canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 20 avril 1994
sur le recours interjeté le 26 février 1993 par Charles SINGER , Rue du Lac 45, 1800 Vevey
contre
la décision de la Municipalité de Vevey du 16 février 1993, lui refusant le permis de construire pour l'extension du restaurant "Le Charly's" et du bar "Le Scotch";
Statuant dans sa séance du 2 juillet 1993,
le Tribunal administratif, composé de
MM. A. Zumsteg, juge
P. Blondel, assesseur
J. Widmer, assesseur
Greffière : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. Charles Singer est propriétaire des lots nos 1 et 2 de l'immeuble situé sur la parcelle no 493, soumis au régime de la propriété par étages. Il y exploite un café-restaurant à l'enseigne "Le Charly's", dans les locaux du rez-de-chaussée nord et du premier étage sud, ainsi que le bar "Le Scotch", dans la partie sud du rez-de-chaussée.
La parcelle en cause est située entre la rue du Lac et le Quai Perdonnet; à l'ouest, elle est contiguë à la parcelle no 492, sur laquelle s'élève un bâtiment propriété de la communauté des propriétaires par étages "Le Messager" (ci-après PPE "Le Messager") et à l'est, elle jouxte la parcelle no 497, propriété de la communauté des propriétaires par étages " Résidence Baie des Cygnes" (ci-après PPE " Résidence Baie des Cygnes"), elle-même contiguë à la parcelle no 498, sur laquelle s'implante le bâtiment de la communauté des propriétaires par étages "Les Mouettes" (ci-après PPE "Les Mouettes").
Les lieux sont situés dans le périmètre du plan d'extension partiel "Ancien Port", approuvé par le Conseil d'Etat le 17 février 1984. Ce plan abroge, dans les limites de son périmètre, le plan des zones communal et les dispositions de son règlement qui lui sont contraires, le plan d'extension cantonal no 30 du 9 septembre 1947 et le plan d'extension partiel no 5505 du 16 juin 1953. Le secteur est également compris dans le périmètre régi par le règlement spécial pour le Quai Perdonnet, approuvé par le Conseil d'Etat le 26 mai 1950. Selon l'art. 1 de ce règlement, le long du quai Perdonnet et sur une profondeur de 25 mètres à compter de la limite actuelle du domaine public, sont notamment interdites toutes les installations produisant du bruit, des trépidations ou des odeurs et, de manière générale, toutes exploitations incompatibles avec le caractère de ce quai promenade
B. Charles Singer est au bénéfice d'une patente de café-restaurant depuis le ler janvier 1991 pour l'exploitation du restaurant "Le Charly's" et du bar "Le Scotch". Cette patente a été renouvelée le 22 septembre 1992 et échoit le 31 décembre 2003.
Le restaurant le "Charly's" comprend une salle à boire de 30 places, une salle à manger de 40 places et une terrasse de 40 places, à l'étage. Il est au bénéfice d'une autorisation municipale d'exploitation jusqu'à 24 heures les jours de semaine et 2 heures dans les nuits du vendredi au samedi et du samedi au dimanche.
Le bar le "Scotch" dispose de 55 places et d'une terrasse extérieure de 10 places. Ses heures d'ouverture s'étendent jusqu'à 4 heures durant les jours de semaine et jusqu'à 5 heures, le week-end; en pratique, cependant, l'établissement ferme à 3 heures la semaine et 4 heures le samedi et le dimanche. A cela s'ajoute une terrasse d'une vingtaine de places sur le quai Perdonnet. Celle-ci est au bénéfice d'une autorisation municipale annuelle d'exploitation de 15 à 24 heures, avec interdiction de diffuser de la musique et de prolonger les heures d'ouverture. Elle est ouverte de mi-mai à mi-septembre. Les sièges et tables sont disposés sur le quai; deux comptoirs permettent la distribution de boissons. A minuit, les chaises et tables sont empilées et les stores des deux comptoirs baissés. Régulièrement, cependant, des attroupements se créent sur le quai, en face du "Scotch", jusqu'aux heures de fermeture, voire au-delà.
C. Par lettre du 23 mars 1992, Charles Singer a informé le Département de la justice, de la police et des affaires militaires (ci-après le département) qu'il envisageait d'agrandir son établissement ensuite de la faillite du centre de fitness "Freetime", occupant les locaux voisins du rez-de-chaussée du bâtiment propriété de la PPE "LE Messager"; cette surface fait partie du lot no 5, propriété des deux fils de feu Fernand Bavaud, en société simple. Le projet initial consistait à créer une salle à manger-grill de 34 places, un bar de 9 places et une terrasse de 20 places sous les arcades du bâtiment; dans la dernière version présentée, la terrasse a été supprimée. Cette nouvelle exploitation serait reliée à l'existante par la création d'un passage entre la cuisine du "Charly's" et la salle à manger grill projetée.
Dans sa demande, Charles Singer précise qu'il souhaite donner au grill une vocation nocturne, au bénéfice des mêmes horaires que le bar "Le Scotch", avec restauration jusqu'à 3 heures du matin.
Le 11 juin 1992, le département a accordé l'autorisation requise par l'art. 32 de la loi sur les auberges et les débits de boissons (LADB), réservant cependant sa décision définitive à l'issue de l'enquête publique; en outre, cette autorisation précise que les nouveaux locaux ne pourront être exploités séparément du café-restaurant "Le Charly's" et du bar "Le Scotch", mais feront l'objet d'une seule et même patente, et qu'ils devront être reliés physiquement au reste de l'établissement existant en sorte de former un tout.
