CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 30 août 1995
sur le recours interjeté par Pierre BOUDRY et consorts , dont le conseil est l'avocat Denis Merz, case postale 3290, 1002 Lausanne ainsi que par Marcel MINGARD , Le Châtelard, 1095 Lutry
contre
la décision de la Municipalité de Lutry du 29 septembre 1993 levant leur opposition à divers travaux dans l'immeuble situé Grand-Rue 60 à Lutry, propriété de Benoît Bovay et Françoise Marcel-Bovay , dont le conseil est l'avocat Christian Fischer, Juste-Olivier 9, 1006 Lausanne.
Composition de la section: M. Pierre Journot, président; Mme Dominique Thalmann et M. Rolf Wahl, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. En date du 17 août 1994, la section des recours du Tribunal administratif a rendu un arrêt incident (RE 94/033) dont les considérants en faits et en droit sont les suivants :
"A. Les époux Benoît Bovay et Françoise Marcel Bovay sont propriétaires dans le vieux bourg de Lutry de la parcelle no 159. Il s'agit d'une étroite bande de terrain, large d'environ 3,50 mètres et longue de 40 mètres, s'étendant de la Grand'Rue, au nord, au Quai Gustave Doret, au sud. Elle supporte dans sa partie nord une maison d'habitation ancienne de trois étages sur rez-de-chaussée, intégrée à l'ensemble de bâtiments contigus implantés le long du côté sud de la Grand'Rue. Ses façades ajourées ouvrent respectivement sur cette dernière et, au sud, sur une place-jardin s'étendant jusqu'au Quai Gustave Doret. Le bâtiment est coiffé d'une toiture à deux pans asymétriques dont le faîte est parallèle à la Grand'Rue.
B. En juin 1992 les époux Bovay ont informé la municipalité qu'ils entendaient procéder à quelques travaux de réaménagement et de rénovation de leur maison, à savoir le réaménagement d'une salle de bains et cuisine, la suppression d'un escalier secondaire entre le rez-de-chaussée et le premier étage, le rafraîchissement des peintures et des revêtements de sol, la révision complète de la toiture, avec pose d'une sous-toiture isolante. Ils ont ultérieurement renoncé aux travaux de réfection de la toiture, de sorte que la municipalité a considéré que les autres travaux projetés, exclusivement intérieurs, n'étaient pas soumis à autorisation de sa part. En octobre 1992, la Direction des travaux a procédé à une visite des lieux et a constaté que les travaux effectués étaient conformes à ce qui avait été annoncé par les propriétaires.
C. Le 7 juin 1993 les époux Bovay ont présenté une demande de permis de construire pour de nouveaux travaux de transformation et de restauration. Ceux-ci consistaient principalement en l'aménagement dans les combles d'une bibliothèque avec mezzanine (par la suppression partielle d'un plancher existant) et dans la réfection complète de la toiture, comportant notamment la pose d'une sous-toiture isolante de 12 centimètres, le remplacement de la couverture en tôle à l'extrémité de chaque pan de toit par des tuiles et l'ouverture d'une tabatière de 40 centimètres sur 60 sur le pan sud. Le projet comportait en outre la création d'une petite ouverture en façade ouest, à laquelle les propriétaires ont ultérieurement renoncé, ainsi qu'un rafraîchissement des façades.
Mis à l'enquête du 16 juillet au 5 août 1993, ces travaux ont suscité 62 oppositions, que la municipalité a levées le 29 septembre 1993 en délivrant simultanément le permis de construire requis.
