canton de vaud
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
du 20 mai 1994
sur le recours interjeté le 17 mars 1993 par La Ligue vaudoise pour la protection de la nature (LVPN) et la Ligue suisse pour la protection de la nature (LSPN)
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 11 février 1993 relative à l'adoption d'un plan d'extraction et à la délivrance conjointe de deux permis d'exploiter une gravière sur la Commune d'Orny.
Statuant à huis clos,
le Tribunal administratif, composé de
MM. E. Poltier, président
A. Chauvy, assesseur
G. Matthey, assesseur
Greffier : Mlle A.-C. Favre, sbt
constate en fait :
A. Par demande du 3 septembre 1990 de l'ingénieur-géomètre René Jomini, le Syndicat d'améliorations foncières d'Orny no 2433 a sollicité un permis d'exploitation de gravière au lieu-dit "Aux Corbateires", afin d'y extraire les matériaux nécessaires à ses travaux. Il s'agissait d'environ 30'000 mètres cubes de gravier à extraire sur une période de deux à trois ans.
B. A la même époque, le consortium de Manand, à Orny, a demandé un permis de comblement des anciennes carrières de Plan Manand, au lieu dit "Au Creux du Loup" pour y déposer des matériaux terreux et pierreux sains. Le projet de comblement portait sur une surface de 130'000 mètres carrés, offrant des possibilités de remblai estimées à environ 600'000 mètres cubes.
C. En septembre 1991, l'entreprise Pierre Baudet SA, à Bioley-Orjulaz, a soumis au Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) un dossier d'intention concernant un projet d'extraction de gravier au lieu-dit "Plan Manand", à proximité des deux sites précités.
D. En application de l'art. 11 de la loi du 24 mai 1988 sur les carrières, le département a exigé qu'un plan d'extraction commun soit établi pour les trois objets susmentionnés. Un projet de plan d'extraction a été établi par le bureau d'ingénieurs-géomètres René Jomini, à Cossonay et celui de Daenzer et Tilleu, à la Sarraz.
Le périmètre du plan d'extraction prévu est divisé en quatre parties. Le secteur A englobe la surface visée par la demande de permis d'exploitation de gravière "Aux Corbateires"; le secteur B est celui relatif à l'ancienne gravière "Au Creux du Loup", dont le remblaiement doit être coordonné à l'exploitation de la gravière du secteur A, puis du secteur C; le secteur C comprend la surface relative au projet d'exploitation de gravière présenté par Pierre Baudet SA, qui n'a pas encore fait l'objet d'une demande formelle de permis à ce jour; enfin le secteur D détermine des zones où les travaux d'extraction sont strictement interdits.
Le plan d'extraction se situe au pied de la colline du Mormont. La valeur de ce site du point de vue de la faune et de la flore a fait l'objet d'une étude par le bureau Econat, à Yverdon-les-Bains, en décembre 1990. Une procédure d'adoption d'une zone réservée a été engagée, puis suspendue. Par décision du 7 septembre 1990, le Conseil d'Etat a chargé le département de préparer un arrêté de classement destiné à établir une protection de l'ensemble du Mormont. Le comité mis sur pied pour étudier ce projet a élaboré une charte qui répartit la zone réservée du Mormont en différentes aires d'activités; ce document, daté du 1er septembre 1993, prend en compte le projet de plan d'extraction et pourrait servir de base aux mesures de protection envisagées dans le cadre de ce plan.
E. Les projets d'exploitation de gravière et de remblaiement ont donné lieu à trois études :
- un rapport complémentaire de mesures et pronostics de bruit routier concernant le futur comblement de "Plan-Manand", du 6 juillet 1990, établi à la demande de l'ingénieur prénommé par le bureau d'ingénieurs Giacomini et Jolliet, à Lutry;
F. Le projet de plan d'extraction, les demandes de permis d'extraction "Aux Corbateires" et de reprise d'exploitation sous forme de comblement "Au Creux du Loup" ont été soumis à l'enquête publique du 14 février au 16 mars 1992. Cette enquête concernait à la fois la délivrance du plan d'extraction et l'octroi des deux permis d'exploitation précités.
