CANTON DE VAUD
TRIBUNAL ADMINISTRATIF
Arrêt
du 27 novembre 1995
sur le recours interjeté par Nicolas et Juliana BLASER , représentés par Me Paul-Arthur Treyvaud, avocat, à Yverdon-les-Bains
contre
la décision du Département TPAT , Service de l'aménagement du territoire , du 23 mai 1995, refusant de délivrer une autorisation spéciale pour la construction d'une villa sur le territoire de la Commune de Champmartin .
Composition de la section: M. E. Poltier, président; M. P. Richard et M. J. Widmer, assesseurs. Greffier: M. P. Gigante, sbt.
Vu les faits suivants:
A. Nicolas et Juliana Blaser, agriculteurs, exploitent un domaine important de 80 hectares sur la Commune de Champmartin; ce domaine est composé de plusieurs parcelles dont celles portant les nos 64 et 76, situées pour partie importante en zone village, à teneur du plan général d'affectation communal approuvé par le Conseil d'Etat et qui supportent les quatre bâtiments de l'exploitation. Ces bâtiments comprennent deux logements, deux étables à génisses et veaux, une étable pour vaches laitières, une porcherie, une étable à stabulation libre pour taureaux, deux granges à foin, un atelier, ainsi que quatre silos à fourrage et un silo à purin. Les époux Blaser élèvent trente-huit vaches (contingent : 200'000 kg de lait par an), une centaine de bovins d'engraissement, dont cent-cinquante taureaux et une dizaine de porcs.
Propriétaires d'une parcelle no 180 en zone agricole, d'une surface de 28'305 mètres carrés, séparée de la parcelle no 64 à l'est par un chemin public, Nicolas et Juliana Blaser projettent d'y édifier en amont une villa individuelle d'une superficie au sol de 298,50 mètres carrés au plancher; cette villa serait située à une centaine de mètres environ des bâtiments d'exploitation. Nicolas et Juliana Blaser motivent leur demande par le besoin de loger leurs employés à proximité de leur exploitation, ce qui leur est actuellement impossible.
B. Lors de la consultation ayant précédé l'enquête, le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (ci-après le département) a insisté, tout en admettant le principe de la création d'un nouveau logement, sur le regroupement des différents bâtiments de l'exploitation, de manière à ce que celle-ci forme un ensemble architectural. A cet effet, trois suggestions d'implantation en zone village pour le futur bâtiment ont été émises. Un préavis négatif n'en a pas moins été émis quant à l'implantation proposée par les époux Blaser.
C. En mars 1995, Nicolas et Juliana Blaser ont déposé une demande de permis de construire en zone agricole, à laquelle la Municipalité de Champmartin a donné un préavis favorable, aucun intérêt public ne s'y opposant. Par décision du 23 mai 1995, le département a refusé d'accorder l'autorisation requise en vertu des art. 113, 120 et 121 LATC.
D. Par acte du 6 juin 1995, les recourants ont saisi le Tribunal administratif d'un recours contre la décision du 23 mai 1995; ils exposent que l'implantation de la construction, qui leur servira de logement, est imposée par sa destination, les autres parcelles dont ils sont propriétaires n'étant pas adaptées à supporter une telle construction.
La municipalité persiste dans les termes de son préavis et appuie les conclusions des recourants, dont le projet est, selon elle, compatible avec le plan général d'affectation de la commune.
Tout en rappelant qu'il n'est pas opposé au principe de la création d'un troisième logement, susceptible de trouver place en zone agricole, le département, par son Service de l'aménagement du territoire, conclut au rejet du recours, dans la mesure où celui-ci serait recevable, puisque l'absence d'un exposé des faits contrevient selon lui, aux exigences de l'art. 31 LJPA.
E. Le tribunal a tenu audience sur place le 5 octobre 1995. Nicolas Blaser a insisté sur les avantages offerts par l'implantation de la construction projetée qui, au contraire des trois implantations suggérées par le département, d'une part ne porterait pas atteinte à l'extension future et envisagée du rural, d'autre part, par sa situation sur un terrain en pente et difficile d'exploitation, préserverait les bonnes terres de son domaine et enfin serait facile à équiper, car en amont d'une dizaine de mètres du raccordement à la canalisation des eaux claires et usées. Il s'est offert d'inscrire au registre foncier une mention interdisant la séparation de la construction projetée du domaine et, par son avocat Paul-Arthur Treyvaud a soutenu que les conditions d'octroi d'une dérogation selon les art. 24 LAT et 83 RATC étaient réalisées.
Par ses représentants, le département a tout d'abord conclu à l'irrecevabilité du recours. Sur le fond, il s'est déclaré prêt à accorder aux époux Blaser l'autorisation d'ériger une nouvelle construction sur l'une des trois implantations initialement proposées en zone village, même si cette construction devait finalement déborder en partie sur la zone agricole, afin de préserver le regroupement architectural des bâtiments du rural. En revanche, le département a maintenu son refus d'autoriser la construction du bâtiment projeté et conteste que les conditions d'octroi d'une dérogation soient en l'espèce réalisées.
Considérant en droit:
a) L'autorité de recours n'est pas limitée aux moyens articulés par le recourant (Bersier, in RDAF 1981 p. 137 et ss, notamment 159); elle peut, s'agissant de l'art. 62 al. 4 LPA, examiner d'office les faits sur lesquels reposent la contestation, ce qui lui permet de tenir compte des faits non allégués par les parties ou de nier l'existence de ceux qu'elles ont admis (Grisel, Traité de droit administratif, Neuchâtel 1984, tome II, p. 929). Ces principes dégagés par la Commission cantonale de recours en matière de constructions et appliqués en droit fédéral, valent aussi pour le Tribunal administratif, en application de l'art. 53 LJPA; la CCRC a jugé à maintes reprises qu'il n'était pas prescrit que la motivation soit pertinente, circonstanciée en fait et étayée en droit, l'intention du législateur étant d'instituer un large contrôle juridictionnel (RDAF 1977, 120, 121; 1978, 120). La pratique actuelle du Tribunal administratif, très souple à cet égard, va jusqu'à admettre comme suffisante, s'agissant de la motivation devant figurer soit dans l'acte de recours, soit dans le mémoire, la référence à une écriture antérieure, opposition ou réclamation par exemple (TA, arrêt EF 94/0025 du 27 février 1995, consid. 1); on doit cependant réserver l'application de l'art. 35 LJPA, si cette motivation n'est pas suffisamment claire.
b) Les recourants ont déposé le 6 juin 1995 un recours, dans lequel ils annonçaient un mémoire complémentaire; cet acte est divisé en trois chapitres, dont l'un, intitulé "moyens", mêle de façon succincte à la fois les motifs à l'appui de la contestation et les faits substantiels sur lesquels ces motifs reposent. Par ailleurs, ce mémoire se réfère au dossier complet de la demande d'autorisation de construire. Or, au vu dudit dossier, non seulement le département a pu prendre la décision dont est recours et qui ne comporte elle-même aucun exposé
a) A teneur de l'art. 22 al. 2 LAT, l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lit. a) et si le terrain est équipé (lit. b). Les zones agricoles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou horticole (art. 16 lit. a) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être utilisés par l'agriculture (art. 16 lit. b); lorsque des zones agricoles englobent des surfaces qui, par leur nature, permettent une exploitation du sol, seul est réputé agricole le mode d'exploitation auquel le sol, facteur primaire de production, est indispensable (Etude DFJP/OFAT, note 9 ad art. 16).
Conformément à l'art. 52 al. 1 LATC, seules peuvent être autorisées en zone agricole les constructions nécessaires aux activités en relation étroite avec la nature du sol; toutefois, par voie réglementaire, conformément à l'art. 52 al. 2 lit. b LATC, les communes peuvent autoriser en zone agricole, pour autant qu'il n'en résulte pas une atteinte au site et aux exploitations existantes, les constructions d'habitation de l'exploitant, de sa famille et de son personnel, si l'exploitation constitue la partie prépondérante de leur activité professionnelle et si les bâtiments d'habitation en sont un accessoire nécessaire; l'art. 37 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions reprend pour l'essentiel cette disposition.
L'art. 83 RATC complète encore ces règles en soulignant le lien fonctionnel entre l'habitation et l'exploitation et en exigeant que les différents bâtiments d'exploitation, habitation comprise doivent former un ensemble architectural.
b) En l'espèce, l'activité principale des recourants consiste à élever sur leur domaine, dont la parcelle litigieuse, des vaches laitières et des bovins d'engraissement. Les recourants ont expliqué en audience vouloir affecter les deux logements aménagés dans le rural à l'habitation de leurs employés. Le projet litigieux consiste ainsi à créer sur la parcelle no 180 leur nouveau logement. Or, les recourants sont propriétaires de deux grandes parcelles situées pour grande partie en zone village dont le potentiel à bâtir n'est pas épuisé. A cette fin, le département a du reste suggéré trois variantes d'implantation en "mordant" si nécessaire sur la zone agricole. On retiendra que, ce faisant, le département admet le besoin objectif des intéressés pour la création d'un troisième logement en zone agricole, à tout le moins de pénétrer sur cette dernière dans la mesure nécessaire. Les recourants font valoir cependant que les trois solutions esquissées par le département comportent de graves inconvénients, voire même seraient irréalisables; en particulier, elles mettraient à contribution de bonnes terres agricoles, alors que l'implantation choisie pour la villa, sur la partie amont de la parcelle, se ferait sur un sol en forte pente de moindre qualité.
c) La jurisprudence publiée ou non a trait généralement à des exploitations dont le centre se trouve en zone agricole; la question à résoudre est alors de savoir s'il se justifie pour l'intéressé de transférer son habitation également hors des zones à bâtir, cela pour des motifs résultant des exigences d'une exploitation rationnelle du domaine. Des raisons liées à la garde du bétail ou à la surveillance d'une entreprise horticole ont notamment été considérées comme suffisantes pour l'octroi d'une autorisation en vue de la création d'un logement en zone agricole (v. p. ex. ATF Geuensee, publié in ZBl 1995, 376; ATF B. c/ Commune de Buchillon non publié du 3 décembre 1993 et références citées par ces arrêts).
Dans la présente espèce, les recourants souhaitent au contraire éloigner leur habitation du centre d'exploitation; cela démontre que le projet litigieux n'est pas motivé par l'objectif de rendre plus rationnelle la conduite du domaine. Dans ces conditions, l'implantation choisie pour la villa apparaît au premier chef fondée sur des considérations de convenance personnelle (proximité de la falaise dominant le lac de Neuchâtel) ou de nature financière (coût des équipements plus favorable); il en découle que l'habitation projetée, en l'absence d'un lien nécessaire avec l'exploitation, ne peut être qualifiée de conforme à la zone agricole au regard de l'art. 22 LAT.
Les recourants relèvent que le département admettrait la création d'un troisième logement, à proximité des bâtiments existants, même si une telle construction devait empiéter sur des surfaces sises en dehors de la zone à bâtir; ils ne comprennent dès lors pas l'attitude de l'autorité intimée, dans la mesure où, à leurs yeux, l'atteinte à la zone agricole serait plus importante dans le cadre des variantes envisagées par le département que dans leur projet. Il s'agit-là, au demeurant, d'une hypothèse qui diffère de celles envisagées par la jurisprudence évoquée ci-dessus. Quoi qu'il en soit, on relèvera en premier lieu qu'une comparaison des mérites respectifs des différentes solutions possibles - que le tribunal ne connaît pas dans le détail, par la force des choses - n'est sans doute pas susceptible, par le biais d'un raisonnement négatif, de rendre le projet examiné ici conforme à la zone agricole. Au surplus et surtout, l'attitude de l'autorité intimée, dans la mesure où le besoin des recourants de créer un logement supplémentaire est reconnu, n'apparaît nullement critiquable. En effet, l'habitation de l'exploitant, avec ses accès, ses aménagements extérieurs et ses surfaces de dégagement, doit à tout le moins trouver place dans toute la mesure du possible dans la zone à bâtir; lorsque tel n'est pas le cas, elle doit être groupée autant que faire se peut avec les autres bâtiments d'exploitation, de manière à ménager la mise à contribution des surfaces agricoles et à éviter la dispersion des constructions hors-zone (la jurisprudence restrictive relative à la création de "Stöckli" s'explique par des considérations de ce type, ATF 116 Ib 228, qui rejoignent les objectifs poursuivis par l'art. 83 RATC). Avec les variantes suggérées par le département, dont l'une au moins, consistant à ériger le nouveau bâtiment au nord-est du hangar à foin sis sur la parcelle no 76, apparaît a priori réalisable, l'on se trouve dans le cas de figure évoqué ci-dessus; autrement dit, l'habitation à créer, y compris ses dégagements, prendrait place pour une part en zone à bâtir et dans la mesure nécessaire seulement "mordrait" sur la zone agricole. A cet égard, l'impact global du projet litigieux sur la zone agricole apparaît plus important que celui de la variante précitée, quoiqu'en disent les recourants.
d) La première condition de l'art. 22 al. 2 LAT n'est donc pas réalisée, sans qu'il y ait lieu d'examiner si la parcelle est équipée pour être habitable.
a) S'agissant d'une construction nouvelle, l'art. 24 al. 2 LAT n'entre pas en ligne de compte. De la première condition de l'art. 24 al. 1 LAT, il ressort que l'implantation d'un ouvrage est imposée tout d'abord lorsque la destination du bâtiment en cause entraîne nécessairement sa construction sur un emplacement précis (nécessité de l'implantation sous son angle positif), la nécessité étant à défaut admise, avec retenue, dans l'hypothèse où aucun autre emplacement n'apparaît envisageable pour la construction ou l'installation projetée (nécessité de l'implantation sous son angle négatif; cf. Wyss, Les constructions hors des zones à bâtir, in L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1990, p. 125 et ss not. 141-142, avec références). Cette première condition est réalisée seulement lorsque la construction ne peut, pour des motifs techniques ou d'exploitation en raison de la nature du terrain, être érigée que dans un endroit situé en-dehors de la zone à bâtir. Il faut en juger selon des critères objectifs et non pas selon des critères de commodité ou d'agrément (DFJP/OFAT, note 20 ad art. 24 LAT). L'admission d'une implantation imposée par la destination de la construction est toutefois soumise à de strictes conditions et tel n'est pas le cas, en principe d'une habitation indépendante en-dehors de la zone à bâtir (ATF 115 Ib 295 = JT 1991 452 et ss not. 454). Enfin lorsqu'une construction n'est pas liée de façon prépondérante à la culture du sol, on doit présumer que l'exploitant peut se constituer un domicile dans une zone à bâtir aux environs, rendant également possible la surveillance de ses installations (ATF 113 Ib 198 = JT 1989 I 452 et ss not. 454).
b) Les recourants justifient l'implantation mise à l'enquête par le souci de préserver de toute construction les bonnes terres agricoles de leur domaine, mais aussi par les facilités offertes de se raccorder à l'équipement en aval et par la vue en amont sur le lac de Neuchâtel. Le tribunal constate ainsi que les arguments avancés par les recourants sont davantage ceux de constructeurs d'une villa que d'agriculteurs contraints d'habiter à proximité immédiate de leur exploitation. Sous l'angle positif, l'implantation requise n'est donc pas justifiée. Sous l'angle négatif, les recourants ne démontrent pas davantage la nécessité de l'implantation projetée; comme observé plus haut, les possibilités d'optimaliser les constructions existantes en zone à bâtir, en créant de nouveaux logements, respectivement d'agrandir ces dernières constructions par des bâtiments adjacents ou de construire un nouveau bâtiment ne sont pas épuisées, même si le coût de l'équipement serait a priori plus élevé que dans la construction projetée. La construction projetée ne remplit donc pas la condition de l'art. 24 al. 1er lit. a LAT.
Dans ces conditions, il est inutile d'examiner si un intérêt public prépondérant tiré des principes généraux de l'aménagement du territoire ne s'oppose à l'implantation de la construction projetée, cette dernière ne pouvant de toute façon pas être autorisée en dérogation à l'art. 22 al. 2 lit. a LAT.
Par ces motifs
le Tribunal administratif
arrête:
I. Le recours est rejeté.
II. La décision du 23 mai 1995 du Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports est confirmée.
III. Un émolument de justice de 1'500 (mille cinq cents) francs est mis à la charge de Nicolas et Juliana Blaser, solidairement entre eux.
IV. Il n'est pas alloué de dépens.
fo/Lausanne, le 27 novembre 1995
Le président: Le greffier:
Le présent arrêt est communiqué aux destinataires de l'avis d'envoi ci-joint
Le présent arrêt peut faire l'objet, dans les trente jours dès sa notification, d'un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Le recours s'exerce conformément aux art. 103 ss de la loi fédérale d'organisation judiciaire (RS 173.110)