D. Pierre Boudry, Jean Décosterd, Marcel Mingard, Norbert Paschoud, Germaine Marguerat, Charles Giroud, Alice Schenk, André Aguet, Rodolphe Coste, Alfred Cardinaux, Willy Blondel, Georges Cuenet, Jean-Jacques Dessaux, Louis Pittet, Roland Oberson, Guy Martinet, Paul Bastian, Roger Pilet, Paul Coderey, Gérard Pittet, tous représentés par l'avocat Denis Merz, à Lausanne, ont recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif le 10 octobre 1993. Ils font valoir que l'aménagement d'espaces habitables dans les combles serait contraire à la réglementation applicable. S'agissant de la toiture, ils contestent l'ouverture d'une tabatière en considérant qu'elle est de nature à compromettre l'aspect et le caractère du site que constitue le bourg de Lutry et estiment que les plans mis à l'enquête sont insuffisants pour apprécier l'aspect définitif du projet. Ils concluent en conséquence à l'annulation du permis de construire et demandent en outre que la Commune de Lutry soit sommée d'ordonner la mise à l'enquête des travaux précédemment effectués en 1992.
Par décision préprovisionnelle du 12 octobre 1993, le juge instructeur a accordé provisoirement l'effet suspensif au recours, en précisant qu'aucun travail ne pouvait être exécuté sur la base de la décision contestée. Le 18 mars 1994 les constructeurs ont requis la levée partielle de cette mesure en exposant qu'à chaque chute de pluie des infiltrations d'eau se produisaient dans leur immeuble, doublées de coulées de suie, qui risquaient d'entraîner des dégâts aux plafonds du 2ème étage. Ils demandaient dès lors que l'effet suspensif soit levé en ce qui concernait les travaux de toiture. Interpellés sur cette requête, les recourants ont répondu qu'ils ne s'y opposaient pas, étant précisé que les travaux entrepris le seraient aux risques et périls des propriétaires.
Le 28 mars 1994, le juge instructeur a levé très partiellement l'effet suspensif "pour permettre aux constructeurs de réaliser les seuls travaux de réfection de toiture nécessaires à l'arrêt des infiltrations d'eau". Les époux Bovay ont demandé le réexamen de cette décision en faisant valoir que des réparations ponctuelles ne permettraient pas d'assurer l'étanchéité de la toiture et qu'il était nécessaire de procéder à la pose d'une sous-couverture étanche. Après avoir dans un premier temps transmis cette demande de réexamen à la Section des recours du Tribunal administratif, le juge instructeur a rendu le 26 avril 1994 une nouvelle décision levant partiellement l'effet suspensif pour la réalisation des travaux de réfection de toiture, tels qu'ils ont été autorisés par le permis de construire contesté.
E. C'est contre cette nouvelle décision incidente qu'a été formé le présent recours, au nom de tous les recourants dans la procédure principale, à l'exception de Marcel Mingard, qui n'est plus représenté par l'avocat Denis Merz.
Rendus attentifs au fait que ce recours paraissait en contradiction avec l'accord qu'ils avaient donné à la levée partielle de l'effet suspensif et pouvait dès lors se heurter au principe de la bonne foi, les recourants soutiennent qu'ils sont revenus sur leur accord après s'être rendus compte qu'aucun élément nouveau ne justifiait à leurs yeux l'exécution immédiate des travaux de toiture. Ils font valoir en outre que l'importance des travaux réalisés en 1992 apparaît comme un nouvel élément qui s'opposerait à ce que de nouveaux travaux soient exécutés avant que l'on connaisse la portée des anciens. Ils considèrent par conséquent qu'ils ont modifié leur opinion au vu d'une situation qui a évolué.
Les époux Bovay concluent au rejet du recours incident. Le juge instructeur et la municipalité de Lutry ne se sont pas déterminés à ce propos.
Considérant en droit :
Selon l'art. 37 al. 1 LJPA, le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt protégé par la loi applicable. Les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir, ainsi que les dispositions du droit fédéral, sont réservées (art. 37 al. 2 LJPA). Ces conditions générales concernant la qualité pour agir s'appliquent aussi bien à la procédure principale qu'aux éventuels recours incidents pouvant intervenir dans le cadre de cette dernière. Il incombe dès lors à la Section des recours de s'assurer de la recevabilité des pourvois qui lui sont adressés, même si cette question est susceptible de se confondre avec celle de la recevabilité du recours au fond, qu'il appartient à une section ordinaire, présidée par le juge instructeur, de trancher.
a) Les recourants se bornent à soutenir - non sans audace - que la création d'une tabatière de 40 centimètres sur 60, derrière une cheminée, compromettrait "l'aspect du caractère (sic) du site que constitue le bourg de Lutry" et que les plans mis à l'enquête ne permettraient pas de se faire une idée suffisamment précise des transformations. Ils ne prétendent pas que les travaux prévus violeraient une quelconque disposition du droit fédéral, voire une disposition cantonale d'application de la LAT, ce qui conduirait à examiner la recevabilité de leur recours en fonction de l'art. 103 OJ, moins restrictif que l'art. 37 LJPA (v. art. 33 al. 2 LAT; ATF 118 Ib 31 c. 4b; TA, arrêt AC 92/191 du 5 mars 1993). De toute manière, quelle que soit la disposition applicable, ils ne peuvent être admis à faire valoir leurs moyens que s'ils justifient d'un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée. En effet, contrairement à l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de constructions, qui considérait que tous les propriétaires de la commune étaient fondés à recourir contre les décisions autorisant des ouvrages sur le territoire communal, régis par un même ensemble de règles à considérer comme formant un tout (v. B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, Lausanne 1988, p. 264), le Tribunal administratif a jugé que l'intérêt protégé par la loi (au sens de l'art. 37 LJPA) ne peut se résumer à celui que partagent tous les citoyens à ce que les lois auxquelles ils sont soumis soient également appliquées aux autres. On doit au contraire exiger du recourant un intérêt spécial, distinct de celui des autres habitants de la commune ou du canton, à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée. Cet intérêt doit en outre être direct, autrement dit se trouver dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne de considération avec l'objet du litige (RDAF 1992, p. 207, spéc. 210). On précisera que l'existence d'un tel intérêt ne préjuge pas encore de la question de savoir s'il est protégé par la loi, autre condition posée par l'art. 37 LJPA.
Selon les recourants, la jurisprudence restrictive instaurée par cet arrêt "ouvre la brèche à une appréciation totalement arbitraire de la qualité pour recourir d'un justiciable". Il n'y a pas lieu de s'arrêter longuement au semblant d'argumentation qu'ils ajoutent à l'appui de cette affirmation: l'exigence d'une atteinte aux intérêts personnels plus intense que celle qu'éprouve n'importe quel citoyen est une condition de recevabilité aussi bien du recours de droit public (v. notamment ATF 104 Ia 350), que du recours de droit administratif; la jurisprudence relative à ce dernier précise encore que le recourant doit se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450). Une transposition de ces principes en procédure cantonale ne saurait être qualifiée d'arbitraire.
Pour qu'une relation suffisante existe, il faut qu'il y ait véritablement un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 5.6.2.1, p. 414). Tel n'est à l'évidence pas le cas ici, où les recourants sont bien en peine d'exposer quel préjudice leur causent la réfection de la toiture de l'immeuble des époux Bovay, ainsi que les travaux d'aménagement intérieur que ces derniers veulent entreprendre. Parmi les 19 recourants de la procédure incidente, 15 habitent dans le bourg de Lutry, dont 6 dans le secteur concerné de la Grand'Rue; 9 d'entre eux y sont en outre propriétaires d'immeuble; 4 sont propriétaires de terrain sur le territoire communal, mais à l'extérieur de la localité. Spécialement invités par le juge instructeur à préciser en quoi ils étaient touchés par les travaux litigieux, les recourants n'ont pas été en mesure d'invoquer un préjudice quelconque. Ils se sont contentés d'invoquer leur qualité d'habitants du bourg de Lutry et leur intérêt, à ce titre, à ce que l'esthétique et le caractère des lieux ne soient pas détériorés. Or il s'agit précisément là d'un intérêt commun à tous les habitants du vieux bourg, voire de la localité, insuffisant aux yeux de la jurisprudence pour fonder la qualité pour recourir, sauf à admettre une action populaire. Aucun des recourants n'a d'ailleurs une vue directe sur la toiture à restaurer.
