CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 13 juin 1995
sur le recours formé le 17 octobre 1994 par la SOCIETE FONCIERE IMMOBILIERE ALPINA SA , à Lausanne, Pierre NETTER , à Pully et Léon SAUTEREL , à Yverdon-les-Bains, tous représentés par l'avocat Benoît Bovay, Case postale 3673, à 1002 Lausanne
contre
la décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département), du 28 septembre 1994, rejetant les requêtes qu'ils avaient déposées à l'encontre du plan partiel d'affectation no 120-007 instituant une zone horticole et maraîchère sur le territoire de la Commune d'Yverdon-les-Bains .
Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. A. Chauvy et M. R. Ernst, assesseurs.
Vu les faits suivants:
A. Le territoire de la Commune d'Yverdon-les-Bains est régi par un plan des zones et un règlement sur le plan général d'affectation et les constructions (RPGA) du 10 octobre 1968, entré en vigueur le 17 janvier 1969 à la suite de son approbation par le Conseil d'Etat.
Le secteur concerné par la présente procédure se situe pour l'essentiel au nord-ouest, ainsi qu'à l'ouest de la commune, de part et d'autre de la route nationale (ci-après : RN) 5, en limite avec le territoire des communes de Montagny-près-Yverdon et de Treycovagnes. Les parcelles concernées se trouvent plus précisément aux lieux-dits "Au Petit Marais", "Aux Parties"; d'autres périmètres se situent enfin aux lieux-dits "Sur Theylaz et les Roseyres". Dans le plan des zones, le secteur "Au Petit Marais" était colloqué en zone industrielle, alors que celui sis "Aux Parties" ne l'était que partiellement; en particulier, le trapèze délimité par l'avenue Kiener, le canal Occidental, la RN 5 et enfin le canal du Mujon se trouvait quant à lui colloqué en zone sans affectation spéciale. Une modification du plan des zones est intervenue tout d'abord par plan no 120-002 "Territoire périphérique" (accompagné d'un règlement), approuvé par le Conseil d'Etat le 8 décembre 1989; à teneur de ce plan, les secteurs "Au Petit Marais" et "Aux Parties" ont été transférés, pour l'essentiel, en zone agricole.
B. Pour les besoins de la présente procédure, il est nécessaire de rappeler ici brièvement le contexte de cette décision du Conseil d'Etat.
a) Willy Stoll, propriétaire de diverses parcelles dans le secteur sis "Au Petit Marais", notamment de la parcelle 3342, avait en effet déposé une requête au Conseil d'Etat à l'encontre du plan précité; cette autorité, sensible à l'argumentation du requérant, a considéré qu'il convenait de prévoir sur la parcelle précitée, ainsi que dans l'aire d'extension prévisible de son exploitation, une affectation, distincte de la zone agricole classique, de nature à autoriser l'ensemble des activités, constructions et installations liées à la culture maraîchère moderne. En conséquence, le dispositif de l'arrêt du Conseil d'Etat, qui admet partiellement la requête, s'énonce comme suit, à son chiffre II :
"La décision du conseil communal adoptant le PPA no 120-002 "Territoire périphérique" et écartant l'opposition du requérant n'est que partiellement approuvée en ce sens que :
l'art. VIII, deuxième phrase RPPA (zone intermédiaire, secteur du canal) est complété et dispose que "des constructions légères et démontables destinées à l'exploitation agricole et maraîchère peuvent être autorisées";
la Ville est invitée à étudier un plan partiel d'affectation englobant au moins, dans leurs parties non comprises dans la zone intermédiaire, secteur du canal, les parcelles 3341, 3342, 3343, 3344 et 3345 et les affectant à une zone spéciale où l'ensemble des activités, constructions et installations liées à une exploitation maraîchère moderne soient expressément autorisées."