D. L'agrandissement projeté a été soumis à l'enquête publique du 11 septembre au 1er octobre 1992. Il a suscité de nombreuses oppositions de propriétaires voisins craignant une aggravation des nuisances auxquelles ils sont déjà exposés par l'exploitation du restaurant "Le Charly's" et du bar "Le Scotch", durant la période nocturne.
Le 11 novembre 1992, la Centrale des autorisations (CAMAC) a communiqué à la municipalité les décisions des autorités cantonales. Le Service de lutte contre les nuisances a rendu un préavis négatif en raison de l'insuffisance du dossier en ce qui concerne les sorties et cheminées de ventilation; il a pour le surplus rappelé les exigences relevant de l'application de l'ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB) et du règlement cantonal sur le contrôle obligatoire des installations d'amplification du son et des appareils à faisceau laser du 3 mars 1989 en matière de nuisances sonores.
En date du 9 décembre 1992 la CAMAC a délivré un nouveau document de synthèse, annulant le précédent et accordant les autorisations sollicitées par le projet. Après complément d'information, le Service de lutte contre les nuisances a en effet rendu un préavis positif, sous certaines conditions à respecter tant en ce qui concerne les odeurs que le bruit des installations.
Aucun des documents de la CAMAC n'a été notifié aux opposants.
Par lettre du 16 février 1993, la municipalité a annoncé au constructeur qu'elle avait décidé de refuser de lui accorder le permis de construire, considérant que l'extension projetée est incompatible avec l'affectation du quartier, en particulier, l'art. 1 du règlement spécial pour le Quai Perdonnet. Les opposants ont été informés de cette décision le 16 février 1993.
E. Le 26 février 1993, Charles Singer a recouru contre cette décision, concluant à son annulation. Il se déclare prêt à respecter certains horaires et conditions d'exploitation, à supprimer le bar dans la salle à boire et à limiter le nombre de places dans celle-ci, pour préserver le voisinage. Moyennant ces aménagements, il considère que l'agrandissement projeté serait conforme à la vocation de la zone.
Le Service de la police administrative s'est déterminé le 1er mars 1993. Tout en maintenant sa décision positive, il s'en est remis à justice quant au fond.
Dans ses déterminations du 6 avril 1993, le Service de lutte contre les nuisances expose que son préavis positif est fondé uniquement sur le bruit généré par les installations fixes et non par les bruits de comportement des utilisateurs de l'établissement, considérant que ceux-ci relèvent du droit de police communal. Il précise en outre qu'aucun pronostic concret n'a été jugé nécessaire pour évaluer les immissions de bruit des installations de l'exploitation, présumant que les valeurs limites applicables seraient respectées.
Les opposants suivants ont conclu au rejet du recours par déterminations respectives du 23, 29, 30 avril et 13 mai 1993 : (1) les représentants de la PPE la "Baie des Cygnes" et ceux de la PPE "Le Messager"; (2) Alfred Willener, ainsi que quatre cosignataires, Béatrice Cochet, Anne Reymond-Strohm, Roger Neyroud et Clara Liguori, propriétaires d'un lot de la "PPE Le Messager"; (3) Serge Gabellon copropriétaire avec son épouse de plusieurs lots de la PPE "La Baie des Cygnes"; et (4) Jacqueline Schoch, gérante du Sherlock's Bar.
La municipalité a confirmé sa décision et conclu au rejet du recours par mémoire du 27 avril 1993.
F. Le 4 juin 1993, le juge instructeur a déclaré irrecevable l'intervention de la PPE Le Messager, ensuite d'une correspondance de son représentant annonçant que l'opposition n'avait pas pu être validée par une majorité qualifiée des copropriétaires.
Le 11 juin 1993, l'instruction a été complétée en vue de permettre à la municipalité de préciser sur quels documents elle se fondait pour considérer que le règlement spécial pour le Quai Perdonnet est toujours en vigueur.
Dans sa réponse du 24 juin 1994 la municipalité a maintenu sa position et produit les réglementations successives de la Commune de Vevey, dont il ressort, selon elle, que le règlement spécial du Quai Perdonnet n'a pas été abrogé.
G. Le Tribunal administratif a tenu séance le 2 juillet 1993 et a procédé à une inspection locale en présence du recourant personnellement; de M. Albert Dupuis, chef du Service de l'urbanisme, assisté de l'avocat Philippe Vogel; de M. E. Schiesser, adjoint du chef du Service de police administrative; de M. Dominique Luy, adjoint du chef du Service de lutte contre les nuisances; de M. Jean Müller, administrateur de la PPE "Résidence Baie des Cygnes", assisté de l'avocat Dominique Brand; de Mme Jacqueline Schoch, gérante du Sherlock's Bar; d'Alfred Willener, propriétaire d'un lot de la PPE "Le Messager", qui représentait également les autres cosignataires de l'opposition; de Marc Liguori et son épouse, propriétaire d'un lot de la PPE "Le Messager"; et de Serge Gabellon, propriétaire d'un lot de la PPE "Résidence Baie des Cygnes".