b) Invités à se prononcer sur la levée de l'effet suspensif en ce qui concernait les travaux de toiture, les recourants ont fait savoir qu'ils ne s'y opposaient pas (lettre du 24 mars 1994). Ceci ne les a pas empêchés de recourir contre la décision du juge instructeur accordant cette levée partielle de l'effet suspensif. Cette attitude contradictoire apparaît contraire à la bonne foi, dont les règles sont aussi applicables en droit public et notamment en matière de procédure (ATF 111 Ia 150 et les arrêts cités). Certes la jurisprudence et la doctrine admettent qu'un administré ne viole pas nécessairement la bonne foi en attaquant un acte dont il a approuvé l'adoption (ATF 97 I 32). Encore faut-il que ce revirement trouve une explication raisonnable et ne relève pas du pur caprice, ce qui n'est pas le cas en l'occurrence.
Les recourants tentent de justifier leur volte-face en exposant qu'entre le moment où ils ont consenti à l'exécution immédiate des travaux de toiture (que les époux Bovay réclamaient en raison des infiltrations d'eau qui se produisaient dans leur immeuble après chaque pluie, malgré la bâche qu'ils avaient fait poser en été 1993) et celui où le juge instructeur a précisé la portée de sa décision initiale, ils auraient "constaté qu'il n'y avait en réalité aucun élément nouveau qui aurait justifié l'exécution immédiate des travaux de toiture (et que) le simple réajustement des éléments de protection permettait sans autre de patienter encore quelque peu". Ils se seraient ainsi "rendus compte que les époux Bovay souhaitaient en réalité commencer l'exécution de leurs travaux de toiture immédiatement pour des raisons de pure convenance". Leur constat reposerait sur les explications données le 7 avril par l'avocat des constructeurs à l'appui d'un réexamen de la décision sur effet suspensif, ainsi que sur l'attestation de l'architecte qui complétait ces explications.
Ces allégations ne sont pas crédibles. On ne voit pas comment, alors que les constructeurs donnent des explications complémentaires sur la nécessité de procéder sans plus attendre à la réfection de la toiture et produisent une lettre de l'architecte exposant les raisons techniques pour lesquelles des réparations ponctuelles ne permettraient pas de remédier aux infiltrations constatées, les recourants peuvent soudainement se mettre à douter que les travaux dont ils admettaient un mois auparavant l'exécution immédiate soient vraiment nécessaires et urgents. Quant au soupçon que les constructeurs profiteraient des installations de chantier mises en place pour procéder à l'intégralité des travaux, sans attendre l'issue du recours, la visite de chantier effectuée le 28 juin dernier par la Direction des travaux de la Commune de Lutry a démontré qu'il était sans fondement.
Les recourants invoquent encore, comme un élément nouveau les ayant amené à contester la levée partielle de l'effet suspensif, le coût élevé des précédents travaux de réfection, dispensés d'autorisation de construire et exécutés en 1992. Or cet élément, s'il est bien nouveau, ne leur a été communiqué que le 6 mai 1994 et n'a donc pas pu influencer leur décision de déposer le présent recours, le 5 mai. Au demeurant on ne voit pas pour quel motif les travaux de 1992, qui ne font pas l'objet de la décision municipale attaquée, devraient influencer le sort du permis de construire délivré le 29 septembre 1993.
c) En définitive l'insistance avec laquelle les recourants s'opposent à la transformation de l'immeuble litigieux, alors que les travaux projetés ne sont pas de nature à leur causer le moindre préjudice, ne peut guère s'expliquer que par une volonté de revanche à l'égard de M. Bovay et de son épouse, dont la famille s'est durant de nombreuses années opposée quasi systématiquement à tous les projets de transformation de bâtiments dans la vieille ville. Il est à cet égard révélateur que le mémoire de recours fait largement référence à un arrêt de la Commission cantonale de recours en matière de constructions (prononcé no 2773 du 11 octobre 1973) qui avait donné raison au père de Mme Marcel Bovay contre l'un des actuels recourants, le docteur Stockhammer, ainsi qu'à une procédure plus récente devant le Tribunal administratif opposant à nouveau la famille Marcel au docteur Stockhammer. L'opposition de ce dernier était d'ailleurs tout à fait claire: "(...) Ce serait tenir compte de l'exaspération générale d'une bonne partie de la population et des propriétaires de Lutry et rendre un peu à la famille Marcel la monnaie de sa pièce. (...)". Les oppositions de Roger Pilet, Jean Décosterd et Paul Bastian sont à peine moins explicites. Ces circonstances font apparaître la présente procédure comme purement chicanière.
Face à l'intérêt évident des constructeurs à remédier au plus tôt à des défauts d'étanchéité qui se manifestent depuis plus d'une année et dont ils ont démontré de manière convaincante que les mesures provisoires prises jusqu'ici ne suffisaient pas à corriger, aucun intérêt public perceptible ni aucun intérêt privé des recourants ne s'oppose à l'exécution immédiate du permis de construire délivré par la municipalité.
Il faut préciser ici qu'en date du 24 janvier 1994, une section composée du précédent juge instructeur de la cause et des assesseurs Chauvy et Widmer avait tenu audience sur place et procédé à une inspection locale. Par la suite, diverses mesures d'instruction complémentaires ont été ordonnées puis, le 8 août 1994, les époux Bovay ont requis la récusation du juge Eric Brandt. Dans la procédure instruite par la Cour plénière (CP 94/011), ce dernier a souhaité être déchargé de ce dossier. La Cour plénière a rayé la cause du rôle par arrêt du 29 août 1994.
C. Par lettre du 21 octobre 1994, les recourants représentés par l'avocat Merz ont déclaré retirer la conclusion II de leur mémoire du 20 octobre 1993, qui tendait à l'annulation de la décision de la municipalité du 29 septembre 1993 relative aux combles et à la toiture. En revanche, ils ont maintenu leur conclusion III, qui avait la teneur suivante :
"III. La Municipalité de la Commune de Lutry est sommée d'ordonner à M. et Mme Bovay-Marcel de mettre à l'enquête publique l'édification et la création des chambres n'ayant fait l'objet que d'une procédure administrative".
Les recourants requéraient en outre une nouvelle fois la production, déjà ordonnée par le juge précédemment chargé de l'instruction, du dossier complet relatif à la taxe d'introduction aux égouts concernant les travaux de transformation de l'immeuble litigieux. En date du 25 août 1994, la municipalité avait toutefois écrit au précédent juge instructeur en refusant de produire ces pièces, les jugeant inutiles pour statuer sur le recours. C'est le lieu de préciser que dans la décision notifiée aux 62 opposants le 29 septembre 1993, on trouve un passage qui a la teneur suivante :
"Les travaux effectués dans les étages inférieurs du bâtiment ont été autorisés en date du 24 juillet 1992 sur la base de l'art. 11 LATC. Ils n'ont pas fait l'objet d'une enquête publique, s'agissant exclusivement de travaux intérieurs qui n'apportaient pas de changement à l'aspect du bâtiment et qui ne touchaient pas à ses structures essentielles."
Le recourant Marcel Mingard, qui n'est plus représenté par l'avocat Merz, a été interpellé sur le maintien ou le retrait de tout ou partie de son recours. Par lettre du 18 août 1995, il a déclaré retirer l'opposition formée à l'encontre de l'aménagement des comble ou de la toiture
Les constructeurs ont encore déposé des observations du 23 août 1995.
D. Le Tribunal administratif a délibéré à huis clos et, jugeant l'instruction complète, décidé de rendre le présent arrêt.
