canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 12 juillet 1993
sur le recours interjeté le 26 octobre 1992 par Edouard GALLEY et Louis TAPERNOUX , représentés par l'avocat Philippe-Edouard Journot, à Lausanne,
contre
la décision de la Municipalité de Lausanne , du 14 octobre 1992, leur signifiant la péremption du permis de construire délivré le 15 mars 1990 et l'annulation du permis complémentaire accordé le 30 avril 1992.
Statuant à huis clos, dans sa séance du 29 avril 1993,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Brandt, président
P. Blondel, assesseur
A. Matthey, assesseur
Greffier : A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. Edouard Galley et Louis Tapernoux (ci-après : les constructeurs) sont propriétaires de la parcelle No 6611 du cadastre de la commune de Lausanne. Ce bien-fonds, situé à la limite de la commune de Pully, est inclus dans le périmètre du plan d'extension partiel no 631 adopté par le Conseil communal le 11 novembre 1986 et approuvé par le Conseil d'Etat le 9 mars 1987.
Le 8 avril 1988, les constructeurs ont obtenus l'autorisation de démolir les bâtiments existant sur leur parcelle. Ce permis a été prolongé le 18 avril 1989. Ces travaux ont été exécutés.
Du 24 novembre au 14 décembre 1989, les constructeurs ont soumis à l'enquête publique un projet relatif à la construction de deux groupes d'immeubles d'habitations totalisant 5 éléments (A, B, C et D, E) avec un garage enterré pour 48 voitures. Le permis de construire leur a été accordé le 15 mars 1990. Du 24 juillet au 13 août 1990, le projet a fait l'objet d'une enquête publique complémentaire relative à des aménagements extérieurs et à la création de canaux de cheminées en façade sud-est du bâtiment C. Le permis de construire a été accordé le 8 octobre 1990.
Le permis de construire du 15 mars 1990 a été prolongé jusqu'au 15 mars 1992 par décision municipale du 21 février 1991.
Bien qu'ayant obtenu les crédits de construction, les constructeurs ne sont pas parvenus à vendre sur plans les bâtiments projetés. Ils ont donc sollicité dès 1992 l'octroi de l'aide fédérale. Pour répondre aux exigences de la législation concernant l'encouragement à la construction de logements, ils ont été contraints de modifier la dimension des appartements. Les plans modifiés ont été soumis à la municipalité le 12 mars 1992. Le 18 mars 1992, cette autorité leur a fait savoir que les travaux ne pouvaient commencer avant que l'autorisation sollicitée soit accordée. Le 26 mars 1992, les constructeurs ont informé la municipalité que les travaux avaient commencé et qu'ils seraient suspendus jusqu'à droit connu sur l'autorisation complémentaire relative aux modifications intérieures. Par lettre du 9 avril 1992, la municipalité a mis en demeure les constructeurs de commencer les travaux dans les termes suivants :
"En réponse à votre courrier du 26 mars dernier, nous vous informons que nous vous autorisons exceptionnellement à suspendre les travaux en cours jusqu'à droit connu sur l'autorisation complémentaire que vous avez récemment sollicitée.
Toutefois, la validité de cette autorisation est limitée à 15 jours dès la date de l'autorisation complémentaire demandée. Passé ce délai, nous considérerons le permis de construire comme échu. En effet, les travaux de démolition engagés ne sont pas suffisants en regard de l'ampleur totale du chantier pour prétendre que l'opération ait commencé (article 118 de la Loi sur l'aménagement du territoire et les constructions, annotation 1, 2 du droit vaudois de la construction, édition 1987)."
Les modifications annoncées le 12 mars 1992 ont été autorisées sans enquête publique complémentaire le 30 avril 1992.
Le 16 septembre 1992, à la suite d'un contrôle au cours duquel elle a constaté que les travaux n'avaient pas commencé à l'échéance prévue, la municipalité a informé les constructeurs qu'elle considérait que le permis de construire du 15 mars 1990 était périmé, cette péremption entraînant l'annulation de celui octroyé le 30 avril 1992. La municipalité a confirmé sa position le 14 octobre 1992.
B. Edouard Galley et Louis Tapernoux ont recouru contre cette décision le 26 octobre 1992. Concluant à l'annulation de la décision attaquée, ils exposent que la procédure d'octroi de l'aide fédérale a impliqué une modification des plans initiaux et ne leur a pas permis de commencer à temps les travaux.
Dans ses déterminations du 18 janvier 1993, la municipalité a conclu au rejet du recours.
C. Le Tribunal administratif a tenu séance en présence des parties le 29 avril 1993.
Les recourants ont exposé qu'ils avaient obtenu la promesse d'aide fédérale le 25 janvier 1993. Ils ont également fait valoir qu'ils ne pouvaient commencer les travaux avant d'obtenir cette décision.
Considère en droit :
a) La limitation dans le temps du permis de construire répond au principe de la clarté des relations juridiques (Erich Zimmerlin, Baugesetz Kantons Aargau, 2e éd, p. 384). D'une part un permis de construire ne saurait faire échec à une modification législative au-delà d'une certaine durée; d'autre part, les voisins ont un intérêt légitime à savoir que la validité du permis est limitée et que, à défaut d'un début des travaux dans un certain délai, ceux-ci ne pourront être réalisés à moins d'une nouvelle demande de permis (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 222).
b) Il n'est pas contesté dans le cas particulier, qu'outre les travaux de démolition, aucun travail de construction n'a été entrepris. Les recourants font cependant valoir que des travaux de valorisation de la parcelle ont été effectués; depuis l'obtention du permis de construire, des recherches ont été entreprises pour obtenir des crédits, puis les plans ont été corrigés pour répondre aux exigences de l'aide fédérale à la construction de logement. Selon le recourant, ces démarches ininterrompues équivalent à un commencement de travaux.
Selon la jurisprudence de la Commission de recours en matière de constructions (CCRC), la constatation objective du début des travaux, qui s'apprécie de cas en cas selon l'ampleur du projet, doit être accompagnée par la volonté sérieuse du destinataire de poursuivre l'exécution des travaux (prononcé No 7784, du 19 décembre 1988). Dans l'arrêt AC 92/058, du 8 février 1993, le Tribunal administratif, tout en confirmant cette jurisprudence, l'a nuancée en ce sens que dans certaines circonstances, le destinataire du permis de construire doit être autorisé à démontrer sa volonté sérieuse de poursuivre l'exécution du projet par d'autres moyens que celui d'un commencement matériel des travaux. Une telle preuve sera considérée comme rapportée lorsque, quel que soit l'avancement des travaux à la date de péremption, le constructeur sera en mesure de produire non seulement un programme des travaux, mais encore les plans de détail, les contrats d'adjudication avec les entreprises de terrassement et de maçonnerie (gros oeuvre), ainsi que l'attestation d'une banque certifiant qu'un crédit de construction a été ouvert pour la réalisation du projet. Ne constituent cependant pas un commencement de travaux, les opérations préparatoires se limitant à l'établissement d'un programme de travaux, avec l'attestation de l'octroi d'un crédit de construction par un établissement bancaire, alors qu'aucun contrat d'entreprise relatif à l'exécution des travaux de terrassement et à la réalisation des premières phases de la construction proprement dite n'avait été passé (arrêt AC 92/058 précité). Le Tribunal fédéral a confirmé cette jurisprudence par arrêt du 8 juin 1993 en la cause M. c. TA, Nyon.
Au vu de cette jurisprudence, on ne saurait considérer que les démarches effectuées pour obtenir l'aide fédérale puissent être assimilées à un début de travaux. Certes, les constructeurs, par leur recherche incessante de crédits de construction, ont démontré leur volonté d'entreprendre le projet. A défaut de pouvoir produire des contrats d'adjudication indiquant dans quels délais les premières phases de la construction pourraient être entreprises (voir ATF du 8 juin 1993 précité, cons. 3b), on ne peut cependant conclure à un commencement des travaux. La procédure de demande d'aide fédérale ne saurait au surplus constituer à elle-seule un motif de suspension du délai de péremption du permis de construire. Sans doute, la promesse d'aide fédérale ne peut-elle en principe intervenir qu'avant le début des travaux de construction (art. 2 al.1 de l'ordonnance concernant l'aide fédérale destinée à encourager la construction de logements, ci-après l'ordonnance, RS 842.2). Cette procédure n'est cependant pas si complexe qu'elle ne puisse être entreprise durant le délai de péremption du permis de construire. Rien n'exclut au demeurant qu'une promesse d'aide fédérale puisse être obtenue avant l'octroi d'un permis de construire. La seule condition posée par l'art. 2 al.2 de l'ordonnance pour que l'aide fédérale proprement dite soit accordée est que les travaux débutent dans les six mois suivant la promesse. Dans le cas particulier, les constructeurs ont fait appel aux crédits de la Confédération peu de temps avant l'échéance du permis de construire; ils ne sauraient par conséquent se prévaloir de la durée de cette procédure qui s'est achevée par une décision favorable le 25 janvier 1993, soit quasiment une année après l'échéance du permis de construire principal du 15 mars 1990, pour justifier leur retard dans l'exécution des travaux.
c) Les recourants ont également fait valoir que la modification des plans pour répondre aux exigences de l'aide fédérale remettait totalement en cause le permis de construire initial, si bien qu'aucun travaux ne pouvaient commencer avant l'octroi de l'autorisation municipale. Selon eux, cette autorisation ferait repartir un nouveau délai de péremption.