b) Par ailleurs, la décision du Conseil d'Etat approuvant le plan précité invite encore la municipalité à compléter la réglementation applicable au plan "Territoire périphérique" en fixant les degrés de sensibilité au bruit.
c) Par le biais d'un addenda au plan partiel d'affectation no 120-002 "Territoire périphérique", approuvé par le Conseil d'Etat le 12 février 1993, l'art. XII du règlement lié à ce plan a été complété par un alinéa 4 nouveau dont la teneur est la suivante :
"Les constructions et installations horticoles et maraîchères dont les caractéristiques ne correspondent pas à la lettre a) ci-dessus sont soumises à l'adoption préalable d'un plan partiel d'affectation."
On précisera encore ici que l'art. XII (consacré à la zone agricole) al. 3 lit. a autorise les constructions et installations nécessaires à des activités assimilables à l'agriculture, c'est-à-dire des établissements dont l'activité est en rapport étroit avec l'utilisation du sol. Par la même occasion, l'art. XVI bis arrête les degrés de sensibilité à attribuer aux divers secteurs du plan.
d) C'est pour mettre en oeuvre aussi bien le dispositif de l'arrêt Stoll cité plus haut que l'art. XII al. 4 précité que la municipalité a procédé à l'élaboration d'un plan partiel d'affectation no 120-007 "Zone horticole et maraîchère".
C. Dans un rapport fondé sur l'art. 26 OAT, non daté, la municipalité rappelle l'affaire Stoll précitée, ainsi que la nécessité de prévoir des zones adaptées aux exploitations maraîchères et horticoles. Ce rapport précise que le périmètre du plan a été arrêté après consultation des maraîchers intéressés, le périmètre initial étant étendu encore à d'autres parcelles, après consultation de l'ensemble des agriculteurs yverdonnois. Le rapport précise en outre que le dispositif du plan et de son règlement, arrêtés sur le conseil du Service de l'aménagement du territoire, postule que "les secteurs concernés restent en zone de non-bâtir (agricole) et que l'opportunité, ainsi que l'importance des travaux, seront estimées de cas en cas par l'autorité cantonale", suivant le régime de l'art. 81 LATC. Ce document poursuit en tentant de démontrer que le projet est conforme à la LAT, ainsi qu'au schéma directeur d'urbanisme; il souligne à ce propos que les activités horticoles et maraîchères doivent être localisées dans la mesure du possible à proximité des secteurs urbanisés, plutôt qu'en milieu rural. Dans un examen préalable du 7 mars 1991, le Service de l'aménagement du territoire a formulé diverses remarques, en marquant néanmoins son accord de principe avec le projet; celui-ci a été confirmé ensuite, après diverses corrections portant sur le périmètre du plan, le 9 décembre 1991. Le projet de PPA en question, accompagné de son règlement (ci-après RPPA) a été soumis à l'enquête publique du 10 décembre 1991 au 20 janvier 1992; celle-ci a suscité six oppositions. Dans son rapport du 25 janvier 1993 au conseil communal d'Yverdon-les-Bains, la municipalité reprend les éléments du rapport cité plus haut, en proposant l'adoption du plan, avec une modification du règlement par rapport au texte mis à l'enquête, ainsi que la levée des oppositions déposées lors de l'enquête. On notera ici, par exemple, la teneur de l'opposition de la Société foncière immobilière Alpina SA, qui demande que la procédure d'adoption de ce PPA soit suspendue jusqu'à la révision complète du plan d'affectation, engagée par la municipalité. Ces propositions de la municipalité ont été adoptées le 6 mai 1993 par le conseil communal.
