pas trouvé contraire à l'art. 4 de la Constitution fédérale, puisqu'il a estimé que cette disposition n'impose pas de renseigner personnellement les propriétaires fonciers en cas de révision totale de la loi sur les constructions et du plan de zones, considérant qu'il appartient aux propriétaires n'habitant pas dans la commune de prendre les dispositions nécessaires, au besoin en mandatant une personne sur place, pour être informés au sujet de l'évolution de la situation juridique de leur bien-fonds (ATF 106 Ia 312 s., consid. 1a).
En l'espèce, rien ne permet de penser que le plan de zones communal et son règlement d'application (RPE) n'ont pas été mis à l'enquête publique conformément aux exigences de l'art. 36 LCAT; d'ailleurs, les recourants ne le prétendent pas, se plaignant uniquement de n'avoir pas été avisés personnellement.
Ce moyen doit par conséquent être écarté.
Les recourants invoquent le droit à la protection de la bonne foi en se fondant sur la lettre du SAT du 13 février 1989. C'est à tort et à un double titre. En premier lieu parce que dans cette lettre, le service intimé a précisé qu'il entrerait en matière sur un projet réduit aussi bien en ce qui concerne le niveau inférieur que le niveau supérieur; il s'est expressément référé aux corrections dessinées sur les plans qui lui étaient soumis, dont il ressort notamment que le "local de service" aurait dû être réduit dans une notable mesure (de 6 mètres x 7 à environ 4 mètres x 6). L'emprise du local incriminé étant nettement supérieure (42 m2 en lieu et place de quelque 24 m2) à celle du local envisagé en 1989, l'une des conditions du droit à la protection de la bonne foi, qui consiste dans l'identité entre l'objet visé par la promesse et l'objet projeté, fait défaut. En second lieu, il apparaît douteux qu'on puisse interpréter la lettre précitée comme une véritable promesse, dans la mesure où le SAT a pris la peine de préciser expressément qu'il se déterminerait sur la l'octroi de l'autorisation seulement sur la base d'un dossier complet de mise à l'enquête publique. Les recourants pouvaient donc aisément comprendre que l'"entrée en matière" évoquée était assortie de réserves.
Ainsi que cela ressort de l'art. 166 RPE, la zone de montagne est par principe inconstructrible. Elle doit donc être assimilée à une zone agricole au sens de l'art. 16 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT). Les possibilités de construire dans cette zone sont régies par les art. 22 et 24 LAT.
a) Au terme de l'art. 22 al. 2 let. a LAT, une autorisation de construire est délivrée si l'ouvrage est conforme à l'affectation de la zone. Cette condition n'est manifestement pas réalisée en l'espèce. L'ouvrage projeté (garage, local de service) n'est en effet pas destiné à satisfaire les besoins d'une exploitation agricole ou sylvicole (v. art. 166 al. 1, 170 et 171 RPE), pas plus qu'il n'a pour but d'héberger un agriculteur ou son personnel (art. 166 al. 2 RPE). Jean-Louis Chapalay a expliqué que le local projeté aurait un lien avec la culture du sol dans la mesure où il l'utiliserait, du moins partiellement, pour l'exploitation des quelque 1'200 mètres carrés de vigne qu'il cultive. Cette activité a toutefois un caractère nettement accessoire et ne peut, selon la jurisprudence, être prise en compte (v. notamment ATF du 4 décembre 1992 dans la cause Etat de Vaud c/ Municipalité de Lutry et dame Maurer, dans lequel le Tribunal fédéral a considéré que la culture d'une vigne couvrant une surface de 1'645 mètres carrés constituait une activité ayant un "caractère accessoire patent" (consid. 2a). Il résulte en effet de l'art. 16 LAT que des installations utiles à la production végétale du sol ne sont pas considérées comme conformes à l'affectation de la zone agricole si la production végétale se révèle secondaire; il en va de même lorsque la culture du sol ne représente pas pour l'intéressé une activité économique, mais seulement un délassement (v. DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, 1981, ad art. 16, p. 212; RO 111 Ib 216).
b) Dans ces conditions, une éventuelle autorisation ne peut être octroyée que dans le cadre du régime d'exception institué par l'art. 24 LAT. Selon l'al. 1 de cette disposition, une autorisation pour une construction nouvelle ne peut être donnée que si l'implantation de la construction hors de la zone à bâtir est imposée par sa destination. Quant à l'al. 2, qui régit les constructions ou installations existantes, il prévoit que le droit cantonal peut autoriser leur rénovation, leur transformation partielle ou leur reconstruction pour autant que ces travaux soient compatibles avec les exigences majeures de l'aménagement du territoire. Le législateur vaudois a fait usage de cette compétence en adoptant l'art. 81 al. 4 LATC dont la première phrase a une teneur similaire à l'art. 24 al. 2 LAT. La seconde phrase de l'art. 81 al. 4 LATC définit la transformation partielle en précisant qu'elle "ne comporte que des modifications intérieures, des agrandissements ou des changements de destination d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction et qu'il n'en résulte pas d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement".