Considérant en droit:
C'est toutefois le lieu de rappeler pour l'information des parties que le Tribunal administratif a encore restreint récemment la qualité pour recourir par rapport à la pratique antérieure en jugeant qu'afin de pouvoir utilement se plaindre d'une violation des dispositions régissant l'esthétique des constructions, il faut justifier d'un intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 37 al. 1 LJPA. Or, au même titre que celles régissant par exemple la protection de la nature, des monuments et des sites (voir RDAF 1994, 48), les prescriptions régissant exclusivement l'esthétique des constructions ont été instituées dans l'intérêt public (voir notamment A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, volume II, p. 710), dont seules les autorités sont les gardiennes : autrement dit, un propriétaire voisin - fût-il immédiat - ne saurait s'en prévaloir utilement puisque, quand bien même il aurait un intérêt de fait à leur application, il ne se trouve pas dans leur champ de protection (arrêts AC 93/292 du 22 février 1995, AC 94/0253 du 21 avril 1995; en dernier lieu AC 94/0235 du 16 juin 1995; AC 94/140 de ce jour, concernant pour l'essentiel des parties intervenant également à la présente procédure).
On peut douter que les conclusions des recourants sur ce point soient recevables car la décision municipale n'a pas statué sur la question, ceci pour le motif qu'aucune des oppositions ne demandait l'organisation d'une enquête publique (voir en particulier l'opposition du Dr Stockhammer, page 2, qui est la seule à évoquer la question sous cet angle mais ne conteste pas en soi la procédure administrative suivie; de même pour l'opposant Guy Martinet-Roberts). Il est donc douteux que le Tribunal administratif puisse entrer en matière. Il a en effet déjà jugé (FI 91/017 du 20 août 1992; FI 89/007 du 1er novembre 1994; CR 94/048 du 22 mars 1995) qu'il n'est pas le supérieur hiérarchique des autorités administratives dont les décisions peuvent lui être déférées. Il n'exerce aucun pouvoir de surveillance sur elles et n'a pas à intervenir d'office pour rectifier d'éventuelles erreurs ou garantir l'application correcte et intégrale du droit. Comme le relève Grisel, l'autorité de recours est liée par l'objet de la contestation et ne doit trancher que des questions qui ont été soulevées devant l'autorité inférieure (Droit administratif suisse, vol. II p. 933). Certes, le Tribunal administratif applique le droit sans être limité par les moyens des parties (art. 53 LJPA), ce qui lui permet de faire droit aux conclusions d'une partie en adoptant des motifs différents de ceux qu'elle invoquait, mais le principe jura novit curia ne fait pas du juge une autorité de surveillance (Gigy, Bundesverwaltungsrechtspflege, éd. 1983 p. 211 in fine).
A ceci s'ajoute que la qualité pour agir des recourants n'est pas plus établie pour cette partie-là de leurs conclusions que pour celle qu'ils ont retirée. On cherche en vain dans leur mémoire du 20 octobre 1993 (ou même dans leur recours incident) le commencement d'une explication sur l'intérêt que l'un ou l'autre d'entre eux pourrait avoir à l'organisation d'une enquête publique sur les travaux en cause, dont il n'est d'ailleurs pas contesté qu'il s'agit de travaux intérieurs. Cela rend inutile toutes mesures d'instruction sur la nature ou le coût de ces travaux et il n'est pas plus nécessaire d'examiner (ce qui n'est d'ailleurs pas formellement contesté) s'il s'agissait de travaux pouvant bénéficier d'une dispense d'enquête au sens de l'art. 111 LATC.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est irrecevable.
II. La décision de la Municipalité de Lutry du 29 septembre 1993 est maintenue.
III. Un émolument de 4000 (quatre mille) francs est mis à la charge solidaire des recourants énumérés en page 2 ci-dessus, sauf Marcel Mingard. L'arrêt est rendu sans frais pour ce qui concerne Marcel Mingard.
IV. La somme de 2'000 (deux mille) francs est allouée aux constructeurs à titre de dépens à la charge solidaire des recourants énumérés en page 2 ci-dessus, sauf Marcel Mingard.
fo/Lausanne, le 30 août 1995
Le président:
Pierre Journot
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint