CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 26 juin 1995
sur les recours interjetés le 27 juin 1994 par l' hoirie BERTONE , savoir Gabrielle BARRAS-BERTONE , Andrée BERTONE et Françoise MEYLAN-BERTONE, chemin de la Chaumény 36, 1814 La Tour-de-Peilz et le 1er juillet 1994 par Guy HENNEBERGER et Raymond JATON , ces derniers étant représentés par la Société rurale d'assurance de protection juridique FRV, à Lausanne
contre
la décision de la Municipalité de Bottens , du 17 juin 1994, levant leurs oppositions à la rénovation du stand de tir de Mandou.
Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. A. Matthey et M. G. Monay, assesseurs. Greffier: Mlle A.-C. Favre, sbt.
Vu les faits suivants:
A. La Commune de Bottens est propriétaire d'un stand de tir, construit en 1925, au lieu-dit "Mandou". Le stand proprement dit s'implante sur la parcelle no 163, d'une surface de 280 mètres carrés, à l'angle du chemin de Mandou et d'un chemin public. A l'ouest et au sud, ce bien-fonds est entouré par la parcelle no 164, propriété de l'hoirie Bertone, à vocation agricole, qui supporte une ferme isolée; au nord du chemin de Mandou, sont implantées à une quarantaine de mètres du stand plusieurs habitations, dont celle de Guy Henneberger, sur la parcelle no 528. La ciblerie est située sur la parcelle no 186, enclavée dans celle portant le no 185, propriété de Raymond Jaton, à la lisière d'un rideau d'arbres. La ligne de tir traverse plusieurs terrains agricoles, plus précisément les parcelles no 215 et 185, propriétés de Philippe, respectivement Raymond Jaton, ainsi qu’un chemin public qui conduit notamment à l’habitation de Raymond Jaton, implantée sur la parcelle no 214 et à une villa, sur la parcelle no 378, sises respectivement à environ 150 et 80 mètres de la ligne de tir.
La ciblerie est au bénéfice d’une servitude de passage à pied sur un premier tronçon, puis à pied et véhicules jusqu’au chemin public dont il vient d’être question ci-dessus. La ligne de tir ne fait pour sa part l’objet d’aucune servitude inscrite, pas plus que le câble souterrain assurant la liaison téléphonique et acoustique entre le stand et la ciblerie.
L’ensemble de ces biens-fonds sont colloqués en zone agricole, selon le plan général d'affectation adopté, avec le règlement qui lui est lié, par le conseil communal le 22 novembre 1993 et approuvé par le Conseil d'Etat le 9 mars 1994.
B. Le stand de tir a été utilisé jusqu'en 1966, époque à laquelle il a été mis hors service, ensuite des modifications exigées par l'officier fédéral de tir du 2ème arrondissement en vue d'améliorer la sécurité des installations.
Des transformations ont été projetées en 1971. Elles consistaient en substance en une réduction du nombre de places de tireurs de six à quatre et en l'aménagement des postes de secrétaires derrière les tireurs. Les autres travaux portaient sur la ciblerie, à savoir le rechargement du mur situé à l'arrière, la construction d'une nouvelle paroi pour soutenir une plaque blindée, le comblement de la fosse située dans la ciblerie et la couverture de ces installations. Ce projet de transformation, autorisé par la municipalité, a fait l'objet d'un recours auprès de la Commission cantonale de recours en matière de constructions qui, dans son prononcé no 2818, partiellement publié in RDAF 1975, 414, a admis que les travaux en cause répondaient à la notion de travaux d'entretien et pouvaient par conséquent être entrepris sur une installation non conforme avec l'affectation de la zone (à l'époque celle-ci répondait à la désignation de zone communale sans affectation spéciale); les travaux ont également été jugés admissibles sous l'angle du préjudice au voisinage. Le Tribunal fédéral, dans un arrêt du 25 septembre 1974, a confirmé ce prononcé, relevant notamment que les bruits dont se plaignaient les recourants ne dépassaient pas, quant à leur intensité, les seuils tolérables. Parallèlement, un recours contre ce projet a également été interjeté auprès du Conseil d'Etat, que celui-ci a rejeté par décision du 25 octobre 1972, en tant que le recours visait l’autorisation spéciale du Département de la justice, de la police et des affaires militaires renonçant à exiger une enquête publique fondée sur l’arrêté fédéral sur les tirs du 17 mai 1946.
Les travaux ont été exécutés en 1974. Le 9 juillet 1975, l’officier fédéral de tir, jugeant les conditions de sécurité suffisantes, a invité le Service de l’administration militaire a donner l’autorisation d’exploitation; ce dernier l'a accordée, par décision du 14 juillet 1975. Conçu en bois, sans isolation phonique et situé à proximité d'habitations, le stand fait cependant l'objet d'une utilisation limitée : selon les déclarations faites par la municipalité à l’audience, le nombre de jours consacrés aux tirs obligatoires s’élevait à 4,5, les tirs sportifs (tir d’ouverture, de clôture, tir en campagne et championnat suisse) se déroulant de manière variable, compte tenu de la vétusté du stand, les tireurs étant souvent contraints de se tourner vers d’autres installations. Dans un rapport du 23 novembre 1994, la Municipalité de Bottens estime que durant les années d’utilisation normale du stand (1988-1991), la moyenne annuelle des tirs effectués s’élevait à 7850 coups de feu (recte 7250, soit 6450 + 800). Les tirs étaient répartis sur 15 demi-journées, auxquelles s’ajoutaient quatre demi-journées tous les six ans. Selon les données extraites de l’inventaire des stands de tir cantonal, pour l'année 1991, le nombre total de cartouches tirées s'élevait à 6400, en 1992 à 5200, et en 1993 à 3800, dont chaque fois 2000 pour les exercices fédéraux.