Théoriquement, dans le cas particulier, il conviendrait de définir d'abord si le projet constitue une construction nouvelle ou un agrandissement. Il n'est cependant pas nécessaire de trancher cette question car, comme on le verra ci-dessous, dans les deux hypothèses, l'autorisation doit être refusée. On relèvera seulement que dans un prononcé no 4419 du 18 avril 1984, publié en résumé in RDAF 1986, p. 209, la Commission cantonale de recours en matière de constructions (CCRC) avait jugé que la construction d'un ouvrage accolé à un bâtiment existant devait être considérée comme une construction nouvelle et non comme un agrandissement, dans la mesure où elle constituait une construction autonome à tous égards. La CCRC avait relevé qu'extérieurement l'ouvrage projeté donnait l'impression d'un bâtiment indépendant et qu'il en allait de même sur le plan fonctionnel, puisque, abstraction faite d'une chaufferie commune, il aurait constitué un appartement entièrement indépendant. En l'espèce, la "séparation" est moins nette : certes, le local projeté n'aurait pas de liaison interne avec le chalet, mais en revanche il présenterait un lien fonctionnel avec celui-ci puisque les recourants l'utiliseraient comme garage et local de service; d'ailleurs, si l'on devait le qualifier sous l'angle de la police des constructions, on penserait sans doute à une dépendance.
aa) Envisagé comme un agrandissement du chalet préexistant, le projet litigieux devrait être refusé, car il augmenterait sa surface de manière excessive, la faisant passer de 56 mètres carrés à 98 mètres carrés. En effet, ne peut être considéré comme partiel qu'un agrandissement d'importance réduite par rapport à l'ensemble de la construction; il doit être minime ou peu important (Jean-Michel Henny, Rénovations, transformation et reconstruction d'installations ou de constructions hors de la zone à bâtir, in RDAF 1988, p. 377 ss, spéc. p. 384). De manière générale, la jurisprudence n'a jamais admis des agrandissements dépassant une proportion d'un tier de la surface existante; elle a souvent été plus sévère pour tenir compte également de l'augmentation de volume, ainsi que des autres facteurs à prendre en considération selon les art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC (aspect architectural, exigences majeures de l'aménagement du territoire; v. les nombreux exemples mentionnés dans l'article susmentionné, p. 384 ss). C'est donc à tort que les recourants pensent pouvoir ériger un local de service aussi important que celui envisagé en 1989 du fait qu'ils ont renoncé à une construction sur deux niveaux.
bb) Envisagé comme une construction nouvelle, l'ouvrage projeté devrait également être prohibé. En effet, à teneur de l'art. 24 al. 1 LAT (v. également art. 81 al. 2 LATC), une autorisation exceptionnelle de bâtir pour une construction nouvelle ne peut être délivrée que si l'implantation hors de la zone à bâtir est imposée par la destination du bâtiment et si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose. Pour qu'une construction soit imposée par sa destination, il faut toujours que des raisons objectives - techniques, économiques ou découlant de la configuration du sol - justifient sa réalisation à l'endroit prévu (ATF 116 Ib 230 consid. 3a, 115 Ib 299 consid. 3a, et les arrêts cités). Ces conditions ne sont manifestement pas remplies en l'espèce. Aucun intérêt public ne justifie la construction dans la zone agricole du garage/local de service projeté par les recourants.
Pour ces motifs, le recours doit être rejeté.
A l'inverse, il est certain que la réglementation communale ne saurait être plus large que la législation fédérale et cantonale. C'est donc à tort que la municipalité prétend autoriser à titre de dépendance (art. 225 RPE) la construction incriminée, et cela même si l'art. 249 RPE exige en règle générale la réalisation de deux places de stationnement par logement. D'ailleurs, l'art. 171 RPE relatif à la zone de montagne résout cette question puisqu'il exclut expressément l'aménagement de "dépendances diverses" qui ne seraient pas imposées par l'exploitation de l'agriculture ou de la sylviculture.
En application de l'art. 55 LJPA, il sied de mettre un émolument de justice à la charge des recourants qui succombent.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'600.-- (mille six cents francs) est mis à la charge des recourants Jean-Louis et Denise Chapalay, solidairement entre eux.
mp/Lausanne, le 16 décembre 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : Le greffier :
Le présent arrêt est notifié aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint.
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).