L'enquête publique a suscité deux oppositions, dont celle de la Ligue vaudoise pour la protection de la nature, qui fait essentiellement valoir que le plan d'extraction, ainsi que les demandes de permis d'exploiter se situent dans le périmètre de la zone réservée du Mormont en cours d'étude.
Par décision finale du 11 février 1993, le département a levé les oppositions et proposé au Conseil d'Etat d'adopter le plan d'extraction et d'octroyer le permis d'exploitation de la gravière au lieu-dit "aux Corbateires", ainsi que celui relatif au comblement de la gravière au lieu-dit "Au Creux du Loup"; les permis d'exploitation étaient conditionnés à l'adoption préalable du plan d'extraction et au respect d'un certain nombre d'exigences quant aux sûretés à fournir par les exploitants.
G. La 17 mars 1993, la Ligue vaudoise pour la protection de la nature, section de la Ligue suisse pour la protection de la nature (LVPN), agissant pour autant que besoin au nom de la Ligue suisse pour la protection de la nature (LSPN), a interjeté un recours au Tribunal administratif contre cette décision. Elle reprend les motifs invoqués dans son opposition, relevant que la décision attaquée ne prend pas en compte le rôle de zone tampon que joue le secteur en cause entre la colline de Mormont et la zone agricole en faveur de la faune. Elle fait également valoir que la faune serait gravement perturbée par le trafic important et de longue durée, ce que ne prend pas en compte le rapport complémentaire sur le bruit routier, qui évalue uniquement la charge tolérable pour l'homme.
Un premier échange d'écritures a porté sur la recevabilité du recours et la procédure à suivre en rapport avec la requête interjetée parallèlement au Conseil d'Etat.
Dans un second échange d'écritures, la Municipalité d'Orny, le département et le consortium de Manand ont tous conclu au rejet du recours par déterminations du 18 mai 1993; ce dernier mettait en outre en doute la recevabilité du pourvoi.
H. Le 24 juin, les recourantes ont précisé qu'elles retiraient leur recours en tant qu'il portait sur le permis d'exploiter la gravière au lieu dit "Aux Corbateires". Le juge instructeur en a pris acte par décision du 25 juin 1993.
I. Parallèlement, le 23 février 1993, la LVPN a déposé une requête au Conseil d'Etat tendant au réexamen de son opposition. Le Conseil d'Etat l'a rejetée par arrêt du 17 septembre 1993. Seul le plan d'extraction a été examiné par cette autorité. Dans ce cadre, ont été pris en compte les griefs relatifs au conflit potentiel avec la zone réservée du Mormont; les atteintes à la faune ainsi que les mesures de compensation prévues; et les nuisances dues au trafic.
J. Le Tribunal administratif a tenu séance le 4 octobre 1993 et a procédé à une inspection locale en présence des parties, à savoir : Bernard Matthey, vice-président et Pierre Hunkeler, secrétaire de la LVPN; Antoine Lathion adjoint juriste au secrétariat général du DTPAT; Roland Perret, Alain Gindroz et Primo Dominguez, pour le consortium de Manand, assistés de l'avocat Alexandre Bonnard; Jean-Pierre Reitz, pour le Service des eaux et de la protection de l'environnement, section protection de la nature; Fabien Liechti, syndic, et Paul Keller, conseiller municipal, pour la Municipalité d'Orny.
Postérieurement à l'audience, sur invitation du juge instructeur, le secrétaire de la commission de classification du Syndicat AF d'Orny a produit le projet d'exécution des chemins dans le secteur situé entre le village d'Orny et le lieu dit "Creux du Loup".
Un dernier échange d'écritures a eu lieu, dont l'objet était notamment de déterminer les questions restant litigieuses devant le Tribunal administratif, après notification de l'arrêt du Conseil d'Etat.