Dans un rapport du 7 décembre 1989, le Laboratoire cantonal, Section lutte contre les nuisances, a examiné la possibilité de déplacer le stand de tir en direction de Froideville, au lieu-dit "Essert au Gagan". Moyennant certaines mesures constructives, il a conclu à la compatibilité d'un tel projet avec les valeurs de planification fixées par l'ordonnance sur la protection contre le bruit, l'exploitation maximale de l'installation projetée étant estimée à 13’000 coups par année, répartis sur douze demi-journées pondérées. Le 19 septembre 1991, le Service de lutte contre les nuisances a déposé un rapport complémentaire, qui compare la solution envisagée ci-dessus avec celle de l'assainissement du stand existant. Les mesures effectuées aux environs de cette installation révèlent des dépassements allant de 0,5 à 10,4 dB (A), selon les points pris en compte correspondant au degré de sensibilité III, les seuils étant en revanche respectés sur les sites plus éloignés auxquels était attribué le degré de sensibilité II. Le Service de lutte contre les nuisances conclut à la nécessité d'assainir cette installation.
Le projet de construction d'un nouveau stand de tir au lieu-dit "Essert au Gagan" a été soumis à l'enquête publique du 20 avril au 9 mai 1990; il a suscité de nombreuses oppositions, notamment de la part des habitants de la Commune de Froideville. Une seconde enquête publique, ouverte du 18 juin 1991 au 7 juillet 1991, pour un projet un peu plus modeste, avec une modification de l'orientation de la ligne de tir, a soulevé autant d'oppositions que la première enquête. Des problèmes de planification faisaient également obstacle à une réalisation immédiate de ce stand, le Service de l'aménagement du territoire exigeant la création d'une zone d'utilité publique, et le Service des eaux et de la protection de l'environnement se réservant de prononcer une interdiction de construire, s’agissant de la ciblerie, projetée en zone "S" de protection des eaux.
Partant, la commune s'est tournée vers un projet d'assainissement et de modernisation du stand existant. Les crédits nécessaires à cet effet ont été votés par le Conseil communal le 13 décembre 1993. Les travaux envisagés consisteraient à isoler phoniquement l'intérieur du stand, à créer un bureau à l'intérieur de celui-ci, à percer trois ouvertures en façades sud-est et à installer cinq panneaux antibruit, amovibles, entre chacune des quatre places de tireur; deux cibles électroniques seraient en outre aménagées. Ce projet implique également l'aménagement d'un nombre non précisé de places de stationnement, le long du chemin de Mandou. Il a été soumis à l'enquête publique du 22 mars au 10 avril 1994.
La centrale des autorisations (CAMAC) a fait parvenir à la municipalité le 10 juin 1994 le document de synthèse réunissant les décisions et avis des autorités cantonales concernées. Aucun service ne s'oppose aux transformations projetées. Le Service de lutte contre les nuisances relève que les mesures d'insonorisation devraient permettre de respecter les valeurs limites d'immissions pour l'ensemble des habitations riveraines du stand et qu'une protection plus efficace ne pourrait être envisagée "qu'à condition de déplacer le chemin public sur l'arrière du stand". On note à ce propos que la prise de position du service précité paraît être un préavis (en effet, ledit service "...préavise favorablement au présent projet..."; cependant le document CAMAC l'introduit en indiquant que les "décisions sont les suivantes").
Ce projet a suscité plusieurs oppositions de propriétaires voisins, que la municipalité a levées le 17 juin 1994. Cette dernière a cependant omis de leur notifier simultanément les décisions réunies dans la synthèse de la CAMAC.
C. L'hoirie Bertone, Guy Henneberger et Raymond Jaton ont interjeté recours contre la décision municipale. Ils font essentiellement valoir leurs doutes quant au respect des valeurs limites applicables en matière de protection contre le bruit; ils relèvent également que la ligne de tir est dépourvue de servitude. Raymond Jaton, qui exploite un domaine agricole situé entre le stand et la ciblerie s'oppose en outre à une intensification de l'utilisation du stand qui l'entraverait dans son activité, dès lors que le seul chemin utilisable est situé dans la ligne de tir.
L'officier fédéral de tir a donné son accord aux travaux le 12 août 1994, sous réserve de points de détail, considérant que le projet ne suscitait aucune remarque en ce qui concerne les aspects relatifs à la sécurité.
Dans ses déterminations du 29 août 1994, le Service de lutte contre les nuisances confirme le respect des valeurs limites d'immissions, pour autant que l'exploitation du stand s'en tienne au programme de base, correspondant à un facteur de correction de moins 21,4 dB(A), qui peut être obtenu par un nombre de coups annuel limité à dix mille et un nombre de demi-journées pondéré de 11,5, et pour autant qu'il soit procédé à l'insonorisation intérieure du stand, ainsi qu'à l'installation d’une paroi antibruit entre chaque tireur. De tels travaux devraient permettre de réduire de plus de 12 dB(A) les charges sonores actuelles mesurées notamment au point 6 (à savoir le bâtiment sis sur la parcelle 528 propriété du recourant Henneberger), soit celui où le dépassement le plus important a été relevé (10,4 dB(A)).
Dans ses déterminations du 30 août 1994, le Service de l'aménagement du territoire, prenant acte du fait que les normes en matière de protection contre le bruit seraient respectées, admet que les travaux répondent à la notion de transformation partielle au sens des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC. Il soutient, pour le surplus, que les questions soulevées par les recourants relèvent de l'opportunité, question qui n'a pas à être tranchée par le tribunal.
Le Service de lutte contre les nuisances s'est à nouveau déterminé le 12 septembre 1994. Il explique qu'un regroupement a été envisagé avec les communes de Poliez-le-Grand et Poliez-Pittet. Les données d'exploitation ne permettaient cependant pas une réduction suffisante du bruit pour respecter les valeurs limites d'immissions, raison pour laquelle une telle solution a été écartée. Le service précité relève que, pour obtenir un facteur de correction K de moins 21,4 dB(A), le nombre de demi-jours pondéré peut être augmenté à treize, comme le prévoit, dans son règlement, la société de tir "La Détente", pour autant que le nombre de coups soit alors réduit à 6'600.
Le 3 octobre 1994, le Service cantonal des affaires militaires s'en est référé à l'avis de l'officier fédéral de tir, s'agissant des conditions de sécurité.
L'hoirie Bertone a déposé des observations complémentaires le 26 septembre et le 7 octobre 1994, dans lesquelles elle tend à démontrer que le calcul du Service de lutte contre les nuisances est approximatif et que, contrairement à ce que soutient ce service, les valeurs limites ne seraient pas respectées sur tous les points de mesure, en particulier les sites 4 et 5 où des dépassements de 1 à 2 dB(A) subsisteront.
Les recourants Henneberger et Jaton ont également déposé des observations complémentaires le 10 octobre 1994, dans lesquelles ils relèvent les lacunes du dossier.
Le 27 octobre 1994, le chef du Service des affaires militaires a confirmé l'absence de servitude de tir, relevant cependant que le stand est en exploitation depuis plus de septante ans et qu'il s'agit d'une question de droit privé.
Le chef du Service des affaires militaires a accordé l'autorisation spéciale requise par l'art. 120 LATC pour les stands de tir, le 1er novembre 1994, en se référant à l'avis de l'officier fédéral de tir du 12 août 1994, s'agissant des conditions de sécurité.
Le Service de lutte contre les nuisances a déposé de nouvelles explications le 1er novembre 1994, confirmant l'efficacité des parois antibruit entre chaque tireur et estimant que la réduction obtenue serait de 6,4 dB(A) pour le bruit de bouche et de 3,3 dB(A) pour le bruit total (bouche et détonation) d'un coup de feu perçu au site le plus critique (site no 4). Il a également corrigé ses déterminations précédentes en relevant que, compte tenu du programme décrit par la société de tir "La Détente", qui table sur treize demi-jours pondérés, le nombre de cartouches tirées par année ne doit pas dépasser un maximum de 7'360, pour que le facteur de correction K, de moins 21,3 dB(A), soit respecté.
D. Le Tribunal administratif a tenu séance sur les lieux le 17 novembre 1994, en présence de M. et Mme Roger et Françoise Meylan, pour l'hoirie Bertone; de MM. Guy Henneberger et Raymond Jaton, assistés de Daniel Gay, de la FRV; de MM. Jean-Paul Guignard, syndic, Jean-François Jaton, Léon Longchamp, Pierre Nicod et Etienne Caboussat, conseillers municipaux; de MM. Jean-Jacques Moret, pour le Service des affaires militaires, François Zürcher, pour le Service de l'aménagement du territoire et Michel Groux, pour le Service de lutte contre les nuisances.
En cours d'audience, le représentant du Service de lutte contre les nuisances a été invité à se déterminer sur les dépassements de l’ordre de 1 à 2 dB (A) qui subsisteraient aux points de mesures 4 et 5 aux dires des recourants. M. Groux a expliqué que, d’une manière générale, on ne peut prévoir avec exactitude l’indice de réduction des immissions des mesures de protection. Il a admis que les valeurs limites d’immissions ne seraient pas respectées aux points susmentionnés, mais a exposé qu’une marge de tolérance de 1 à 2 dB (A) paraissait raisonnable, compte tenu du fait que le remplacement progressif du fusil d’assaut FA 57 par le FA 90 permettra de réduire d’environ 2 dB (A) les immissions sur ces sites dans quelques années. Les parties ont également été interpellées sur la solution consistant à aménager des tunnels antibruit, auprès de chaque tireur, en lieu et place des parois amovibles.
E. Postérieurement à l'audience, le tribunal a procédé à un complément d'instruction portant, d'une part, sur la solution dite des "tunnels" et d'autre part sur le problème du titre juridique nécessaire pour l'aménagement des câbles électroniques traversant les parcelles 185 et 215. Le Service de lutte contre les nuisances considère que l'aménagement de tunnels antibruit aurait une efficacité nettement supérieure aux autres mesures de protection (parois, buttes) et permettrait de satisfaire aux exigences de la loi, tant sur le plan de l'état de la technique qu'au regard de leur caractère économiquement supportable; il suggère que des essais et de nouvelles mesures soient effectués avec un modèle homologué. S'agissant du titre juridique pour l'aménagement des câbles liés aux cibleries électroniques, la municipalité fait valoir qu'elle s'est fondée sur l'art. 49 al. 4 LATC, qui autorise la commune à faire passer sur les fonds d'autrui les égouts et conduites souterraines d'eau, de gaz, d'électricité et autres conduites semblables, moyennant indemnisation des propriétaires, la loi sur l'expropriation étant applicable. Les parties ont eu l'occasion de se déterminer sur le résultat de ces mesures d'instruction complémentaire.
F. Le tribunal a délibéré sans fixer une nouvelle audience de débats.
Considérant en droit:
Toutes les parties recourantes s'en prennent aux nuisances sonores que l'exploitation du stand rénové générerait encore; ces questions doivent assurément être examinées, indépendamment du point de savoir si le respect de l'OPB a été confirmé par une décision du Service de lutte contre les nuisances, relative à l'assainissement du stand, sur la base des art. 16 ss LPE (v. art. 16 lit. b du règlement vaudois du 8 novembre 1989 d'application de cette loi fédérale, qui confère à ce service le pouvoir de statuer à ce sujet), ou par une autre décision cantonale (émanant des Départements TPAT ou JPAM) fondée sur le préavis dudit service (art. 2 al. 2 du même règlement).
b) L'une des décisions attaquées est notamment fondée sur l'art. 24 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) et sur les prescriptions en matière de limitation des immissions sonores de la loi fédérale sur la protection de l'environnement du 7 octobre 1983 (LPE). Dans la mesure où une telle décision peut être portée devant le Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif (art. 34 al. 1 LAT et 54 LPE), la qualité pour recourir et les motifs de recours devant l'instance cantonale doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (dans ce sens, v. art. 98a al. 3 de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943, ci-après OJ; cette disposition ne sort pas encore pleinement ses effets, il est vrai, compte tenu de la règle transitoire relative à la révision de l'OJ du 4 octobre 1991, mais l'application de la jurisprudence du Tribunal fédéral aboutit sur ce point au même résultat).
Tant l'hoirie Bertone que les recourants Guy Henneberger et Raymond Jaton sont propriétaires de biens-fonds situés dans le voisinage direct du stand de tir; il est par conséquent incontestable qu'ils sont touchés par la décision litigieuse et qu'ils peuvent faire valoir un intérêt digne de protection à son annulation.
c) Le Département TPAT a contesté au tribunal de céans la faculté de procéder au contrôle des décisions attaquées avec un plein pouvoir d'examen, soit aussi bien en légalité qu'en opportunité. Cette position apparaît toutefois contraire à l'art. 33 al. 3 lit. b LAT, à tout le moins s'agissant de la décision du département précité, rendue en application des art. 24 al. 2 LAT et 81 al. 4 LATC. Les moyens des recourants, en tant qu'ils mettent en doute l'opportunité de cette dernière décision sont donc également recevables.
a) Le premier d’entre eux a trait aux lacunes du dossier d'enquête, qui ne comprenait pas les rapports du Service de lutte contre les nuisances et celui de sécurité.
Le principe du droit d'être entendu, tel que déduit de l'art. 4 Cst, implique le droit de pouvoir consulter le dossier, avec toutes les pièces qui servent de fondement à la décision (G. Müller, Commentaire de la Constitution, no 108 ad. art. 4; Yves Nicole, L'étude d'impact dans le système fédéraliste suisse, Thèse 1992, p. 245). Le rapport du Laboratoire cantonal du 7 décembre 1989 et celui complémentaire du Service de lutte contre les nuisances du 19 septembre 1991 étaient incontestablement des éléments qui doivent figurer au dossier d’enquête puisqu’ils servent de fondement direct à la décision d’assainissement. Quant au problème de sécurité, qui devait être soumis à l’officier fédéral de tir, chargé d’approuver les plans de transformation ou d’agrandissement d’installations existantes (art. 17 de l’ordonnance sur les installations de tir pour le tir hors du service du 27 mars 1991, ci-après ordonnance sur les installations de tir), ainsi qu’au Service de l’administration militaire, en application de l’art. 22 al. 3 de l’arrêté cantonal du 17 mai 1946 sur les tirs, il n’a pas été examiné préalablement à l’octroi du permis de construire. Ces omissions ont toutefois été réparées durant la procédure de recours, les recourants ayant reçu copie et eu l’occasion de se déterminer sur les deux rapports du Service de lutte contre les nuisances, ainsi que sur la détermination de l’officier fédéral de tir du 12 août 1994 et l’autorisation spéciale du Chef du service des affaires militaires du 1er novembre 1994. Ce grief ne peut ainsi conduire à l'annulation de la décision attaquée.
b) Les recourants relèvent également l’insuffisance du dossier en ce qui concerne le nombre de places de parc liées à l’exploitation du stand de tir.
Dans son préavis adressé au Conseil communal, la municipalité mentionne que des places de parc peuvent être aménagées le long du chemin de Mandou, sans préciser leur nombre, ni leur emplacement exact. A l’audience, la municipalité a déclaré que ces places seraient aménagées à l’angle de la parcelle no 215, propriété de M. Philippe Jaton, moyennant un léger remblai. Celui-ci aurait donné son accord oral à de tels travaux.
Les places de stationnement sont des aménagements de nature à modifier la configuration du sol, ce d’autant plus lorsqu’elles nécessitent un léger remblai; elles doivent en principe faire l’objet d’une enquête publique (art. 111 LATC a contrario; voir également RDAF 1972, 285; 1990, 246). Dans le cas présent, elles impliquent également un abandon sur leur emprise de l'affectation agricole antérieure; il n'y a donc pas lieu de s'écarter ici de la jurisprudence précitée.
Le recours doit être admis pour ce motif, déjà.
Il n’existe effectivement aucune servitude de tir inscrite au Registre foncier pour la ligne de tir. Aucune procédure d’expropriation, qui aurait pu être fondée sur l’art. 32 de la loi fédérale sur l’organisation militaire, renvoyant à la loi fédérale sur l’expropriation, n’a été engagée à cet égard. Quoi qu’il en soit, cette question relève du droit privé, dans la mesure où l’exploitation d’une ligne de tir n’implique, en tant que telle, aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, sur le terrain d’autrui, qui nécessiterait l’accord préalable des propriétaires concernés (voir art. 108 al. 1 LATC).
b) Toute autre est la question relative à l’installation des câbles électriques liés aux cibles électroniques projetées; ceux-ci impliquent des travaux en sous-sol qui traversent notamment la parcelle du recourant Raymond Jaton.
Aux termes en effet des art. 108 al. 1er LATC et 73 al. 1er RATC, toute demande de permis de construire est signée par celui qui fait exécuter les travaux et, s'il s'agit comme en l'espèce de travaux à exécuter sur le fonds d'autrui, par le propriétaire du fonds. Or, on le sait, le recourant Raymond Jaton s’oppose à une intensification de l’utilisation du stand de tir, voire au maintien de cette installation, qui l’entrave dans l’exercice de son activité professionnelle. Dans ces conditions, il est des plus vraisemblable que la commune, maître de l’ouvrage, n'obtiendrait pas la signature de ce recourant.
Les dispositions précitées ne sont pas considérées comme de simples prescriptions d'ordre (TA AC 93/162, du 6 août 1993; AC 93/320, du 3 septembre 1993). Le cas d'expropriation étant mis à part, l'idée est d'empêcher qu'un permis soit sollicité et qu'une enquête publique s'ouvre sans l'assentiment préalable et formel du propriétaire du fonds (RDAF 1972, 281), de manière notamment à prévenir des constructions illicites sur fonds d'autrui (avec tous les problèmes délicats qui peuvent en découler : v. sur ce point art. 671 à 673 CC); si le tiers constructeur se heurte à un refus du propriétaire du fonds, c'est alors au juge civil - nullement lié par un éventuel avis préjudiciel du juge administratif - qu'il appartient de dire si un tel refus est ou non bien-fondé au regard du droit privé.
La municipalité invoque toutefois l'art. 49 al. 4 LATC, qui lui conférerait la possibilité de faire passer la conduite électrique nouvelle sur la parcelle 185 de Raymond Jaton, moyennant expropriation si nécessaire. Il est douteux que la municipalité puisse obtenir sur cette base le droit d'exproprier une servitude de conduite à cet effet, dans la mesure où l'art. 49 LATC vise essentiellement l'équipement des zones à bâtir (en l'occurrence de manière à assurer par un équipement public l'alimentation en énergie de tous les secteurs constructibles); il ne semble donc pas que l'art. 49 al. 4 LATC ait trait aussi aux autres conduites (même si elles sont la propriété de communes) nécessitant un passage sur des fonds voisins, seul le régime de l'art. 691 al. 1 CC leur étant sans doute applicable.
On laissera néanmoins la question ouverte, celle-ci relevant en première instance du Département des finances, en application de la loi vaudoise du 25 novembre 1974 sur l'expropriation. Il reste que le projet litigieux nécessite soit la signature - condition non remplie en l'état - du recourant Raymond Jaton, soit l'acquisition par voie d'expropriation d'une servitude de conduite nécessaire en faveur de la Commune de Bottens.
Le stand de tir litigieux est situé en zone agricole, zone à laquelle il n’est pas conforme. Il est à ce titre soumis au statut des constructions hors des zones à bâtir régi par l’art. 24 LAT. Cette disposition distingue les construction nouvelles (al.
Les notions de rénovation et de transformation partielle sont définies par le droit fédéral.
La transformation partielle peut consister en un agrandissement, une transformation intérieure ou un changement d'affectation, pour autant que l'intervention sur l'ouvrage soit mineure et l'identité du bâtiment préservée. Les travaux ne doivent pas entraîner d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement et l'environnement (ATF 113 Ib 305/306, 112 Ib 97).
Dans l’ensemble mineurs et pour la plupart strictement intérieurs, les travaux d’isolation phonique et de modernisation de la ciblerie constituent à l’évidence des travaux de rénovation, voire de transformation partielle au sens de l’art. 24 al. 2 LAT, ce que le DTPAT a admis et que les recourants n’ont pas contesté. La seule réserve qui pourrait être faite à ce propos a trait aux effets - notables ou non - que pourraient entraîner les travaux sur l'environnement; cependant, comme on le verra plus loin (v. cons. 5 lit. b), le projet ne devrait pas entraîner de modification sensible des nuisances sonores, sinon une baisse de celles-ci.
a) Le stand de tir litigieux envisagé doit permettre à la Commune de Bottens de remplir l'obligation qui lui incombe en vertu de l'art. 32 al. 1 de la loi fédérale sur l'organisation militaire du 12 avril 1907 (OM) de mettre à la disposition de ses tireurs les installations nécessaires à l'accomplissement des tirs obligatoires hors service prescrits à l'art. 124 OM et des exercices volontaires avec les armes d'ordonnance (art. 125 OM; art. 1er al. 2 de l'ordonnance sur les installations de tir). Les installations de tir doivent limiter au mieux les atteintes à l’environnement (art. 1 al. 2 de l’ordonnance sur les installations de tir); elles doivent s’insérer dans les concepts de planification régionale existants et respecter les directives sur la protection de l’environnement (art. 5 de l’ordonnance sur les installations de tir). Ces exigences, en particulier celle de coordination, sont avant tout applicables aux installations de tir nouvelles; elles doivent cependant également être observées auprès des stands existants que l’on transforme ou assainit (ATF 119 Ib 472-3).
b) La question de la limitation du bruit doit être appréciée au regard de la loi sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (ci-après LPE) et l’ordonnance sur la protection contre le bruit du 15 décembre 1986 (ci-après OPB). Selon l’art. 11 al. 1 LPE, les mesures doivent être limitées à la source, celles-ci pouvant consister en des prescriptions en matière de construction ou d’équipement, ou en matière de trafic ou d’exploitation (art. 12 lit. b et c LPE). Les émissions doivent être limitées dans un premier temps à titre préventif, dans la mesure que permettent l’état de la technique et les conditions d’exploitation et pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE); dans un deuxième temps, par des mesures plus sévères, s’il appert ou s’il y a lieu de présumer que les atteintes, eu égard à la charge actuelle de l’environnement, seront nuisibles ou incommodantes (art. 11 al. 3 LPE). Pour apprécier si les atteintes risquent d’être nuisibles ou incommodantes, l’autorité se fonde sur les valeurs limites d’immissions fixées par le Conseil fédéral (art. 13 ss LPE); s’agissant des stands de tir, ces valeurs sont déterminées dans l’annexe 7 de l’OPB. Les valeurs limites d’immissions varient notamment en fonction des degrés de sensibilité attribués à la zone touchée (art. 43 et 44 OPB); dans le cas particulier, les degrés de sensibilité II et III ont été attribués aux différents biens-fonds atteints, sans que cela suscite une contestation, si bien que cette question peut être considérée comme résolue. Les valeurs limites d’immissions s’élèvent ainsi à 60 dB (A) pour les zones auxquelles a été attribué le degré de sensibilité II et à 65 dB (A) pour les zones auxquelles a été attribué le degré de sensibilité III.
aa) S’agissant des installations existantes, les art. 16 LPE et 13 OPB prévoient qu’elles doivent être assainies lorsqu’elles contribuent de manière notable au dépassement des valeurs limites d’immissions. Les mesures devront alors au moins permettre le respect des valeurs limites d’immissions (art. 13 al. 2 OPB); dans la mesure où cela est réalisable sur le plan de la technique et de l’exploitation et économiquement supportable, des mesures préventives devront en outre être prises (art. 13 al. 1 OPB). Les règles relatives aux assainissements sont propres aux installations fixes existantes qui ne satisfont pas aux normes en matière de protection contre le bruit. L’art. 14 OPB prévoit la possibilité d’accorder des allégements lorsque les mesures seraient disproportionnées ou heurteraient d’autres intérêts prépondérants, les valeurs d’alarme ne pouvant toutefois pas être dépassées par des installations privées, non concessionnaires (art. 14 al. 2 OPB).
Les art. 8 ss OPB fixent en outre un régime propre aux installations existantes modifiées. Dans cette hypothèse, le constructeur devra faire en sorte que les éléments nouveaux respectent le principe de la limitation préventive des émissions (art. 8 al. 1 OPB). En outre, en cas de modification notable, si les travaux entraînent une perception plus élevée des immissions (soit en provenance de l’installation, soit en fonction d’une utilisation accrue des voies de communication), il devra veiller à ce que les valeurs limites d’immissions soient respectées sur l’ensemble de l’installation. A la différence de ce que prévoient les règles en matière d’assainissement, un allégement n’est pas possible pour les installations qui n’ont pas un caractère public ou non concessionnaires.
Dans le cadre de travaux de modernisation et de rénovation, la distinction entre le régime de l’assainissement pur et celui propre aux modifications d’installations n’est pas toujours aisé. Le Tribunal fédéral, dans l’arrêt publié aux ATF 119 Ib 463 ss, a précisé que, si les travaux n’impliquent pas une augmentation de la capacité d’exploitation et par conséquent une élévation perceptible des immissions, ils ne sont pas assujettis à l’art. 8 al. 2 OPB mais peuvent être considérés comme un assainissement relevant des art. 13 ss OPB.
bb) Dans sa prise de position transmise par la CAMAC le 10 juin 1994, le Service de lutte contre les nuisances a exigé que les valeurs limites d’immissions soient respectées, sans préciser s’il se fondait sur les art. 8 ou 13 ss OPB. Aucun allégement n’a été accordé, le service ayant estimé que le seuil ci-dessus pouvait être respecté par les mesures envisagées, à condition de limiter l’exploitation du stand au programme de tir de base. Celui-ci correspond, selon les explications complémentaires données en cours de procédure par ce service, notamment dans les déterminations du 1er novembre 1994, à un facteur de correction de - 21,3 dB (A), correspondant à 13 demi-jours pondérés et 7’360 cartouches par année.
Pour savoir si les travaux entraîneraient une augmentation de la capacité d’exploitation, il faut se reporter aux possibilités d’utilisation du stand, telles qu’autorisées. Dans le cas particulier, il est assez difficile de reconstituer la capacité d’exploitation du stand, l’autorisation de remise en service de l’installation en 1975 par le Service de l’administration militaire ne fournissant pas d'indication à cet égard. On est par conséquent contraint de se fonder sur les données fournies par la municipalité; les chiffres qu'elle a produits pour les années 1988 à 1991 seront considérés ici comme déterminants, par rapport à ceux qui ressortent de l’inventaire dressé par l’autorité cantonale pour les années 1991 à 1993, dont les moyennes, plus réduites, ne correspondent pas à une utilisation ordinaire. Selon la municipalité, la moyenne annuelle des coups de feu s’élevait de 1988 à 1991 à 7’250, les tirs étant répartis sur quinze demi-journées auxquelles s’ajoutaient quatre demi-journées tous les six ans. En l'absence d'autres éléments probants, le tribunal retient que ces données correspondent à une exploitation ordinaire du stand. Ces chiffres sont proches, encore que supérieurs à ceux fixés par le Service de lutte contre les nuisances dans sa dernière détermination. Par conséquent, on ne se trouve pas dans une situation de modification notable d’une installation, régie par l'art. 8 al. 2 OPB, mais d’un assainissement au sens des art. 13 ss OPB.
cc) Certains recourants ont soutenu que le calcul du Service de lutte contre les nuisances était erroné et que les valeurs limites d’immissions ne seraient pas respectées partout. En reprenant les chiffres du tableau figurant dans son rapport complémentaire du 19 septembre 1991 (p. 5), ils font la constatation suivante : les niveaux d’immissions moyens mesurés sur les sites 4 et 5, auxquels le degré de sensibilité III a été attribué sont de 91,5 et 90,5 dB (A) dont il faut déduire un facteur de correction K de - 21,3 dB (A) et une atténuation de 3,3 dB (A) résultant des mesures d’isolation phoniques; il en résulte un niveau d’immissions de 66,9 dB (A) au point 4 et de 65,9 dB (A) au point 5, soit des dépassements de 1,9 et 0,9 dB(A) par rapport aux valeurs limites d’immissions qui s’élèvent à 65 dB (A). A l’audience, le représentant du Service de lutte contre les nuisances a admis cet excédent. Il a toutefois fait valoir que le remplacement progressif du fusil d’assaut FA 57 par le fusil d’assaut FA 90 permettrait de respecter les normes en cause d’ici quelques années, puisque l’effet de réduction du bruit de cette arme est estimé à environ 2 dB (A).
Sur la base de ces données, ainsi que des vérifications de son assesseur spécialisé, le tribunal ne peut que constater que les valeurs limites d'immissions ne seront pas respectées après la réalisation du projet. On relèvera ici que l'autorité ne saurait se satisfaire du fait que l'exploitation du stand de tir tel que projeté entraînera des nuisances atteignant un seuil proche, bien que supérieur aux valeurs limites prescrites par l'annexe 7 de l'OPB. On soulignera à cet égard que les évaluations figurant dans les rapports du Service de lutte contre les nuisances pourraient elles-mêmes ne pas se révéler conformes à la réalité, raison pour laquelle l'art. 18 OPB prescrit un contrôle après exécution. Ainsi, compte tenu de la part d'erreur que peuvent comporter les pronostics de bruit, l'autorité compétente doit à tout le moins exiger, dans le cadre d'un projet, un respect strict et non pas approximatif des valeurs limites d'immissions, en l'occurrence 65 dB(A) sur les sites 4 et 5. Pour le surplus, le Service de lutte contre les nuisances justifie sa position en faisant valoir que le remplacement du fusil d'assaut FA 57 par le fusil d'assaut FA 90 permettra, non pas d'emblée, mais à terme, le respect de ces valeurs. Là encore, on soulignera qu'il s'agit d'une prévision pour une large part incertaine, notamment quant à son étendue dans le temps; il faut observer ici en effet qu'aucune exigence n'a été formulée à ce propos à l'égard de la société de tir, par exemple (quant à l'arme utilisée par les membres de celle-ci), et qu'on ignore pour le surplus le rythme auquel interviendra le changement d'arme et, partant, l'incidence de celle-ci lors des tirs obligatoires.
L'approximation, ainsi que l'incertitude mise en évidence ci-dessus doivent conduire à l'annulation de la décision attaquée, le dossier devant être renvoyé aux autorités compétentes pour complément d'instruction et nouvelle décision. Cette solution se justifie d'autant plus que le Service de lutte contre les nuisances a indiqué, à l'audience, puis dans une lettre du 17 mars 1995 que la solution dite des "tunnels" fournissait désormais des résultats meilleurs s'agissant de l'atténuation des nuisances sonores provoquées par les stands de tir; celle-ci constitue dès lors une mesure correspondant à l'état actuel de la technique et il paraît très généralement admis qu'elle est économiquement supportable (au sens par exemple de l'art. 13 al. 2 lit. a OPB). En cours d'audience, le représentant du Service de lutte contre les nuisances avait certes indiqué que les tunnels ont des effets extrêmement favorables s'agissant du bruit de bouche, mais que cet élément était peut-être moins décisif s'agissant notamment des points de mesure 4 et 5. Cependant, on pourrait faire les mêmes remarques déjà s'agissant de l'isolation du stand et des parois séparant les tireurs, le service précité retenant néanmoins que celle-ci aurait un effet d'atténuation du bruit total de 3,3 dB(A); il n'est pas exclu que les "tunnels" apportent eux aussi une amélioration, peut-être même supérieure (l'évaluation des conséquences de l'introduction du nouveau fusil d'assaut soulève d'ailleurs des questions similaires).
On soulignera encore que, dans la nouvelle procédure, le Service de lutte contre les nuisances doit se déterminer plus clairement sur les dispositions légales ou réglementaires appliquées; on a vu ci-dessus en effet que l'on ne sait pas s'il a délivré un préavis ou s'il a rendu une décision. S'il a rendu un préavis, cela s'inscrit sans doute dans le cadre de l'application de l'art. 8 OPB, ce qui exclut la possibilité d'allégements; au contraire, s'il a rendu une décision, cela pour ordonner un assainissement, il a alors statué vraisemblablement en application des art. 13 ss OPB, tout en affirmant qu'il n'a pas accordé d'allégement (on pourrait aussi invoquer ici l'art. 18 LPE qui exige l'assainissement simultané d'une installation qui fait l'objet d'une transformation; sur la portée de ces différentes solutions, v. notamment ATF 119 Ib 463, spéc. cons. 5 d et 7 a, sans d'ailleurs que cet arrêt épuise le débat). Au demeurant, dans l'hypothèse où la solution dite des "tunnels" ne permettrait pas non plus le respect des valeurs limites d'immissions, force serait d'examiner soit la réduction du programme de tir, soit la possibilité d'allégements de manière à obtenir un facteur de correction compatible avec les valeurs limites. Dans le deuxième cas, la demande d'allégement devra en outre figurer sur la demande de permis de construire (ATF 117 Ib 20), étant précisé que les conditions pour l'octroi d'allégements en faveur de tirs sportifs paraissent très restrictives au regard des arrêts les plus récents du Tribunal fédéral (ATF 119 Ib précité, spéc. cons. 7 et 8 a; ceux-ci doivent en outre être limités dans le temps : même arrêt; en l'occurrence le Tribunal fédéral a fixé la limite ultime à fin décembre 2000). Dans tous les cas, la décision devrait comporter dans son dispositif la détermination soit du programme de tir autorisé, soit à tout le moins du facteur de correction K devant être atteint par ledit programme.
On ajoutera encore, s'agissant de la décision du Département JPAM, critiquée sur le plan de la sécurité, que l'argumentation des recourants apparaît sur ce point comme largement appellatoire. En effet, dans la mesure où la ligne de tir n'est pas modifiée, on ne voit guère pour quel motif le rapport de sécurité établi en 1975, ne ferait plus foi, moyennant le respect des exigences posées en matière d'entretien et de surveillance des stands. On rappelle d'ailleurs que l'officier fédéral de tir a formulé, dans sa prise de position du 12 août 1994, quelques exigences complémentaires à cet égard qui devraient être respectées pour qu'il puisse donner son approbation à l'exploitation du stand rénové. Quoi qu'il en soit, il est peut-être judicieux que la municipalité, lors de la nouvelle enquête, joigne le rapport de sécurité le plus récent, de manière à apaiser, dans la mesure du possible, les inquiétudes des habitants du voisinage.
Les décisions cantonales devant être annulées, l'autorisation municipale de transformer le stand de tir querellé ne saurait être confirmée, elle non plus.
S'agissant des frais, on relèvera que les autorités intimées ont toutes statué dans le cadre de leurs attributions de droit public; conformément à sa pratique, l'autorité de céans renonce dès lors à mettre à leur charge un émolument de justice.
Les recourants Henneberger et Jaton étaient assistés par une assurance de protection juridique; conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral (ATF 117 Ia 295 ; l'ATF 120 Ia 169 précise au surplus qu'il n'est pas arbitraire de ne pas appliquer le tarif élaboré pour les dépens alloués aux avocats), ceux-ci se verront allouer un mont de 800.-- francs à titre de dépens, à la charge de la Commune de Bottens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est admis.
II. La décision de la Municipalité de Bottens du 17 juin 1994 levant l’opposition des recourants est annulée; il en va de même des décisions réunies dans le document de synthèse de la CAMAC du 10 juin 1994.
III. Il n’est pas prélevé d’émolument.
IV. La Commune de Bottens versera aux recourants Henneberger et Jaton, solidairement entre eux, un montant de 800.-- francs (huit cents francs) à titre de dépens.
fo/Lausanne, le 26 juin 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)