Cet argument soulève la question de savoir dans quelle mesure une enquête publique complémentaire, voire une simple autorisation municipale portant sur des modifications du projet initial peut être de nature à faire partir un nouveau délai de péremption. Il faut à cet égard distinguer l'hypothèse dans laquelle les modifications sont de peu d'importance et peuvent être autorisées directement par la municipalité, de celle où les modifications sont à ce point importantes qu'elles nécessitent la mise en oeuvre d'une enquête publique complémentaire, voire d'une nouvelle enquête publique, se substituant à la première. Dans la première hypothèse, lorsque seules sont en cause des modifications mineures, l'autorisation municipale ne saurait remettre en cause le délai de péremption courant dès l'octroi du permis de construire; en effet, l'attente d'une décision municipale tardivement requise relative à un ouvrage secondaire n'est pas de nature à différer les travaux relatifs au bâtiment principal (RDAF 1974, 450, consid. B). En revanche, lorsque la demande concerne des travaux qui impliquent une renonciation totale au permis de construire initial, en sorte que la situation est assimilable à la présentation d'un nouveau projet, l'autorisation fait partir un nouveau délai de péremption (RDAF 1974, 450 précité). La situation est claire lorsque les modifications requises nécessitent une nouvelle enquête publique se subsituant à la première. Elle l'est moins lorsque les éléments nouveaux ou à changer ne sont pas de nature à modifier sensiblement le projet ou la construction en cours et peuvent faire l'objet d'une enquête publique complémentaire (art. 72 b al.2 RATC); selon les cas, il n'est en effet pas exclu que malgré le fait que ces modifications soient de peu d'importance, elles puissent remettre en cause le commencement des travaux du bâtiment principal; lorsque ces conditions sont remplies on devrait en conséquence également admettre que le permis de construire accordé à la suite d'une telle enquête fait partir un nouveau délai de péremption.
Dans le cas particulier, le projet a fait l'objet d'une première enquête publique complémentaire en juillet-août 1990 portant sur la création d'une chaufferie. d'un local technique et de canaux de cheminées dans le bâtiment C et l'aménagement de places de stationnement extérieures. Ces travaux, autorisés le 8 octobre 1990, ne sont pas de nature à remettre en cause le début des travaux de l'ensemble projeté. Le nouveau jeu de plans présenté en mars 1992 implique quant à lui une restructuration intérieure totale des bâtiments; ces modifications ne concernent pas uniquement les plans d'étage, mais également celui du sous-sol. En outre, bien qu'essentiellement intérieurs, les travaux projetés, qui consistent en substance à redimensionner les logements dans des proportions compatibles avec la surface habitable minimale requise par l'art. 6 de l'ordonnance, ont également des effets extérieurs; les plans des bâtiments A, B et C montrent en effet que des ouvertures seraient créées au niveau des combles en façades ouest, qu'un certain nombre de fenêtres du rez-de-chaussée seraient agrandies et les entrées déplacées, et que des fenêtres des niveaux supérieurs seraient réduites; des modifications de même nature sont prévues sur les bâtiments D et E. En somme, sous réserve du volume des bâtiments, l'organisation intérieure et le traitement extérieur de l'ensemble projeté seraient sensiblement modifiés. De tels travaux auraient nécessité une nouvelle enquête publique, à tout le moins une enquête publique complémentaire; l'autorisation accordée au terme de cette procédure aurait pu faire partir un nouveau délai de péremption. C'est en conséquence à tort que la municipalité a autorisé ces travaux sans enquête publique. En l'absence d'une enquête publique, on ne saurait considérer que cette autorisation fasse partir un nouveau délai de péremption, car elle a été délivrée au terme d'une procédure violant le droit d'être entendu des tiers intéressés. Le permis de construire du 15 mars 1990 est en conséquence échu le 15 mars 1992.
La décision municipale doit ainsi être confirmée.
Conformément à la pratique du tribunal en la matière, confirmée sur recours par le Tribunal fédéral (ATF non publié Commune de Lausanne c/ Société l'E. SA du 30 janvier 1992), l'octroi de dépens à la Commune de Lausanne ne se justifie pas dans la mesure où elle dispose d'une infrastructure suffisamment développée pour assurer la défense de ses intérêts sans l'assistance d'un avocat.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté.
II. Un émolument de justice de Fr. 1'000.- (mille francs) est mis à la charge des recourants Edouard Galley et Louis Tapernoux, solidairement entre eux.
Lausanne, le 12 juillet 1993
Au nom du Tribunal administratif :
Le président : Le greffier :
Le présent arrêt est communiqué aux parties figurant sur l'avis d'envoi ci-joint.