Considère en droit :
a) La décision attaquée présente une nature complexe. En premier lieu, elle constitue une décision finale sur l'étude d'impact, de sorte qu'elle est régie pour ce qui a trait à sa notification par les art. 20 de l'Ordonnance fédérale relative à l'étude d'impact sur l'environnement, du 19 octobre 1988 (ci-après : OEIE), ainsi que par l'art. 15 du règlement vaudois d'application dedite ordonnance, daté du 25 avril 1990 (ci-après : RVEIE). L'art. 20 OEIE prévoit en effet une publication de la décision finale sur étude d'impact (les droits des organisations bénéficiant de la qualité pour recourir au sens de l'art. 55 LPE y sont d'ailleurs rappelés); selon l'al. 2 de cette disposition, la décision précitée, ainsi que divers documents peuvent être consultés pendant trente jours, "sauf disposition spéciale prévue dans la loi régissant la procédure décisive". Quant à l'art. 15 RVEIE, il ajoute que la consultation publique s'étend non seulement à la décision finale, mais aussi aux autres décisions liées à celle-ci, qu'il s'agisse des autorisations prévues par l'art. 21 OEIE ou d'autres autorisations spéciales cantonales encore; cette consultation a lieu "selon les mêmes modalités que l'enquête publique du projet soumis à l'EIE [...] pendant le délai de recours fixé par la procédure décisive".
Ces dispositions ne sont pas d'une compréhension aisée; quand bien même l'art. 20 al. 2 OEIE évoque un délai de consultation de trente jours, il ne traite pas de la durée du délai de recours; il en va de même de l'art. 15 RVEIE qui est muet sur cette question.
La décision attaquée porte en outre à la fois sur un plan d'extraction régi par la loi du 24 mai 1988 sur les carrières (ci-après : LCar) et sur le permis d'exploiter également prévu par ce texte. En application de l'art. 12 al. 3 LCar, la voie de droit ouverte pour contester le plan d'extraction est celle de la requête au Conseil d'Etat prévue à l'art. 60 s. LATC; compte tenu du chiffre 80.3 de l'annexe au RVEIE, c'est également dans le cadre de la procédure de requête que les griefs dirigés contre la décision finale sur étude d'impact doivent être examinés, dès lors que la procédure décisive est celle de l'adoption du plan d'extraction. Le délai de recours est alors le délai de dix jours prévu par l'art. 60 al. 1 LATC (délai de requête). Quant au permis d'exploiter, il est, dès l'entrée en vigueur de la loi du 27 février 1991 abrogeant l'art. 32 LCar, soit le 1er juillet 1991, susceptible du recours ordinaire au Tribunal administratif, régi par l'art. 31 LJPA; le recours doit donc être déposé dans un délai de dix jours, celui-ci devant en outre être validé par le dépôt d'un mémoire motivé dans un délai de vingt jours dès la notification de la décision attaquée.
Il résulte clairement de l'exposé qui précède que la décision attaquée était d'une part susceptible d'une requête au Conseil d'Etat, dans un délai de dix jours dès sa notification, d'autre part d'un recours au Tribunal administratif, suivant les modalités prévues par l'art. 31 LJPA.
b) La décision attaquée comportait dans un passage final ce qui suit :
"4. PUBLICATION, DELAI D'INTERVENTION ET VOIES DE RECOURS :
Les documents relatifs au projet pourront être consultés pendant 30 jours au greffe municipal de la commune d'Orny, ainsi qu'au Secrétariat général du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports, place de la Riponne 10 à Lausanne.
S'agissant du plan d'extraction, les recourantes se sont conformées à l'indication des voies de droit rappelées ci-dessus et elles ont déposé une requête au Conseil d'Etat dans le délai de dix jours indiqué par l'autorité intimée. S'agissant en revanche du permis d'exploiter, il n'a fait l'objet d'un recours au Tribunal administratif que par acte du 17 mars 1993, alors que la décision litigieuse a été notifiée à la LVPN par pli recommandé du 15 février 1993, celle-ci étant par ailleurs publiée dans la Feuille des avis officiels (ci-après : FAO) le 19 février suivant. Il convient donc d'examiner si la décision litigieuse comportait sur ce point une indication suffisante des voies de droit, voire si la recourante pouvait, de bonne foi, déduire de ces indications que le délai de recours était de trente jours. En l'espèce, le texte rappelé ci-dessus ne comportait pas d'indication expresse quant à la durée du délai de recours pour contester le permis d'exploiter; il précisait néanmoins que les documents relatifs au projet pourraient être consultés pendant trente jours au greffe municipal de la Commune d'Orny, ainsi qu'au siège de l'autorité intimée. Ces éléments permettent de considérer que le justiciable ordinaire serait en droit d'admettre sur cette base que le délai de recours ordinaire du droit fédéral, de trente jours, était applicable dans le cas d'espèce; c'est d'ailleurs dans ce sens que l'autorité intimée elle-même a interprété la clause qu'elle avait rédigée.
On relèvera, de manière générale, que le principe de la bonne foi, déduit de l'art. 4 Cst., permet au justiciable de se prévaloir d'une indication erronée de l'autorité quant au délai de recours s'il pouvait, dans les circonstances concrètes de l'espèce, s'y fier de bonne foi (ATF 117 Ia 297, 113 Ia 299, 112 Ia 310 cons. 3, 111 Ia 357 et les arrêts cités). Lorsque l'indication des voies et délais de recours est obligatoire, le fait de les omettre constitue une erreur de l'autorité (ATF 117 Ia 297 et les références citées). La protection de la bonne foi n'est exclue que si l'erreur est clairement reconnaissable, en raison d'éléments objectifs (la nature de l'indication fournie et le rôle apparent de celui dont elle émane) et subjectifs (la position ou la qualité de l'administré ou du justiciable). S'agissant des voies et des formes de recours, l'homme de loi est jugé avec une plus grande sévérité que le simple particulier : il n'y a pas de protection lorsque l'avocat eût pu déceler l'erreur à la seule lecture du texte légal, sans recourir à la jurisprudence ou à la doctrine (ATF 112 Ia 310, 106 Ia 16 ss consid. 3 et les arrêts cités).
Au vu de cette jurisprudence (notamment de l'ATF 117 Ia 297, qui avait trait à l'erreur commise par un avocat), on doit se demander si les recourantes peuvent se prévaloir du principe de la protection de la bonne foi, compte tenu des indications des voies de droit qui leur avaient été données. Au vu de la complexité des règles de droit ici applicables aux délais de recours - on notera en particulier que les règles des art. 20 OEIE et 15 RVEIE, malgré l'apparence, évitent cette question et procèdent par des renvois dont la portée n'est pas évidente -, on ne saurait tenir rigueur aux recourantes, bien qu'elles soient dans une certaine mesure accoutumées à procéder devant les autorités administratives, notamment les autorités de recours, de n'avoir pas su déceler l'erreur commise par le département lui-même.
c) Au surplus, on constate que les recourantes ont agi dans un délai de trente jours
d) Il résulte de ce qui précède que le recours au Tribunal administratif a été formé en temps utile.
Le recours est en conséquence recevable à la forme.
a) Il convient en premier lieu de circonscrire l'objet du litige. Le plan d'extraction a fait l'objet d'une requête au Conseil d'Etat que celui-ci a rejetée le 17 septembre 1993. Seul demeure litigieux devant le Tribunal administratif le permis d'exploiter relatif au comblement de l'ancienne gravière sise au lieu-dit "Au Creux du Loup". En effet, les recourantes ont expressément renoncé à remettre en cause le permis d'exploiter la gravière située au lieu-dit "Aux Corbateires".
b) Les recourantes font essentiellement valoir deux griefs devant le Tribunal administratif, à savoir l'éventuel conflit du plan d'extraction avec la zone réservée du "Mormont" et les mesures de protection en cours, ainsi que les impacts de l'exploitation sur la faune, en particulier celles dues au trafic de chantier.