D. a) La Société foncière immobilière Alpina SA, Pierre Netter et Léon Sauterel, ayant reçu notification de la décision du conseil communal levant leurs oppositions, ont saisi le Conseil d'Etat d'une requête en réexamen de celles-ci. Les requérants reprennent, pour l'essentiel, les moyens et conclusions ressortant de leurs oppositions. Ces procédures ont été jointes par la suite, le conseil commun des requérants, Me Benoît Bovay, déposant un mémoire complémentaire le 22 novembre 1993, dans lequel il conclut à l'annulation des décisions du conseil communal relatives à leurs oppositions et en outre :
"La Commune d'Yverdon-les-Bains est invitée à adopter une affectation différente pour les différents terrains situés dans le périmètre dudit plan partiel d'affectation, soit une zone mixte (habitations et activités) ou d'activités seules sur les parcelles des requérants, subsidiairement une zone à développer par plan spécial (plan partiel d'affectation ou plan de quartier) ou plus subsidiairement une zone intermédiaire."
b) Par arrêté du 9 février 1994, étendu aux procédures pendantes devant lui à cette date, le Conseil d'Etat a modifié la procédure de requête dans divers domaines. Il a notamment ajouté à la LATC un art. 60a, ainsi libellé :
"Le recours n'est recevable que si le recourant est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.
Le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports statue sur les oppositions tant en légalité qu'en opportunité. Il jouit d'un libre pouvoir d'examen.
La décision du département est notifiée à chaque recourant avec indication du droit de recourir au Tribunal administratif, dans les 10 jours. Les articles 31 ss LJPA sont au surplus applicables".
c) Le département a rejeté ces requêtes (traitées comme des recours au sens de la disposition précitée), par prononcé du 28 septembre 1994; c'est cette décision que les recourants ont entreprise au Tribunal administratif par acte du 17 octobre 1994; ils concluent avec dépens à l'admission de leurs recours, la décision du département étant réformée en ce sens que leurs requêtes sont admises, subsidiairement réformées en ce sens que le PPA no 120-007 n'est pas admis, la commune étant invitée à réétudier l'affectation du secteur concerné, subsidiairement celle des parcelles des recourants. Dans ce mémoire, les recourants font notamment valoir que la zone horticole et maraîchère projetée ne serait pas conforme aux règles régissant les zones agricoles.
La municipalité s'est déterminée dans une écriture du 24 novembre 1994. Elle relève à ce propos que le Conseil d'Etat a approuvé partiellement le 17 août 1994 le plan partiel d'affectation litigieux; tel est le cas notamment de la parcelle 3310 sise "Au Petit Marais", acquise par Roland Stoll de l'Etat de Vaud, ainsi que de la parcelle 3351 sise "Aux Vuagères" mais aussi des secteurs sis "Sur Theylaz" (parcelle 3040) et "Les Roseyres" (parcelles 3026 à 3029). A l'examen, il apparaît que seuls les secteurs du plan dans lesquels les recourants détiennent des biens-fonds n'ont pas été approuvés. La municipalité conclut pour le surplus au rejet du recours, en reprenant pour l'essentiel l'argumentation contenue dans son rapport fondé sur l'art. 26 OAT, déjà cité. Au surplus, le département, pas plus que le Service de l'aménagement du territoire ne se sont déterminés à propos du recours.
Le Tribunal administratif a tenu audience le 9 février 1995 en présence du recourant Pierre Netter, d'un représentant de la société recourante et de leur conseil; seule la municipalité était par ailleurs représentée. A cette occasion, les recourants ont notamment suggéré l'idée de réexaminer l'affectation du périmètre en forme de trapèze compris entre l'avenue Kiener et la RN 5, pour y prévoir par exemple une zone intermédiaire.
Le Service de l'aménagement du territoire, ainsi que la municipalité ont été interpellés sur ce point; alors que la première de ces autorités a indiqué, dans une lettre du 3 avril 1995, qu'elle pourrait entrer en matière sur une telle affectation moyennant que diverses conditions préalables soient réalisées, la municipalité, qui s'est prononcée pour sa part le 4 avril suivant, a déclaré ne pas être favorable au passage de ce périmètre en zone intermédiaire, au motif qu'elle entend réétudier son plan général d'affectation. Les recourants en tirent la conclusion, le 19 avril 1995, que l'affectation des parcelles des recourants en zone horticole et maraîchère ne saurait dès lors être ratifiée, la commune étant invitée à réexaminer leur sort dans le cadre de la révision générale du plan d'affectation communal.
Il ressort en outre de l'instruction que la Commune d'Yverdon-les-Bains dispose encore de surfaces suffisantes affectées en zone industrielle ou artisanale, auxquelles s'ajoutent les locaux industriels déjà existants, mais vides et susceptibles d'être réaffectés. Sans doute, le document établi le 17 janvier 1995 par Urbaplan pour le Service de l'aménagement du territoire et intitulé "Les pôles de développement économique du Canton de Vaud" prévoit-il un tel pôle reliant la zone d'Y-Parc à Montagny, voire Grandson, mais le Service de l'aménagement du territoire, dans des notes des 2 février et 3 avril 1995 précise que l'étude de détail a finalement écarté le secteur de Montagny, seul le site d'Y-Parc étant en définitive retenu comme un pôle de développement d'importance cantonale. Ces documents donnent d'ailleurs une image similaire à celle qui ressort du dossier directeur de la Ville d'Yverdon-les-Bains; ainsi, la planche 1.2 de ce dossier ("plan directeur de l'utilisation du sol : les destinations du sol") qualifie les secteurs concernés de territoires destinés à la culture du sol et plus spécialement de ceinture horticole et maraîchère, alors que seule la planche 1.4 ("plan directeur de l'utilisation du sol : les réserves stratégiques") envisage à plus long terme une affectation à la construction, par exemple artisanale (sous forme d'une ceinture reliant la zone d'Y-Parc à Montagny, le long de la RN 5). En résumé, ce n'est donc qu'à relativement long terme que les secteurs ici examinés pourraient être affectés à la construction.
Considérant en droit:
b) Il est assez difficile de cerner la portée exacte des conclusions diverses prises par les recourants, que ce soit au stade de l'opposition, de la requête ou encore du recours au Tribunal administratif. Il reste que ceux-ci ont demandé tantôt le refus d'approbation du PPA litigieux assorti d'une invitation adressée à la municipalité d'étudier une nouvelle affectation des secteurs concernés en zone d'activités, voire en zone intermédiaire, tantôt un refus d'approbation pur et simple, dans l'idée notamment que le statut des surfaces en question serait réétudié dans le cadre de la révision générale du plan des zones. On examinera successivement ces conclusions alternatives, en commençant par les secondes, lesquelles auraient pour conséquence, en substance, le maintien des secteurs concernés dans leur affectation agricole, régie au surplus par le PPA no 120-002.
Les recourants, à cet égard, contestent le fait qu'elle puisse être considérée comme une zone agricole; à juste titre. L'affectation prévue est en effet celle d'une zone strictement réservée aux exploitations horticoles et maraîchères à ciel ouvert, sous serre ou sous tunnel (art. 2 RPPA); sous réserve d'une distance à la limite de 3 mètres, toute l'aire inscrite dans le plan peut être couverte par des serres et autres installations similaires, la hauteur de celles-ci étant limitée à 6,5 mètres au faîte (art. 3). Par ailleurs, selon l'art. 4, d'autres constructions, notamment des bâtiments de services tels qu'installations frigorifiques, locaux de préparation, etc. ou des habitations pour l'exploitant et son personnel y sont également possibles, leur hauteur étant limitée à 10 mètres, sous réserve d'ailleurs de superstructures éventuelles (art. 5). Toute transformation ou construction nouvelle entraîne en outre l'obligation d'aménager des places de stationnement en relation avec les besoins de l'exploitation et le genre d'activité (art. 6); l'art. 7 autorise enfin des dépôts à ciel ouvert, d'une hauteur limitée à 10 mètres.
Un tel régime dépasse très largement la limite supérieure des constructions qu'il est possible de réaliser en zone agricole (qui peut être considérée ici comme une zone de non-bâtir typique), telle qu'elle est définie par la jurisprudence (ATF 120 Ib 266; voir aussi le commentaire de cet arrêt par Florence Meyer Stauffer, Bâtiments d'habitation et serres dans le cadre d'une exploitation horticole, Droit de la construction 1/95, p. 8 ss). En premier lieu, la construction d'une habitation en zone agricole, à proximité immédiate d'une agglomération urbaine ne saurait à l'évidence être admise (la réalisation des locaux d'habitation en zone agricole ne peut en effet être envisagée que dans des circonstances très particulières, comme celles décrites dans un ATF du 17 juin 1994 non publié Geuensee, également commenté par Florence Meyer Stauffer dans sa contribution précitée). De surcroît, la jurisprudence admet certes l'horticulture en zone agricole, pour autant qu'elle reste assimilable à une activité de nature agricole, qu'il s'agisse de cultures en pleine terre ou de cultures temporairement sous serre devant passer ensuite en terre ouverte. En revanche, les exploitations nécessitant pour l'essentiel un climat artificiel ou une couverture permanente ne sauraient être considérées comme conformes à la zone agricole. Or, dans la mesure où le règlement prévoit une affectation strictement horticole et maraîchère, ainsi que la possibilité d'une couverture quasi-intégrale des parcelles concernées par des serres, un tel régime ne peut plus être considéré comme conforme à l'art. 16 LAT; celui-ci ne permet en effet pas un mode de culture à caractère prépondérant hors sol ou sous couverture permanente. Il est en tous les cas exclu de considérer que le RPPA 120-007 prévoit des exploitations dont seule une partie accessoire nécessiterait des serres ou des tunnels; force est d'en conclure que la limite supérieure de la conformité des constructions en zone agricole serait ici dépassée. S'agissant des bâtiments de service, la réglementation prévue paraît là aussi dépasser la limite de ce qui est admissible en zone agricole; telle est bien en tout cas la conclusion qui semble devoir être dégagée de l'examen du dossier de la construction Stoll sur parcelle no 3310 (halle maraîchère de quelque 70 x 30 m., comportant d'importantes aires de circulation et vingt-cinq places de parc).
La municipalité objecte à cet égard le fait que, dans le périmètre du PPA, les constructions nécessitent une autorisation à forme de l'art. 81 LATC, délivrée par le département; elle insiste ainsi sur le fait que le régime de base de ce plan serait celui de la zone agricole, auquel le RPPA apporterait certes un certain nombre d'assouplissements; le département serait cependant tenu d'examiner de cas en cas si les besoins de l'exploitant requérant justifient l'octroi d'une telle autorisation. Par ailleurs, elle souligne encore que la création de serres ou de tunnels est susceptible d'entraîner des difficultés s'agissant de l'évacuation des eaux claires, raison pour laquelle l'art. 10 RPPA prévoit que les permis de construire ne peuvent être délivrés à cet effet qu'à la condition qu'un système de retenue soit réalisé simultanément; or, le coût de telles installations est de nature à dissuader une prolifération excessive de serres ou de tunnels. Ces objections paraissent en premier lieu s'écarter du texte même du règlement (selon l'art. 2, le plan a en effet une vocation strictement horticole et maraîchère; en conséquence, la réalisation de constructions de nature agricole, au sens ordinaire du terme, paraît exclue). En outre, le tribunal ne saurait confirmer une réglementation prévoyant des autorisations, notamment pour des bâtiments d'habitation, dont on sait par avance qu'elles ne pourront pas être accordées en conformité avec l'art. 22 LAT, si l'on se trouve en zone agricole.
La zone horticole et maraîchère projetée ne saurait dès lors être qualifiée de zone agricole spéciale, au sens de l'art. 18 al. 1 LAT; il s'agit bien plutôt d'une zone à bâtir, à caractère spécifique.
a) S'agissant de la question des besoins, la municipalité n'a nullement établi le besoin de surfaces aussi étendues pour des exploitations horticoles et maraîchères, avec les constructions qui leur sont liées; elle se borne d'ailleurs à alléguer à cet égard avoir recueilli les voeux des agriculteurs de la région. Sa démarche, qui est insuffisante, se comprend aisément dans la mesure où elle croyait adopter en réalité, dans le cadre du PPA litigieux, une zone agricole.
b) Les représentants de la municipalité ont d'ailleurs indiqué lors de l'audience que les terrains en question n'étaient pas équipés et que l'équipement nécessaire, cas échéant, notamment pour l'évacuation des eaux claires, serait à la charge des propriétaires; c'est précisément admettre que les conditions posées par l'art. 15 lit. b in fine en relation avec l'art. 19 LAT ne sont ici pas remplies (celles que prévoit l'art. 49 LATC ne le sont apparemment pas non plus), la municipalité n'ayant au demeurant pas l'intention de réaliser de tels équipements.
c) Dans la mesure où la zone horticole et maraîchère ici litigieuse doit être qualifiée de zone à bâtir spéciale, elle est soumise à la règle de l'art. 53 al. 3 LATC, soit à un principe d'intangibilité de la zone agricole existante, sauf circonstances exceptionnelles; on se dispensera cependant de vérifier ici si les conditions d'octroi d'une dérogation à ce principe sont ici réalisées, dans la mesure où la compétence en incombe sur ce point au Conseil d'Etat (l'arrêté du 9 février 1994 - cité partie Faits D. b) - ne porte pas sur cette disposition).
Les intéressés concluent cependant à ce que la municipalité soit invitée à étudier l'affectation des secteurs concernés à une zone d'activité, subsidiairement à une zone intermédiaire; ils invoquent essentiellement à cet égard, notamment pour le trapèze sis entre l'avenue Kiener et la RN 5, l'évolution probable de l'urbanisation dans ce secteur. Il s'agit là cependant pour l'essentiel de considérations d'opportunité, auxquelles le Tribunal administratif ne saurait étendre son examen (aucun texte ne prévoyant dans le cas d'espèce un pouvoir d'examen en opportunité du Tribunal administratif en matière de plans : art. 36 lit. c LJPA par renvoi de l'art. 60a LATC/Arrêté). Au demeurant, les indications fournies par la municipalité relatives au caractère suffisant des surfaces actuellement affectées à Yverdon-les-Bains, voire dans la région, aux activités industrielles et artisanales paraissent suffisamment crédibles. L'autorité de céans ne peut dès lors qu'écarter ce second volet des revendications des recourants.
L'admission partielle du recours implique que les oppositions formées par les recourants ne sauraient être levées, ce qui entraîne le maintien des parcelles qui leur appartiennent en zone agricole, conformément au PPA no 120-002. Le présent arrêt ne comportera pour le surplus aucune instruction à l'intention de la municipalité, celle-ci conservant toute liberté de réétudier ou non l'affectation des secteurs concernés.
Les recourants obtiennent, on l'a vu, partiellement gain de cause; dans ces conditions et en application de l'art. 55 al. 2 LJPA, le tribunal renoncera à la perception d'un émolument et n'allouera pas de dépens.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est partiellement admis.
II. La décision du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports du 28 septembre 1994 est réformée de la manière suivante :
"I. Les requêtes formées par Léon Sauterel, Pierre Netter et la Société foncière immobilière Alpina SA sont admises, leurs oppositions au plan partiel d'affectation no 120-007 "Zone horticole et maraîchère" étant maintenues, toutes autres ou plus amples conclusions étant en revanche écartées",
le point II du dispositif dedite décision étant au surplus annulé.
III. Il n'est pas perçu d'émolument.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 13 juin 1995
Le président:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint