CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 11 mai 1995
sur le recours interjeté par Yola Teresa Tulloch , domiciliée à Genolier,
assistée de l'avocat Raymond Didisheim, à Lausanne,
contre
les décisions de la Municipalité de
Genolier des 11 et 19 août 1994 (déclarant un local inhabitable).
Composition de la section: M. J.-A. Wyss,
président; M. A. Chauvy et M. J.-D. Rickli, assesseurs. Greffier: M. J. Aubert,
sbt.
Vu les faits suivants:
A. La recourante et ses
deux filles, Helen et Anna Tulloch, ont acquis en copropriété pour un tiers
chacune le 12 février 1970, la villa ECA N°294 sise sur la parcelle N°239 du
cadastre de la Commune de Genolier. Selon le règlement communal sur le plan
d'extension et la police des constructions, approuvé par le Conseil d'Etat le
27 juillet 1988 (ci-après RPE), ladite parcelle est située en zones de villas
(art. 17 à 28 RPE).
Par actes de cession
des 10 novembre 1986 et 22 décembre 1987, la recourante est devenue
propriétaire unique de ce bien-fonds.
B. Cette villa comporte un
étage sur rez et un sous-sol. Selon les plans mis à l'enquête publique par le
constructeur du 17 au 27 avril 1970, seul l'étage est équipé d'une cuisine. Le
rez contient, outre le garage et les locaux techniques, trois chambres, une
salle de bains, une buanderie et une penderie. Le sous-sol abrite une cave, une
douche et une pièce partiellement enterrée de 6,67 m sur 7,14 m, qualifiée de
salle de jeux, laquelle est munie d'une porte donnant au sud sur le jardin et
de deux fenêtres, l'une sur la façade sud (env. 3.5 m sur 0,8 m), l'autre sur
la façade est (env. 2,3 m sur 0,4 m).
Le permis de
construire délivré le 15 mai 1970 précise expressément sous la rubrique
"observations" que les locaux en sous-sol ne peuvent pas être destinés
à l'habitation.
C. En date du 22 juillet
1994, M. Riccardo Perricone, alors locataire de la recourante, a adressé à la
municipalité un courrier rédigé en ces termes:
"(...) Par la présente, je tiens à vous
informer que de mars à juillet 1994, j'ai loué un appartement studio en
sous-sol dans la villa de Mme. Tulloch (...). Suite à divers inconvénients de
logement (humidité, appartement enterré), j'ai pris connaissance du règlement
communal sur les constructions, et constaté que cet appartement n'était pas
conforme.
C'est pour cette raison que je demande à la municipalité de procéder au
contrôle de ce logement (...)."
D. Fondée sur les
constatations faites sur place par le Service technique intercommunal du
district de Nyon (cf. lettre du 4 août 1994), la municipalité a notifié à la
recourante la décision contestée du 11 août 1994, déclarant le studio, savoir
la pièce à l'origine qualifiée de salle de jeux, comme étant inhabitable et
interdite à la location. Ladite décision est motivée comme suit:
"(...) il a été constaté:
- que la hauteur du local en question était de 2,27 m. Un bloc cuisine, composé
de quatre plaques de cuisson, d'un frigo, d'un évier et d'un lave-vaisselle
avait été installé.
Il est évident que cette partie de la villa n'est pas réglementaire pour
recevoir un appartement. En effet, la hauteur devrait être de 2,4 m au minimum.
- que la villa comporte déjà deux appartement dans les étages. (...)"
Dans une seconde
décision du 19 août 1994, également contestée, la municipalité a invité la
recourante à "(...) libéré(er) ce local de tout aménagement pouvant
faire l'objet d'une location (bloc-cuisine, etc.), ceci pour fin octobre
1994".
E. Par lettre du 22 août
1994, Yola Teresa Tulloch a déclaré recourir contre les décisions précitées,
concluant à leur annulation avec suite de frais et dépens.
Par décision du 19
octobre 1994, le juge instructeur du Tribunal administratif a confirmé l'effet
suspensif accordé au recours, les décisions incriminées étant suspendues dans
leurs effets jusqu'à droit connu sur le fond.
La recourante a déposé
un mémoire du 1er septembre 1994. La municipalité s'est déterminée par des
observations du 22 septembre 1994. Les moyens invoqués par les parties dans
leurs écritures seront repris ci-après dans la mesure utile.
F. Au cours de
l'instruction, il est apparu que la recourante a loué le local litigieux dès
1987, à au moins sept locataires différents, le dernier étant M. R. Perricone
(cf. lettre de son avocat du 4 novembre 1994), dont seuls trois d'entre eux ont
été annoncés au contrôle des habitants de la Commune de Genolier. La
municipalité a par ailleurs déclaré que, lors de l'inscription de nouveaux
habitants, il n'est pas possible de connaître dans quelle propriété ils
prennent domicile; en outre, la recourante n'a jamais annoncé l'arrivée ou le
départ de ses locataires (cf. lettre du 1er décembre 1994).
G. Le Tribunal a tenu
audience le 10 janvier 1995 à Genolier en présence de la recourante et de son
conseil, ainsi que de M. Gilbert Dumont, syndic, et de Mme. Claudine Deferne,
municipale. Au cours de la visite des lieux, il a pu être constaté que la
recourante occupe l'appartement sis à l'étage de sa villa. Le rez, dont la
penderie a été transformée en cuisine, est loué, tandis que le local litigieux,
sis au sous-sol, a bien été aménagé de manière à pouvoir servir de studio,
conformément à la description faite par la municipalité dans sa décision du 11
août 1994 (cf. lettre D ci-dessus). Selon la recourante, ces aménagements ont
été effectués par ses soins entre 1985 et 1986. La villa de la recourante
comporte donc en définitive trois logements indépendants. Le Tribunal a
délibéré à huis clos et a arrêté sa décision séance tenante.
Considérant en droit:
- Ainsi qu'a pu le
constater le Tribunal, sans que la recourante le conteste, le sous-sol de la
villa a été modifié par rapport aux plans mis à l'enquête publique en 1970, la
recourante ayant fait installer un bloc-cuisine sans autorisation ni, a
fortiori, enquête publique. L'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur
l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) a la teneur suivante:
"Aucun travail de construction ou de
démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la
configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne
peut être exécuté avant d'avoir été autorisé."
Il ressort en outre de
l'art. 68 lit. a et b du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la
LATC (RATC) que sont notamment subordonnées à l'autorisation de la
municipalité, les transformations intérieures affectant des bâtiments ou leurs
annexes, ainsi que le changement de destination de constructions existantes.
En l'espèce,
l'installation d'un bloc-cuisine dans une pièce du sous-sol qui n'était à
l'origine pas destinée à l'habitation (cf. lettre B ci-dessus in fine), revient
à créer un logement supplémentaire et constitue donc sans aucun doute un
changement d'affectation soumis à autorisation au sens des dispositions
précitées.
Par ailleurs, l'art.
111 LATC prévoit que:
"La municipalité peut dispenser de
l'enquête publique les travaux intérieurs ainsi que ceux qui n'apportent pas de
changement notable à l'aspect du sol et du bâtiment ou à sa destination et qui
ne sont pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou à influer sur la
nature ou le volume des eaux à traiter."
Selon la
jurisprudence, les conditions d'absence de changement notable à l'aspect du sol
et du bâtiment et à sa destination, d'atteinte à l'environnement et d'influence
sur le volume des eaux à traiter, concernent tant les travaux extérieurs
qu'intérieurs (Droit vaudois de la construction, éd. 1994, ad art. 111 LATC ch.
1 et jurisprudence citée).
Dès lors que les
travaux litigieux ont permis la création d'un nouveau logement et que, partant,
ils ont entraîné l'arrivée d'un ou de plusieurs locataires supplémentaires,
d'une part ils ont apporté un changement notable à la destination du local
litigieux et, d'autre part ils influent sur le volume des eaux à traiter. Dans
cette mesure, ils n'auraient pas pu être dispensés d'enquête publique.
L'art. 105 LATC (voir
aussi l'art. 130 al. 2 LATC) prévoit que la municipalité, à son défaut le
Département des travaux publics, est en droit de faire suspendre et, le cas
échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne
sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires, les
dispositions pénales cantonales et fédérales étant réservées. Une décision
municipale ordonnant la démolition d'installations réalisées sans autorisation
n'est toutefois pas justifiée si les prescriptions en vigueur doivent conduire
à accorder l'autorisation qui fait défaut (RDAF 1978, p. 258). Il s'agit donc
de vérifier si les travaux exécutés par la recourante auraient pu être
autorisés au regard du droit matériel.
- a) La municipalité
invoque tout d'abord la violation de l'art. 27 RATC relatif à la hauteur des
locaux.
Cas d'application de
l'art. 90 LATC, cette disposition prescrit notamment que tout local susceptible
de servir à l'habitation ou au travail sédentaire de jour ou de nuit a une
hauteur de 2,40 m au moins entre le plancher et le plafond (al. 1er). Des
exceptions peuvent être consenties par les municipalités pour les
transformations de bâtiments lorsque les planchers existants sont maintenus et
pour les constructions de montagne, à la condition que l'aération soit
suffisante (al. 3; voir sur ce point art. 28 RATC).
En l'espèce, la
hauteur entre le plancher et le plafond du local litigieux est de 2,27 m, en
violation de l'art. 27 RATC. La recourante estime toutefois pouvoir être mise
au bénéfice de la clause d'exception/dérogation prévue à l'al. 3 de cette
disposition du fait que la hauteur existante entre planchers et plafonds est
restée inchangée.
L'art. 27 al. 3 RATC
permet de déroger à la hauteur minimale réglementaire de 2,40 m pour les cas où
les planchers existants sont maintenus. Cette faculté dérogatoire ne se
comprend qu'en tant que les planchers existants sont conservés et réparés dans
le cadre des travaux de transformation envisagés, à défaut de quoi le nouveau
projet doit respecter la hauteur réglementaire entre plancher et plafond (AC
92/043). En l'espèce toutefois, on ne peut guère parler de véritables travaux
de transformation au sens de cette disposition. En effet, la substance même du
bâtiment n'a pas été touchée, ni aucun travail de maçonnerie effectué. En fait,
lesdits travaux ont consisté en l'installation d'un bloc-cuisine préfabriqué
contre une partie du mur nord-ouest, mitoyen avec la salle de bain existante.
Le changement d'affectation en logement indépendant a donc été rendu possible
par des travaux relativement modestes, sans qu'on ait dû toucher au plancher ni
au plafond. Il paraît donc douteux d'appliquer tel quel l'art. 27 al. 3 RATC au
cas particulier. Quoi qu'il en soit, le changement d'affectation précité aurait
nécessité une seconde dérogation aux prescriptions relatives à la salubrité des
constructions, savoir à l'art. 28 RATC, selon lequel tout local susceptible de
servir à l'habitation ou au travail sédentaire est aéré naturellement et
éclairé par une ou plusieurs baies représentant une surface qui n'est pas
inférieure au 1/10ème de la superficie du plancher et de 1 m2 au minimum.
Or, si l'on s'en tient
aux plans mis à l'enquête publique, la surface totale des fenêtres est de 3,72
m2 (2,8 m2 + 0,92 m2), contre un minimum légal de 4,76 m2, dès lors que la
surface du local est de 47,6 m2.
Force est donc de
constater que, selon les normes légales en vigueur, cette pièce ne se prête pas
à l'habitation permanente; pour cette raison déjà la décision municipale doit
être confirmée.
b) La pose du
bloc-cuisine par la recourante a eu lieu entre 1985 et 1986, savoir sous
l'empire de l'ancien RPE communal, approuvé par le Conseil d'Etat le 26 août
1970.
Certes, comme le
soutient à juste titre la recourante, l'art. 14 anc. RPE prévoit que la zone de
villas est destinée aux villas ou aux maisons familiales comptant au plus trois
appartements. Toutefois, il ressort des art. 18 et 19 anc. RPE que, dans cette
zone, au plus deux étages par construction sont habitables. En d'autres termes,
l'utilisation maximale des possibilités d'habitation en zone de villas est
réalisée lorsque la construction compte un étage sur rez avec combles
habitables (art. 18 anc. RPE), le rez étant compris comme un étage (art. 19
anc. RPE). Le sous-sol est donc exclu du nombre des étages habitables; il faut
donc en conclure qu'il ne peut pas servir à l'habitation. Au demeurant, cela
explique la mention figurant sous la rubrique "observations" du
permis de construire délivré le 15 mai 1970, selon laquelle les locaux en
sous-sol ne peuvent pas être destinés à l'habitation. Cette réserve expresse
suffit d'ailleurs en elle-même à exclure le changement d'affectation litigieux.
Quant au nouveau RPE,
approuvé par le Conseil d'Etat le 27 juillet 1988, il est encore plus
restrictif, puisque son art. 17 prévoit au maximum deux logements par villa
(cf. aussi l'art. 19 ch. 2 RPE). Or, on a vu que la création du studio en
sous-sol a porté à trois le nombre de logements réalisés dans la villa de la
recourante, ce qui, au vu de ce qui précède, ne saurait être admis.
c) L'art. 79
RPE a la teneur suivante:
"L'habitation est interdite dans les
sous-sols. N'est pas considéré comme tel le local dont le plancher est en
contrebas de 1,5 m au plus du point le plus élevé du sol extérieur et dont une
face au moins est complètement dégagée."
Au vu des élévations
soumises à l'enquête publique, et comme cela a pu être vérifié lors de
l'inspection locale, d'une part aucune des faces du local litigieux n'est
entièrement dégagée (cf. élévations des façades sud et est) et d'autre part le
plancher, mesuré dans l'angle nord-est, est à 1,7 m au-dessous du niveau du sol
extérieur (cf. élévation de la façade est). Le local litigieux est donc bien un
sous-sol impropre à l'habitation au sens de la disposition précitée; force est
ainsi de constater que, sur ce point également, le changement d'affectation
opéré par la recourante n'est pas conforme au règlement communal.
d) Compte tenu
des éléments exposés ci-dessus, la décision municipale s'avère être justifiée
dans son principe, mais cela ne signifie pas encore qu'elle doive être
confirmée.
- En effet, une situation
contraire au droit n'impose pas absolument et toujours qu'il y soit mis fin;
l'autorité doit en effet user de son pouvoir d'appréciation, selon les
circonstances de chaque cas et eu égard notamment aux principes de la
proportionnalité et de la bonne foi.
a) La doctrine
et la jurisprudence reconnaissent que le principe de la bonne foi régit tous
les rapports entre l'administration et les administrés. Dans le cas
particulier, la bonne foi de la recourante ne peut pas être exclue d'entrée de
cause. Mais ce point est secondaire, dès lors qu'elle se prévaut principalement
du fait que la municipalité ne pouvait pas ignorer l'existence de son studio.
En effet, selon la jurisprudence, en vertu du principe de la bonne foi,
l'autorité ne saurait intervenir après avoir toléré pendant des années le vice
dont est entaché une construction, alors que l'irrégularité lui était connue ou
n'aurait pu lui échapper si elle avait fait preuve de l'attention commandée par
les circonstances (RDAF 1973, 223; 1982, 448; 1993, 225; ATF 107 Ia 121 = JT
1983 I 299; 105 Ib 265; voir aussi C. Rouiller, La protection de l'individu
contre l'arbitraire de l'Etat, 1987, fasc. 3 p. 340-341; AC 92/359).
Comme cela a été
exposé ci-dessus (lettre F), la municipalité a déclaré que, lors de
l'inscription de nouveaux habitants, il ne lui est pas possible de connaître
dans quelle propriété ils prennent domicile, les autorités communales se
contentant d'enregistrer leur arrivée; en outre, la recourante n'a jamais
annoncé l'arrivée ou le départ de ses locataires (cf. lettre du 1er décembre
1994). Elle a par ailleurs loué le local litigieux dès 1987, à au moins sept
locataires différents, le dernier étant M. R. Perricone (cf. lettre de son
avocat du 4 novembre 1994), dont seuls trois d'entre eux ont été annoncés au
contrôle des habitants de la Commune de Genolier. Quoi qu'il en soit, quand
bien même les autorités communales auraient pu s'informer du domicile de leurs
nouveaux administrés, on ne voit pas en quoi lesdites autorités auraient dû
nécessairement s'alarmer de ces nouvelles arrivées, dès lors que la recourante
loue déjà un appartement de trois pièces au rez de sa villa. Dans ces
conditions, on ne saurait reprocher à la municipalité d'avoir ignoré à tort
l'existence du studio litigieux.
b) Le principe
de la proportionnalité ne fait pas obstacle à l'ordre attaqué. D'une part,
l'intérêt public au respect de la loi commande de ne pas tolérer de nouvelles
entorses aux règles de la police des constructions, sous peine de créer un
précédent fâcheux, susceptible de compromettre l'application de la
réglementation légale. D'autre part, le coût de la remise en état des lieux ne
devrait pas s'avérer insupportable. Au demeurant, la Commission cantonale de
recours en matière de construction (CCRC) a jugé dans un prononcé confirmé par
le Tribunal fédéral:
"(...) dût-il en coûter au recourant
plusieurs dizaines de milliers de francs (...) on ne peut accorder qu'un poids
relatif à l'argument financier généralement invoqué en pareil cas, sous peine
de privilégier la politique du fait accompli comme aussi de mettre l'autorité
dans une position difficile lorsqu'il lui appartiendra d'exiger de la part
d'autres administrés le respect de la loi." (CCRC N°7059 du 4 novembre
1991, ATF non publié du 25 février 1992 dans la cause R. c. Commune de
Lausanne, consid. 3b)
Les décisions
contestées sont donc bien fondées et doivent être confirmées.
c) Le délai
imparti étant échu, il y a lieu d'en fixer un nouveau, qu'il convient d'arrêter
au 31 juillet 1995.
La recourante, qui
succombe, supportera un émolument de justice arrêté à Fr. 2000.- (art. 55
LJPA). La municipalité, qui n'était pas assistée, n'a pas droit à des dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est
rejeté.
II. Les décisions
de la Municipalité de Genolier des 11 et 19 août 1994 sont confirmées.
III. Il est
enjoint à la recourante Yola Teresa Tulloch de se soumettre aux décisions
attaquées dans un délai échéant au 31 juillet 1995.
IV. La Municipalité
de Genolier est chargée de fixer les modalités de remise en état des lieux.
V. Un émolument de
justice en Fr. 2000.-- (deux mille francs) est mis à la charge de la recourante
Yola Teresa Tulloch.
VI. Il n'est pas
alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 11 mai 1995
Le président: Le
greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux
destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