Considérant en droit :
a) Plusieurs interventions émanent de communautés de copropriétaires par étages et de copropriétaires, à titre individuel.
aa) Lorsqu'un pourvoi émane d'une communauté de copropriétaires par étages, l'acte de recours signé de l'administrateur est recevable, pour autant qu'il ait été ratifié par une décision de l'assemblée générale prise à la majorité qualifiée, conformément aux art. 712 t al.2 et 647 a CC ( RDAF 1993, 127 ss cons. 2d; RDAF 1986, p. 210). La jurisprudence n'a pas fixé de délai pour que cette condition soit remplie; il suffit en principe que la communauté recourante apporte la preuve de l'adhésion de la majorité qualifiée de ses membres avant l'audience de jugement ou dans le délai qui lui est imparti à cet effet par le juge instructeur (TA AC 93/034, du 29 décembre 1993).
L'intervention de la PPE "Le Messager" a déjà été déclarée irrecevable en cours d'instruction, ce que le représentant de cette communauté avait spontanément admis dans sa lettre du 14 mai 1993, où il annonçait lui-même que l'opposition interjetée par sa mandante n'avait pas reçu l'approbation de la majorité qualifiée de tous les copropriétaires. On peut par conséquent considérer cette intervention comme retirée.
Interpellée expressément sur ce point en cours de procédure, la PPE "Résidence Baie des Cygnes" n'a pas non plus été en mesure de produire un procès-verbal de son assemblée générale attestant que la majorité qualifiée des copropriétaires approuve l'intervention de la communauté dans la présente procédure. Selon les pièces au dossier, 12 copropriétaires sur 18, totalisant 511/1000 des parts, ont donné leur accord pour faire opposition au projet. Sans une mention expresse, on ne saurait cependant en déduire que cette décision vaut également pour une participation dans une procédure de recours devant le Tribunal administratif, qui peut entraîner le paiement de frais de justice et de dépens. Par conséquent, l'intervention de la PPE "Résidence Baie des Cygnes" doit également être déclarée irrecevable.
bb) Un membre d'une communauté de propriétaires par étages peut recourir en son nom propre et sans le concours des autres copropriétaires contre l'octroi d'un permis de construire accordé à un voisin, pour autant qu'il remplisse les conditions posées par l'art. 37 LJPA (RDAF 1992, 204). Selon cette disposition, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. Les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir, ainsi que les dispositions du droit fédéral sont réservées (art. 37 al. 2 LJPA)
Les copropriétaires intervenants invoquent essentiellement la non-conformité de l'extension projetée avec l'affectation de la zone, ainsi que l'aggravation des nuisances sonores extérieures à l'établissement qui en résulterait. De tels griefs doivent être examinés par le Tribunal administratif sur la base des même critères que ceux relatifs au recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Les règles donnant un contenu concret à la planification telles celles qui fixent la destination des constructions sont en effet assimilées à des dispositions d'exécution de la LAT pour lesquelles la qualité pour recourir sur le plan cantonal doit être reconnue dans les même limites que celles fixées par l'art. 103 OJ (art. 33 al. 2 LAT; ATF 118 Ib 31 c. 4b; TA, arrêt AC 92/192 du 5 mars 1993). En ce qui concerne les immissions sonores extérieures à l'établissement, la décision attaquée est fondée essentiellement sur le droit de police municipal; ainsi qu'on va le voir, elle aurait également dû être complétée par une décision cantonale prenant en considération la législation en matière de protection de l'environnement, qui ouvre la voie du recours de droit administratif (art. 54 LPE; 97 al. 1 OJ et 5 PA). Pour qu'un particulier puisse se prévaloir de sa qualité pour recourir sur la base de l'art. 103 lit.a OJ, il faut qu'il soit atteint par la décision attaquée et aie un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette disposition n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés. Un intérêt de fait suffit; mais lorsque la décision attaquée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 116 Ib 450 consid. 2b).
Dans le cas particulier, Alfred Willener, ainsi que les autres cosignataires de l'opposition, Marc Liguori et son épouse, et Serge Gabellon, tous propriétaires ou copropriétaires d'un lot des PPE "Le Messager" ou "Résidence Baie des Cygnes" ont, en leur qualité de proches voisins, un intérêt digne de considération à faire valoir des griefs relatifs à la conformité d'une construction et de son utilisation avec l'affectation de la zone où elle se trouve et à invoquer les immissions sonores excessives qu'engendrerait l'agrandissement litigieux. Cela suffit à reconnaître leur qualité d'intervenants dans le présent litige.
b) Jacqueline Schoch n'habite pas dans le quartier. C'est uniquement en tant que gérante du Sherlock's Bar qu'elle intervient. Cet établissement est situé à la rue du Lac, à quelques mètres de celui propriété du recourant. Dans son intervention, Jacqueline Schoch invoque la violation des dispositions de la loi sur les auberges et les débits de boissons (LADB) relatives au besoin ainsi que la transgression des règles en matière de constructions des friteuses grill.
La LADB vise exclusivement à lutter contre l'alcoolisme; elle ne protège ainsi que l'intérêt public et non les intérêts privés, encore moins celui des concurrents (Etienne Poltier, La qualité pour recourir au Conseil d'Etat du canton de Vaud, RDAF 1989, 373 ss, spéc. 379). En sa qualité de concurrente, l'intervenante n'a pas non plus un intérêt digne de protection à invoquer une violation des règles sur la police des constructions. N'importe quel intérêt économique ne suffit pas pour fonder une atteinte légitimant l'intéressé à recourir; il faut bien plutôt une relation spécifique étroite avec la réglementation en cause. La simple crainte qu'une autorisation de construire ne réponde pas à la réglementation en vigueur n'est pas suffisante. Tout maître d'ouvrage doit satisfaire aux exigences auxquelles est soumise sa propriété. Le fait que la valeur, la situation, les dimensions et l'aménagement d'un bien-fonds puisse faire naître des différences dans la concurrence n'a toutefois pas pour conséquence de provoquer une atteinte particulière du concurrent au sens de l'art. 103 al.1 lit. a OJ (ATF 109 Ib 198 consid. 4e).
Dans le cas particulier, le grief formulé par l'intervenante à l'égard de dispositions destinées à assurer la salubrité des constructions et la protection des eaux ne se distingue pas de celui que pourrait formuler n'importe quel concurrent soucieux de protéger sa clientèle contre l'implantation d'une nouvelle exploitation. L'intervenante ne peut ainsi prétendre que l'autorisation de bâtir la touche plus que quiconque dans ses intérêts dignes de protection. Son intervention est partant irrecevable.
a) Selon l'art. 108 al.1 LATC, la demande de permis de construire est adressée à la municipalité; elle est signée par celui qui fait exécuter les travaux, et, s'il s'agit de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. L'art. 73 al.1 RATC précise en outre que les plans, le questionnaire général et les pièces annexes sont signés par leur auteur, le propriétaire du fonds et, le cas échéant, par le promettant-acquéreur et le maître de l'ouvrage.
Le Tribunal administratif a confirmé la jurisprudence de la Commission cantonale de recours en matière de constructions selon laquelle il convient de s'en tenir à une interprétation stricte et littérale des art. 108 al.1 LATC et 73 al.1 RATC, dont le but est de sauvegarder les intérêts du propriétaire du fonds touché par les aménagements à exécuter (RDAF 1993, 127). L'art. 108 LATC ne précise pas dans quelle situation une transformation projetée dans un immeuble soumis au régime de la propriété par étage nécessite la signature des plans par les autres propriétaires que celui qui entreprend les travaux. Cette disposition a cependant pour but de prévenir des litiges pouvant survenir sur le terrain du droit privé, en protégeant celui ou ceux qui peuvent se prévaloir d'un droit réel sur le fonds touché. Il incombe par conséquent au juge administratif d'examiner à titre préjudiciel qui doit signer les plans lorsqu'un propriétaire d'étage entend réaliser des travaux qui touchent également des parties communes de l'immeuble (RDAF 1993, 127).
b) Aux termes de l'art. 712 a al.2 CC, le propriétaire d'étage a le pouvoir d'administrer, d'utiliser et d'aménager ses locaux dans la mesure où il ne restreint pas l'exercice du droit des autres copropriétaires, n'endommage pas les parties, ouvrages et installations communs du bâtiment, n'entrave pas leur utilisation ou n'en modifie pas l'aspect extérieur.
Le projet litigieux impliquerait le percement du mur mitoyen entre les bâtiments érigés sur les parcelles 492 et 493, pour assurer la liaison entre l'établissement existant et l'extension projetée. Il s'agit là d'une partie importante pour l'existence du bâtiment sur laquelle un propriétaire par étage n'a à l'évidence pas un droit exclusif (art. 712 b al.2 ch. 2 CC; Paul-Henri Steinauer, Les droits réels, Berne 1990, no 1129, p. 308). Les travaux en cause sortent en outre clairement de l'administration courante que chaque copropriétaire peut entreprendre seul (art. 647 aCC a contrario). S'agissant d'un mur mitoyen entre deux bâtiments, le percement qui y est projeté nécessite non seulement l'approbation de la PPE "Le Messager", mais également celui de la communauté des propriétaires par étages de la parcelle no 493 (art. 646 CC). Selon que l'on considère que ces travaux sont utiles ou simplement destinés à rendre plus aisé l'usage de la chose, la décision doit être prise à la majorité qualifiée de tous les copropriétaires (art. 647 d CC) ou en principe à l'unanimité (art. 647 e CC), à défaut de règle contraire dans le règlement d'administration et d'utilisation de la PPE. Il n'est toutefois pas nécessaire de trancher à titre préjudiciel la question du nombre de voix nécessaire pour entériner les travaux projetés. En effet, l'accord des autres copropriétaires doit être exprès et ne peut simplement se déduire de la volonté de la majorité ne pas faire opposition au projet. Or, seules figurent au dossier trois lettres de copropriétaires de la PPE "Le Messager" donnant leur approbation travaux, nombre insuffisant pour satisfaire les conditions les moins restrictives posées par l'art. 647 d CC. Il n'existe en outre aucune trace de décision de l'assemblée générale des copropriétaires du bâtiment situé sur la parcelle no 493.
En conclusion les plans, qui comportent uniquement la signature du maître de l'ouvrage, de l'auteur du projet et de l'un des copropriétaires du lot dans lequel les travaux seraient effectués, ne répondent pas aux exigences posées par l'art. 108 LATC.
c) Les travaux seraient entrepris en totalité sur le lot dont sont copropriétaires les deux fils de Fernand Bavaud en société simple. L'accord et la signature de chacun des deux associés était par conséquent nécessaire pour effectuer ces travaux (art. 108 al.1 LATC). Or, seul l'un des deux a signé les plans. Cette informalité est également de nature à invalider l'enquête dès lors qu'à défaut de procuration établissant un pouvoir de représentation de l'un des deux copropriétaire en faveur de l'autre, la société simple n'est pas engagée par la signature d'un seul des associés (art. 543 al.2 CO).
d) En l'état, ces informalités font obstacle à la réalisation du projet. Dans la mesure où, comme on va le voir, d'autres motifs conduisent au rejet du recours, le tribunal peut se limiter à constater que la question de la signature des plans n'est pas résolue et qu'elle devra l'être dans le prochain projet si le recourant persiste dans son intention de réaliser l'extension litigieuse.
"Le long du quai Perdonnet et sur une profondeur de 25 mètres à compter dès la limite actuelle du domaine public, sont interdites :
a) toutes les installations produisant du bruit, des trépidations et des odeurs et, de manière générale, toutes exploitations incompatibles avec le caractère du quai-promenade.
b) les installations susceptibles de gêner la circulation des véhicules, notamment les garages et les distributeurs de carburants."
a) L'article précité constitue la disposition principale du règlement spécial pour le Quai Perdonnet. La question de savoir si cette réglementation est toujours en vigueur se pose cependant très sérieusement. En effet, ce document ne figure pas au nombre des règlements spéciaux et plans d'extension en vigueur au 31 juillet 1963, énumérés à l'art. 160 du règlement sur les constructions de la Ville de Vevey du 19 décembre 1952, du moins dans sa version mise à jour le 1er janvier 1964; en revanche le plan d'extension cantonal no 30 (Quai Perdonnet), du 9 septembre 1947, auquel l'art. 3 du règlement spécial pour le Quai Perdonnet renvoie à titre supplétif, y est mentionné. Ce plan a lui-même été abrogé par le plan d'extension partiel de l'Ancien Port, approuvé par le Conseil d'Etat le 17 février 1984, qui englobe dans son périmètre la partie comprise entre la rue du Lac et le Quai Perdonnet. La réglementation qui lui est liée, relativement détaillée, régit de manière circonstanciée l'affectation du secteur et la destination des bâtiments. Ainsi, selon l'art. 25, le rez-de-chaussée de tous les bâtiments et des dépendances sont destinées à des activités du secteur secondaire ou tertiaire, dont tout ou partie avec service direct à la clientèle, ainsi qu'à des équipements collectifs publics et privés. Les niveaux supérieurs de certains des bâtiments, parmi lesquels figurent ceux situés sur les parcelles no 493 et 492 sont destinés en priorité à l'habitation, à raison de trois niveaux au moins par bâtiment; les niveaux supérieurs des autres bâtiments sont destinés soit à l'habitation, soit à des activités compatibles avec le caractère du quartier et celui des bâtiments proprement dits.
Selon la municipalité le règlement spécial pour le Quai Perdonnet subsiste néanmoins et a encore sa raison d'être. Elle relève que dans le premier tirage du règlement des constructions de la Ville de Vevey, en 1953, l'art 160 mentionnait expressément que le règlement spécial pour le Quai Perdonnet était toujours en vigueur, de même que d'autres réglementations qui n'ont pas non plus été reprises dans la version du règlement mise à jour au 1er janvier 1964. Ce défaut de transcription, qui ne fait l'objet d'aucune explication dans le préavis municipal relatif aux modifications envisagées, serait le produit d'une confusion. A titre d'ultime preuve, la municipalité fait valoir que dans un projet de plan d'extension communal accompagné de son règlement et soumis à l'enquête publique du 20 novembre au 20 décembre 1984, l'art. 146 prévoyait l'abrogation du règlement spécial pour le Quai Perdonnet; ce projet, destiné à remplacer le règlement sur les constructions du 19 décembre 1952, n'a jamais été approuvé par le Conseil d'Etat, ce qui implique, aux yeux de la municipalité, que le règlement spécial pour le Quai Perdonnet est toujours en vigueur. Ce dernier argument n'est cependant pas probant, car l'exégèse de ce projet non abouti permet également d'étayer la thèse inverse. En effet en déclarant caduc le règlement spécial pour le Quai Perdonnet, le législateur de 1984 a peut-être voulu préciser que le plan d'extension partiel "Ancien Port" du 17 février 1984, qui figure au nombre des plans spéciaux réservés par le plan d'extension communal projeté, était destiné à régir exhaustivement le secteur en cause. Si l'on part du principe que le règlement spécial pour le Quai Perdonnet a déjà été implicitement abrogé par l'art. 160 du règlement sur les constructions du 1er janvier 1964, on ne s'écarte par conséquent pas de la volonté du législateur en considérant que le plan d'extension partiel "Ancien Port" du 17 février 1984 est seul déterminant pour l'examen du présent litige. Quoi qu'il en soit, cette question n'a pas à être tranchée, dès lors que, sur le fond, la décision municipale reposant sur l'art.1 du règlement spécial pour le Quai Perdonnet, n'apparaît pas justifiée, ainsi qu'on va le voir.
b) La municipalité considère que l'extension projetée est incompatible avec le caractère du secteur. Selon son interprétation, les restrictions posées par l'art. 1 du règlement spécial du Quai Perdonnet, en relation avec l'art. 25 du règlement du plan d'extension partiel de l'Ancien Port, définissent un quartier à vocation résidentielle, dans laquelle les conflits entre l'habitation et les activités gênantes doivent être tranchés en faveur des logements, dont le maintien a été voulu par le législateur, à cet endroit. Elle estime que l'agrandissement de l'établissement public projeté aggraverait sensiblement les nuisances que les habitants du quartier doivent déjà quotidiennement supporter en provenance de l'exploitation existante. Elle fait en outre valoir que les nuisances engendrées durant l'ouverture nocturne de l'établissement, dues essentiellement aux bruits de conversation des clients sur les terrasses ou sur le quai, et à celui produit par l'utilisation de leurs véhicules (bruits de moteur, claquement de portières), ne sont pas maîtrisables par le recourant, ni par des mesures de surveillance de la police. Le seul moyen de prévenir une aggravation de ces inconvénients est de refuser le permis de construire sollicité pour l'extension projetée.
aa) Depuis l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE), le 1er janvier 1985, et de l'ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (OPB), la protection des personnes contre les atteintes nuisibles ou incommodantes - notamment contre le bruit - est réglée par le droit fédéral. Cette législation l'emporte sur les règles de droit cantonal ou communal limitant quantitativement les nuisances, telles que les dispositions des plans et règlement d'affectation (art. 65 LPE; 118 Ib 590 ss c. 3a, 116 Ib 175 ss c. 1b/bb, 115 Ib 456 ss, c. 1c, 114 Ib 214 ss c. 5). Les dispositions de droit cantonal gardent une portée propre lorsqu'elles complètent le droit fédéral en visant notamment des objectifs particuliers d'urbanisme; répondent à cette définition les règles d'affectation du sol destinées à définir ou à préciser les caractéristiques d'un quartier - en y excluant par exemple certains types d'activités gênantes - , pour autant que l'examen de conformité ne repose pas uniquement sur les nuisances concrètes engendrées par l'installation (ATF 118 Ia 112 ss c. 1a, 117 Ib 147 ss, c. 5a, 116 Ia 491 ss c. 1a). Gardent également une portée propre les règles cantonales qui ont pour but de limiter des nuisances secondaires ne faisant pas l'objet de la réglementation fédérale, comme les difficultés de parcage ou le danger accru pour les piétons (ATF 114 Ib 214 ss c. 5),la crainte d'une augmentation des délits autour d'un centre pour les drogués (ATF 118 Ia 112 ss c. 1a), les bruits de conversations nocturnes des clients d'un dancing et celui des manoeuvres de leurs véhicules à l'extérieur de l'établissement, près d'une zone d'habitation (116 Ia 491 ss c. 1a). En ce qui concerne les bruits de voix humaines émanant d'une installation, le Tribunal fédéral a jugé qu'ils tombent sous le coup de la loi sur la protection de l'environnement, même s'ils sont usuels et conformes au caractère de la zone, comme ceux occasionnés par les places de jeux dans les zones d'habitation (ATF 118 Ib 590 ss c. 2c,d,e). Une réserve doit cependant être faite pour les bruits de comportement isolés des personnes ne respectant pas les règles d'utilisation d'une installation et dont l'exploitant ne peut être rendu responsable, malgré la surveillance qu'il doit assurer; comme auparavant, de tels excès doivent être maîtrisés par l'application des règles cantonales et communales de police, cela en considération également du niveau d'intensité de nuisances toléré par la zone (ATF 118 Ib 590 ss c. 2d).
bb) Dans le cas particulier, en tant qu'il vise la limitation générale des immissions sonores inhérentes à une installation, l'art. 1 du règlement spécial du Quai Perdonnet se recoupe avec le droit fédéral. Il garde en revanche une portée propre dans la mesure où il tend à préserver la vocation particulière de ce secteur défini comme un "quai-promenade". Dans ce cadre, l'autorité serait à même d'interdire une installation, qui bien que satisfaisant aux normes d'immissions du droit fédéral, ne correspondrait pas au caractère du quartier. A défaut de définition plus précise, un "quai-promenade" détermine une voie publique aménagée pour les promeneurs entre le bord de l'eau et les maisons (Nouveau Petit Robert, édition 1993, p. 1796 et 1830 ). Il s'agit donc d'une surface destinée avant-tout aux loisirs. Des lieux d'animation pouvant agrémenter la promenade, tels des restaurants, terrasses ou buvettes sont parfaitement compatibles avec cette description; le caractère nocturne de ces services durant la belle saison concourt également au maintien d'une certaine vie dans le quartier, inhérente à sa vocation. L'extension projetée consistant à aménager une salle à manger grill et un bar répondrait par conséquent aux caractéristiques des activités admises dans le secteur considéré, indépendamment des nuisances qu'elle est susceptible d'engendrer pour les habitations proches.
L'art.1 du règlement spécial pour le Quai Perdonnet a d'autre part plus pour objet de préserver les activités compatibles avec le quai-promenade que de protéger les habitations. A cet égard, c'est bien plutôt l'art. 25 du règlement du plan d'extension partiel de l'"Ancien Port", ainsi que, plus généralement, l'art. 2 fixant les buts de ce plan, qui sont déterminants. Selon cette dernière disposition, l'aménagement du secteur doit notamment affirmer le caractère multifonctionnel du quartier, tout en assurant une proportion équilibrée d'activités et d'habitation avec une variété suffisante de logements. L'exploitation d'un restaurant avec grill est parfaitement conforme à ce but; elle correspond également à la définition plus précise des activités du secteur secondaire ou tertiaire autorisées par l'art. 25 précité dans le rez-de-chaussée des bâtiments.
Par conséquent, c'est à tort que la municipalité a estimé pouvoir refuser l'autorisation sollicitée sur la base du droit communal.
L'art. 9 du règlement d'application prévoit que la limitation des émissions des nouvelles installations fixes est prescrite par l'autorité compétente, sur préavis du Service de lutte contre les nuisances, dans le cadre de la procédure de permis de construire, notamment. Comme le confirme la note marginale, cette disposition détermine la procédure applicable aux installations fixes nouvelles, par opposition à celle relative à la limitation des émissions des appareils et machines mobiles et aux assainissements des installations existantes, où la compétence du Service de lutte contre les nuisances est exclusive (art. 16 lit. a et b du règlement d'application). Le cas de la limitation des émissions sonores lors de la modification d'une installation fixe n'est pas réglé. Les principes de droit matériel applicables étant semblables à ceux régissant les installations nouvelles, sous réserve d'un seuil d'immissions plus élevé, il convient de combler cette lacune en considérant que l'art. 9 du règlement d'application vise également les installations fixes modifiées. Les modifications d'installations fixes peuvent certes impliquer un assainissement simultané de l'installation existante (art. 18 al.1 LPE et 8 al.2 OPB), décision qui incombe, on l'a vu, au Service de lutte contre les nuisances. Conformément au principe selon lequel les autorités doivent appliquer le droit de la protection de l'environnement dans le cadre de leurs compétences ordinaires (ATF 115 Ia 42 ss 4c), il n'est cependant pas déraisonnable de considérer que l'autorité désignée par l'art. 2 du règlement d'application est compétente pour ordonner un assainissement simultané dans le cadre d'un permis de construire, cela sur préavis du Service de lutte contre les nuisances, comme le prévoit l'art. 9 du règlement d'application.
En conclusion, dans le cas particulier, il incombait au département JPAM, sur préavis du Service de lutte contre les nuisances, de prendre les mesures qui s'imposent sur la base de la législation sur la protection de l'environnement, quel que soit le cas de figure dans lequel on se trouve (voir cons. 5c ci-dessous).
a) La loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE) prévoit tout d'abord que la limitation des émissions doit être réalisée de manière préventive, indépendamment des nuisances existantes, dans toute la mesure que permet l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que les mesures envisagées soient économiquement supportables (art. 11 al.2 LPE). Dans un second temps, les émissions doivent être limitées plus sévèrement s'il apparaît ou que l'on peut présumer que les atteintes seront nuisibles ou incommodantes, eu égard à la charge actuelle de l'environnement (art. 11 al.3 LPE). La limitation des heures d'exploitation constitue une mesure de réduction des émissions (art. 12 lit. c LPE; ATF 118 Ib 234, 590; 113 Ib 402); d'autres mesures relatives à la construction ou à l'équipement peuvent encore être exigées pour restreindre le bruit des installations (art. 12 lit. b LPE).
Pour savoir si des atteintes risquent d'être nuisibles ou incommodantes, l'autorité doit se fonder sur les valeurs limites d'immissions fixées par le Conseil fédéral (art. 13 et 15 LPE). En matière de bruits humains, de telles valeurs limites font toutefois défaut. En principe, il incombe dans une telle situation à l'autorité d'exécution de fixer de cas en cas ces valeurs limites (art. 40 al.3 OPB). Selon la jurisprudence récente du Tribunal fédéral (ATF 118 Ib 590 ss, consid. 4b), une telle appréciation n'est toutefois raisonnablement possible que pour les installations dont les immissions concrètes se prêtent à un cadre normatif ainsi qu'à toutes les mesures et règles spécifiques qui en découlent (fixation des valeurs d'alarme, etc). Seules les installations destinées à une grande affluence de personnes, tels les piscine publiques ou les stades sportifs répondent à ces conditions. Dans les autres cas, il n'est pas nécessaire de fixer de telles valeurs-limites, pour autant que les mesures préventives suffisent à limiter le bruit dans une mesure satisfaisante.
b) La limitation des émissions implique un examen concret, cela même au stade des mesures préventives (ATF 116 Ib, 435 ss, cons. 5c). L'autorité ne peut se contenter de rappeler les principes applicables, mais doit apprécier en fonction des circonstances si toutes les mesures raisonnablement possibles ont été prises pour limiter les émissions. Cet examen ne nécessite pas que toutes les immissions, en particulier celles relatives au bruits humains, soient chiffrées en décibels. Ainsi, s'agissant de l'extension d'un établissement public, l'autorité doit examiner si les heures d'ouverture demandées sont compatibles avec la protection du repos nocturne des habitants, compte tenu de l'affectation de la zone (ATF 108 Ia 151, cons. 4e). Dans la négative, elle peut restreindre les heures d'exploitation directement sur la base de l'art. 12 lit. c LPE. Une prolongation exceptionnelle des heures d'ouverture n'est pas incompatible avec le principe de prévention pour autant que les heures d'exploitation usuelles soient aussi limitées que possible (ATF 118 Ib 590 ss, cons 4a). Dans son appréciation, l'autorité doit prendre en compte toutes les immissions produites sur l'aire d'exploitation ayant pour source directe l'établissement en cause, y compris celles qui se déroulent à l'extérieur sur les terrasses ou le quai. C'est avant tout pour restreindre ce genre de nuisances qu'une limitation des heures d'exploitation peut s'imposer. Pour tous les bruits en provenance de l'intérieur de l'établissement, d'autres mesures peuvent être ordonnées, telles qu'une isolation acoustique accrue, la fermeture des portes et fenêtres. Il incombe également à l'autorité de décision compétente, en l'espèce le DJPAM, de se prononcer sur ces mesures, indiquées par le Service de lutte contre les nuisances dans son préavis du 9 décembre 1992.
c) Dans l'examen de l'extension litigieuse, l'autorité devra en outre déterminer si l'établissement du recourant doit être considéré comme un tout ou si l'on se trouve en présence d'une installation nouvelle.
Dans la première hypothèse, les règles en matière de limitation des installations fixes modifiées sont applicables. L'art. 8 al. 1er OPB rappelle que les éléments d'installation nouveaux ou modifiés devront être conformes aux principes fixés en matière de prévention par l'art. 11 al.2 LPE. En cas de modification notable d'une installation, les mesures de limitation des émissions doivent cependant s'étendre à l'ensemble de celle-ci, de façon à ne pas dépasser les valeurs limites d'immission (art. 8 al. 2 OPB). Une installation est notablement modifiée lorsqu'après les travaux, il y a notamment lieu de s'attendre à ce qu'elle entraîne une perception d'immissions de bruit plus élevées (art. 8 al. 3 OPB). Au cas où l'extension projetée entraînerait une aggravation des nuisances pour le voisinage, l'autorité devrait par conséquent envisager un éventuel assainissement simultané de l'établissement existant. L'application de l'art. 8 al.2 OPB n'exige pas nécessairement la détermination de valeurs limites d'immission. Comme en matière d'assainissement, le sens de cette disposition est d'exiger une mise en conformité de l'ensemble de l'installation aux normes en matière de protection de l'environnement, y compris à celles qui sont techniquement et économiquement envisageables sous l'angle du principe de prévention. Si de telles mesures apparaissent suffisantes pour éviter des atteintes nuisibles ou incommodantes, un examen plus poussé ne s'impose pas.
Dans l'hypothèse où l'autorité parviendrait à la conclusion que les travaux projetés répondent à la qualification d'installation nouvelle, la limitation des émissions sera concentrée sur l'extension, considérée à elle seule. Là également, il convient de vérifier que toutes les mesures préventives sont prises; en outre, les immissions de l'installation dans le voisinage ne devront pas dépasser les valeurs de planification (art. 25 al.1 LPE; 7 al.1 OPB). Si, comme dans la dernière version du projet, la nouvelle salle à manger grill ne comporte pas de terrasse, les bruits à examiner seront essentiellement ceux produits à l'intérieur du bâtiment.
Les principes qui viennent d'être rappelés sont essentiellement applicables au bruit des installations techniques de l'établissement en cause, que l'autorité devra examiner de manière concrète. En revanche, dans l'un et l'autre des deux cas de figure examinés ci-dessus, l'absence de valeurs limites d'immissions pour les bruits de voix humaines va contraindre l'autorité à exercer son pouvoir d'appréciation. On ne se trouve en effet pas en présence d'une installation impliquant une grande affluence de personnes au sens où l'entend la jurisprudence du Tribunal fédéral (voir cons. 3 b aa ci-dessus; ATF 118 Ib 590 ss), si bien que la fixation de valeurs limites d'immission n'aurait guère de sens. Dans une telle hypothèse, il convient plutôt de se fonder sur les heures d'ouverture et le type de clientèle pour déterminer si les immissions perturbent de manière importante le repos nocturne, cela en considération de l'affectation de la zone. La perturbation du repos nocturne de manière répétée et jusqu'à des heures tardives dans la nuit devrait en effet être considérée comme une atteinte nuisible ou incommodante.
d) Dans le cas particulier, cette appréciation n'a pas été faite. La décision du département JPAM doit par conséquent être annulée. Au cas où le recourant persisterait dans son projet, le département devra procéder à l'examen de ces questions, sur préavis du Service de lutte contre les nuisances. Cette nouvelle décision devra être notifiée aux opposants. La municipalité prendra ensuite une nouvelle décision relative au permis de construire.
La décision municipale est par conséquent également infondée dans la mesure où elle a pour objet de combattre les nuisances secondaires que l'extension projetée serait susceptible d'entraîner. Sur ce point la municipalité se met d'ailleurs en contradiction avec elle-même dans la mesure où elle autorise le tenancier du "Scotch" à exploiter l'été, sur le domaine public du Quai Perdonnet, une terrasse dont la clientèle constitue la plus importante source de bruit pour les habitants du voisinage.
En application de l'art. 55 LJPA, un émolument de justice doit être mis à la charge du recourant, ainsi que des opposants dont l'intervention est irrecevable. Les circonstances ne justifient en revanche pas l'octroi de dépens aux opposants obtenant gain de cause. La Commune de Vevey n'a pas non plus droit à l'allocation de dépens alors que sa décision n'est pas fondée, et que, de surcroît, elle dispose d'une administration développée, en sorte qu'elle est en mesure de procéder devant le Tribunal administratif par l'intermédiaire de ses propres services (TA AC 91/005, du 9 septembre 1991; ATF du 30 janvier 1992 en la cause Commune L. c. TA).
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Les interventions de la Communauté des copropriétaires de la PPE "Résidence Baie des Cygnes", rue du Lac 39 à 43, de la Communauté des copropriétaires de la PPE "Le Messager", rue du Lac 47 à 51, et de Mme Jacqueline Schoch, sont irrecevables.
II. Le recours interjeté par Charles Singer est rejeté.
III. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge de Charles Singer.
IV. La Communauté des copropriétaires de la PPE "Résidence Baie des Cygnes", de la Communauté des copropriétaires de la PPE "Le Messager", ainsi que Mme Jacqueline Schoch verseront chacune un émolument de justice de Fr. 300.-- (trois cents francs).
V. Il n'est pas alloué de dépens.
Lausanne, le 20 avril 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : La greffière :
Le présent arrêt peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral dans les 30 jours suivant sa notification. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 et ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).