Ces moyens se recoupent avec ceux déjà invoqués devant le Conseil d'Etat contre le plan d'extraction et examinés par cette autorité. Il reste à examiner dans quelle mesure ils peuvent être soulevés au stade du permis d'exploiter.
aa) L'art. 7 de la loi sur les carrières du 24 mai 1988 (LCar) prévoit que le plan d'extraction tiendra compte dans la mesure adéquate des intérêts du canton et de la région, en particulier de la préservation des eaux souterraines, des terres agricoles, de la forêt, du paysage, du milieu naturel, de la nécessité d'approvisionner la région en matériaux ou d'autres intérêts publics. Selon l'art. 8 LCar, les plans d'extraction délimitent en particulier le périmètre de la zone d'extraction et des surfaces propres à l'extraction (a), les terrains à exploiter en priorité et les étapes d'exploitation prévues (e), le plan général des circulations (g), les précautions particulières à observer (i), le programme d'exploitation et sa durée probable (j), l'impact prévisible sur l'environnement et les mesures de protection nécessaires (k), l'état final des terrains et les travaux de remise en état (m). Le règlement d'application du 25 janvier 1991 précise ces points (voir notamment art. 15, 17 et 19 RCar). Ainsi, selon l'art. 17, le plan d'extraction doit contenir toutes les données nécessaires pour permettre d'évaluer l'impact sur l'environnement des exploitations envisagées (en matière de bruit, poussière, pollution de l'air, influence sur le paysage, la faune, la flore et le climat notamment) et les mesures propres à réduire cet impact et à le rendre supportable (al.1); à cela s'ajoute la nécessité de procéder à une étude d'impact, lorsque les conditions posées par l'OEIE sont remplies (al.2). Tous ces éléments font partie du plan d'extraction (art. 8 RCar; voir aussi ch. 80.3 de l'annexe au RVEIE dont il résulte, en l'espèce en tout cas, que la procédure décisive pour l'étude d'impact est celle du plan d'extraction).
Le permis d'exploiter est pour sa part régi par les art. 15 à 18 LCar, respectivement 23 à 36 RCar. Selon l'art. 16 al.4 LCar, les éléments déjà approuvés dans le cadre du plan d'extraction ne peuvent plus être remis en cause dans le cadre de la procédure d'approbation du permis d'exploiter. Le département, compétent pour délivrer le permis d'exploiter, procède essentiellement à un examen de conformité des conditions d'exploitation avec le plan. Lorsque, comme le prévoit l'art. 24 RCar, le permis d'exploiter est sollicité en même temps que le plan, les parties sur lesquelles portent la demande d'exploitation doivent être mises en évidence dans le dossier soumis à l'enquête publique. Telle est la procédure suivie en l'espèce. Le plan d'extraction et la demande de permis d'exploiter font en effet l'objet des mêmes documents, si bien que le problème de la conformité des plans exigés au stade de la seconde de ces procédures ne se pose pas.
ab) Si l'on reprend un à un les arguments des recourantes, on constate qu'ils sont tous irrecevables au stade du permis d'exploiter. Le conflit avec la zone réservée du Mormont est clairement une question qui doit être tranchée au stade de plan d'extraction. Il en va de même des moyens relatifs à la protection de la nature, qui interviennent sous deux aspects, soit celui du plan des circulations, d'une part, et celui des mesures compensatoires, d'autre part. En ce qui concerne le premier de ces aspects, les recourantes soutiennent que seul le détournement des véhicules par Oulens et Bavois, comme le recommande le complément au rapport d'impact du 7 janvier 1991, serait de nature à éviter des perturbations pour la faune. L'arrêt du Conseil d'Etat tranche ce problème; certes de manière confuse et, de l'aveu du département intimé, en se référant à des suggestions du rapport d'impact qui n'ont pas été reprises dans sa décision finale. Peu importe en définitive, dans la mesure où le tribunal de céans n'est pas compétent pour revoir ces questions (art. 16 al. 4 LCar et 4 al. 2 LJPA). Quant aux mesures de compensation et de protection de la faune, comme l'exige l'art. 17 RCar, elles sont figurées sur le plan lui-même, du moins en ce qui concerne celles qui impliquent l'aménagement de haies, le maintien d'une banquette herbeuse ou la délimitation de zones dans lesquelles l'état naturel doit être protégé; elles n'étaient donc susceptibles, elles aussi, que d'une requête au Conseil d'Etat, ce qui exclut d'en revoir le bien-fondé dans la présente procédure.
ac) Se pose toutefois une dernière question à cet égard. La décision attaquée, dont on se souvient du caractère complexe, englobe sous ch. 2.2 lit. e diverses autorisations spéciales (celles-ci ne sont d'ailleurs pas rappelées au ch. 3 qui paraît pourtant constituer le dispositif de la décision du département), délivrées notamment en application des art. 22 de la loi vaudoise du 28 février 1989 sur la faune, respectivement 14 ch. 5 de l'ordonnance du Conseil fédéral du 16 janvier 1991 sur la protection de la nature et du paysage (ci-après OPN). De telles décisions, lorsqu'elles sont prises isolément ou dans le cadre d'une procédure de permis de construire sont assurément susceptibles d'un recours au Tribunal administratif, la règle générale de l'art. 4 al. 1 LJPA trouvant en effet application. Dans le cas présent, la question se pose, puisque la seconde des deux autorisations précitées a été expressément contestée par les recourantes.
Les moyens soulevés contre cette autorisation spéciale n'en sont pas moins irrecevables devant le Tribunal administratif. Le principe de coordination exige en effet qu'une seule autorité de recours, tout particulièrement celle qui est désignée en application de l'art. 33 LAT et qui doit procéder au libre examen de la mesure de planification contestée, revoie l'ensemble des questions déterminantes pour effectuer la pesée globale des intérêts nécessaires dans ce cadre et se saisisse de toutes les décisions qui ont trait aux éléments essentiels du projet (v., sur ce point, ATF 116 Ib 50). Dans la présente espèce, le plan d'extraction lui-même a également trait aux impacts du projet en matière de faune et plus généralement de protection de la nature et aux mesures de compensation (art. 7 lit. k LCar et 17 RCar); l'autorisation prévue par l'art. 14 al. 5 OPN, qui touche précisément les compensations, soulève les mêmes questions et ne peut être délivrée (ou refusée) qu'à l'issue de la même appréciation des circonstances que celle qui conduit à l'approbation du plan (ou au refus de celle-ci). Dès lors, lorsqu'une telle autorisation est liée à un plan d'extraction, elle ne peut être contestée qu'auprès de la même autorité que le plan lui-même. Cette solution résulte d'ailleurs également du régime spécifique des décisions sur étude d'impact, le RVEIE ayant en effet étendu la logique de l'art. 21 OEIE en assurant une coordination complète entre la procédure décisive en matière d'étude d'impact et les autorisations spéciales qui peuvent s'avérer nécessaire; en l'espèce, on le rappelle, la procédure décisive est en effet précisément celle du plan d'extraction.
c) En conclusion, le recours interjeté par les recourantes devant le Tribunal administratif est irrecevable, dans la mesure où il soulève des moyens, voire conteste des décisions qui ne relèvent pas, sur recours, de la compétence du Tribunal administratif, mais bien exclusivement de celle du Conseil d'Etat. En revanche, en tant qu'il s'en prend au permis d'exploiter, le pourvoi ne peut qu'être rejeté.
Par ces motifs,
le Tribunal administratif
a r r ê t e :
I. Le recours est rejeté dans la mesure où il est recevable.
II. La décision du département, du 11 février 1993, est confirmée.
III. Un émolument de Fr. 1'500.-- (mille cinq cents francs) est mis à la charge des recourantes, solidairement entre elles.
IV. Les recourantes, solidairement entre elles, verseront au consortium de Manand, solidairement entre ses membres, un montant de Fr. 1'200.-- (mille deux cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 20 mai 1994
Au nom du Tribunal administratif :
Le juge : La greffière :
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les 30 jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux articles 103 et suivants de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110).